□ 李 揚

美國在宏觀政策、規(guī)章制度、監(jiān)管體系、產(chǎn)業(yè)布局等層面進(jìn)行調(diào)整，以更好地推動天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步釋放天然氣產(chǎn)能，大幅度提高天然氣產(chǎn)量。

近年來，由于頁巖氣技術(shù)的革命性突破，美國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。根據(jù)國際能源署發(fā)布的《2018年天然氣報告》，美國是2017年全球天然氣出口增量最大的國家，并實現(xiàn)了半個多世紀(jì)以來首次天然氣凈出口。當(dāng)前，美國已成為名副其實的全球第一大天然氣生產(chǎn)國，天然氣產(chǎn)業(yè)成為實現(xiàn)美國能源主導(dǎo)、推動美國步入能源黃金時代的重要推手。

美國天然氣產(chǎn)業(yè)由壟斷到市場化

在美國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的百余年歷史中，各級政府、立法機構(gòu)、司法機關(guān)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。它們結(jié)合天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，通過一系列政策規(guī)范和推進(jìn)天然氣行業(yè)有序發(fā)展的法律法規(guī)，建立了健全的監(jiān)管體系和監(jiān)管制度，培育了活躍的天然氣市場主體，形成了當(dāng)前開放競爭的國內(nèi)天然氣市場。

美國天然氣產(chǎn)業(yè)的特點主要表現(xiàn)為市場化程度高、硬件基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)和監(jiān)管體系完善三個方面。李曉東 供圖

美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個市場化的過程，整體來看，經(jīng)歷了自然壟斷階段、全面監(jiān)管階段、市場化發(fā)展三個階段。

自然壟斷階段。美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展始于19世紀(jì)20年代初，但在20世紀(jì)30年代之前，天然氣開發(fā)規(guī)模小，整個天然氣產(chǎn)業(yè)處于自然壟斷階段，管道公司壟斷買方與賣方市場。此階段天然氣消費規(guī)模小，主要以民用為主，也沒有形成全國性統(tǒng)一管理。

全面監(jiān)管階段。20世紀(jì)30年代中后期至70年代末，伴隨著國內(nèi)大型油田的紛紛發(fā)現(xiàn)，美國天然氣產(chǎn)業(yè)開始進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展時代。面對天然氣產(chǎn)業(yè)快速擴張帶來的惡性競爭、管道運輸能力不足、天然氣供應(yīng)不均衡、天然氣價格劇烈波動等問題，美國國會和最高法院先后于1938年和1954年通過了《天然氣法》和《菲利普斯決議》，分別對包括州際管道運營業(yè)務(wù)、州際天然氣管道貿(mào)易井口價格等在內(nèi)的州際天然氣市場進(jìn)行監(jiān)管。對州際天然氣市場的嚴(yán)格監(jiān)管嚴(yán)重地挫傷了天然氣生產(chǎn)商、管道運營商等市場主體的積極性，國內(nèi)天然氣產(chǎn)量下降、價格劇烈波動、供需不平衡，也直接導(dǎo)致了20世紀(jì)70年代末期美國北部地區(qū)的天然氣荒。

市場化發(fā)展階段。20世紀(jì)70年代末至今，美國天然氣產(chǎn)業(yè)處于市場化發(fā)展階段。為緩解70年代初以來美國國內(nèi)面臨的嚴(yán)重的能源短缺與供需不平衡等問題，在卡特政府期間，國會于1977年成立聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會，并于1978年出臺《天然氣政策法》，要求建立全國統(tǒng)一的天然氣市場、通過市場力量推動天然氣供需平衡，以及逐步解除對天然氣井口價格的監(jiān)管等，該法案的出臺開啟了美國天然氣產(chǎn)業(yè)市場化的歷史進(jìn)程。1989年，國會又通過《天然氣井口價格解除管制法》，進(jìn)一步制定解除天然氣井口價格管制的時間表，明確規(guī)定自1993年1月1日起解除對所有天然氣井口價格的管制，全面實行市場定價。除此之外，聯(lián)邦政府還通過開放天然氣管道運輸業(yè)務(wù)、取消對天然氣利用的限制等方式推進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)的市場化改革。

1992年，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會頒布第636號令，要求分離天然氣運輸業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)，管道運營商只能從事管道運輸業(yè)務(wù)。與此同時，在天然氣管道運輸領(lǐng)域強制推行第三方準(zhǔn)入，管道運營商不得綁定銷售天然氣，必須公平地向市場開放管道運輸、倉儲等服務(wù)。自此，徹底打破了管道運營商對天然氣市場的壟斷。自90年代初期開始，美國實現(xiàn)了天然氣生產(chǎn)、運輸和銷售全產(chǎn)業(yè)鏈的市場化，美國天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入全面市場化發(fā)展階段，美國天然氣市場的自由化程度得以進(jìn)一步提升。

進(jìn)入新千年以來，美國政府大力推動非傳統(tǒng)天然氣資源的開發(fā)。隨著頁巖氣水平井鉆完井技術(shù)和水力壓裂技術(shù)的大規(guī)模商業(yè)化，美國頁巖氣產(chǎn)量從2007年的1.29萬億立方英尺迅速攀升至2016年的17萬億立方英尺，十年間增長了十余倍。頁巖氣產(chǎn)量的飆升直接推高了美國天然氣產(chǎn)量，并使美國成為天然氣生產(chǎn)與出口大國。據(jù)國際能源署（IEA）預(yù)測，頁巖氣產(chǎn)量在美國天然氣總產(chǎn)量的比例將從2013年的不足48%提升至2023年的82%，頁巖氣已成為美國天然氣產(chǎn)量的主要來源。頁巖氣革命的發(fā)生、發(fā)展與深化推動美國天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入嶄新發(fā)展階段，也促使美國天然氣市場出現(xiàn)一些新的變化。

圖1 2013～2023年美國天然氣產(chǎn)量及構(gòu)成（單位：億立方米）

美國天然氣市場政策新變化

當(dāng)前，美國天然氣市場成熟、天然氣硬件基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)、法律與監(jiān)管體系完善，美國是全球天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為成熟和穩(wěn)定的國家之一。特朗普就任總統(tǒng)以來，美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)生了一些新的變化。

特朗普政府的能源政策承載了廣泛的政治經(jīng)濟戰(zhàn)略使命與要求。特朗普執(zhí)政之初，便提出實現(xiàn)“美國能源主導(dǎo)”、開創(chuàng)美國領(lǐng)導(dǎo)的“能源新時代”的戰(zhàn)略目標(biāo)，希望依托強大的能源實力更好地服務(wù)于美國的全球戰(zhàn)略與國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。天然氣戰(zhàn)略是美國能源戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)，特朗普政府非常重視天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在國際層面，特朗普政府希望以強大的天然氣實力助推“美國能源主導(dǎo)”目標(biāo)的實現(xiàn)，增強美國在全球能源政治經(jīng)濟格局中的主導(dǎo)權(quán)和影響力；在國內(nèi)層面，特朗普政府將天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與國家能源安全、社會經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合，依托天然氣產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展化解社會經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的矛盾與問題。因此，自執(zhí)政以來，特朗普先后頒布了“美國優(yōu)先能源計劃”“促進(jìn)能源獨立和經(jīng)濟增長的行政命令”等政策措施，要求在宏觀政策、規(guī)章制度、監(jiān)管體系、產(chǎn)業(yè)布局等層面進(jìn)行調(diào)整，以更好地推動美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步釋放國內(nèi)天然氣產(chǎn)能，大幅度提高美國天然氣產(chǎn)量。

“撤銷管制”是特朗普能源新政的重中之重，這一政策將會對美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來深遠(yuǎn)的影響。在天然氣行業(yè)，特朗普政府“撤銷管制”政策主張主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，要求重新審議奧巴馬政府時期出臺的能源政策，對限制天然氣開發(fā)的相關(guān)政策措施進(jìn)行修改和撤銷，以進(jìn)一步釋放美國天然氣產(chǎn)能，擴大天然氣生產(chǎn)與出口能力。目前，特朗普政府正在修改關(guān)于放開在近海水域從事天然氣鉆探活動的相關(guān)政策。另一方面，要求政府持續(xù)放松對天然氣企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管，激發(fā)企業(yè)活力與自主性。特朗普政府已經(jīng)加快了天然氣終端建設(shè)項目審批程序，放松了對天然氣出口項目的審批和對天然氣出口目的國的限制等。在特朗普政府“撤銷管制”的政策背景下，美國天然氣產(chǎn)業(yè)面臨一次新的發(fā)展機遇。

天然氣產(chǎn)業(yè)高度市場化

美國天然氣產(chǎn)業(yè)的特點主要表現(xiàn)為市場化程度高、硬件基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)和監(jiān)管體系完善三個方面。

市場化程度高，市場化運作成熟。鑒于天然氣存儲、運輸與交易的特殊性，國際上尚未形成全球統(tǒng)一的天然氣市場，國際天然氣市場地域化特征明顯。當(dāng)前，國際天然氣市場主要由北美市場、歐洲市場和亞太市場三個區(qū)域性市場組成，其中，北美市場是全球最成熟、競爭性最高的天然氣市場。美國是北美天然氣市場的關(guān)鍵參與者，經(jīng)過近四十年市場化發(fā)展的探索與改革，尤其是頁巖氣革命帶來的非常規(guī)天然氣產(chǎn)量的飆升，美國對北美天然氣市場的發(fā)展起到了重要的引領(lǐng)作用。與其他天然氣市場相比，美國天然氣市場最明顯的特征為市場化程度高，充分競爭和自由價格是其核心特征，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）天然氣市場發(fā)展迅速，供給與消費市場競爭充分。

20世紀(jì)90年代以來，尤其是頁巖氣革命以來，美國天然氣市場迅速發(fā)展壯大，隨之而來的是國內(nèi)天然氣市場的高度競爭。（1）天然氣供給市場層面，美國有充足的天然氣產(chǎn)儲量和數(shù)量龐大的天然氣生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，這是美國天然氣供給市場能夠?qū)崿F(xiàn)充分競爭的重要基礎(chǔ)和前提條件。（2）天然氣消費市場層面，美國天然氣市場規(guī)模穩(wěn)步增大，天然氣消費與其他一次能源消費之間的競爭持續(xù)增加，這為天然氣消費市場的充分競爭創(chuàng)造了客觀條件。其一，近年來，美國天然氣消費量節(jié)節(jié)攀升，天然氣市場容量進(jìn)一步增大，競爭空間更加廣闊。據(jù)美國能源信息署統(tǒng)計，天然氣消費量在一次能源消費中的比例從2006年的22%上升至29%，且仍呈上升趨勢。其二，在一次能源消費市場，天然氣與石油、煤炭等其他一次能源形成競爭關(guān)系，天然氣市場還面臨消費者轉(zhuǎn)換能源消費類型的壓力。這也推升了美國天然氣消費市場的競爭程度。

圖2 1991～2017年美國一次能源消費情況（萬億英熱單位）

（二）定價模式高度市場化，天然氣金融市場完善。

自1978年《天然氣政策法》出臺以來，美國天然氣價格逐步實現(xiàn)市場化。當(dāng)前，美國已經(jīng)形成了以天然氣市場交易中心為基礎(chǔ)的市場化價格形成機制，該機制是天然氣定價市場化程度最高、最成熟的模式之一。

美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會將天然氣市場交易中心定義為：天然氣運輸管道相互連通且可能產(chǎn)生天然氣交易的地點，能夠以最低的價格提供物流、貸款、倉儲及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等商品交易服務(wù)。由此可見，美國當(dāng)前的天然氣市場交易中心是以天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施為前提和基礎(chǔ)的。自美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會改革州際天然氣管道系統(tǒng)、國會解除對天然氣價格的管制之后，美國天然氣市場交易中心應(yīng)運而生。20世紀(jì)90年代，美國建成了世界上第一個天然氣市場交易中心。90年代中期，美國各地涌現(xiàn)出許多天然氣市場交易中心，其中最重要的就是位于墨西哥灣路易斯安那州的亨利天然氣市場交易中心，其公布的天然氣價格指數(shù)和期貨合約已成為美國各天然氣市場交易中心天然氣價格的基準(zhǔn)。目前，美國已建成并正常運行的天然氣交易中心達(dá)24個。

天然氣市場交易中心是美國乃至北美天然氣市場運行的基礎(chǔ)，是美國天然氣金融市場得以完善的重要條件，也是美國天然氣市場多層次交易體系形成的關(guān)鍵。天然氣市場交易中心將眾多天然氣買方和賣方聚集在一起，多方根據(jù)市場供需條件相互博弈、相互競爭，形成不同交易合同期限的天然氣交易價格。短期合同交易價格反映天然氣現(xiàn)貨市場價格，而長期合同交易體現(xiàn)天然氣價格的未來趨勢。美國天然氣市場交易中心發(fā)展之初只有短期現(xiàn)貨市場，但由于天然氣價格波動劇烈，天然氣現(xiàn)貨交易的價格風(fēng)險較高。20世紀(jì)90年代初，為了規(guī)避天然氣市場現(xiàn)貨交易價格波動風(fēng)險并實現(xiàn)套利保值，紐約商業(yè)期貨交易所先后推出以現(xiàn)貨交易價格為基礎(chǔ)的天然氣期貨合約交易和天然氣期權(quán)合約交易，并在亨利天然氣市場交易中心進(jìn)行交易。天然氣金融衍生品交易的出現(xiàn)標(biāo)志著美國天然氣金融市場的誕生。當(dāng)前，美國天然氣金融產(chǎn)品種類豐富，眾多天然氣生產(chǎn)商、運輸商、貿(mào)易商、投資銀行、對沖基金、最終消費者等市場主體參與天然氣的交易和定價。美國天然氣市場已形成以天然氣市場交易中心為基礎(chǔ)，現(xiàn)貨市場、期貨市場等金融衍生品市場共同調(diào)節(jié)的高度競爭的天然氣市場化定價機制和多層次的交易體系。

圖3 美國24個天然氣市場交易中心與主要的天然氣運輸通道

天然氣輸配管網(wǎng)發(fā)達(dá)

美國天然氣輸配體系網(wǎng)絡(luò)化，硬件管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)。當(dāng)前美國以天然氣市場交易中心為基礎(chǔ)的天然氣交易模式，決定在相當(dāng)長時間內(nèi)天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施依然是美國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。美國天然氣輸配管網(wǎng)體系發(fā)達(dá)、天然氣基礎(chǔ)設(shè)施十分完善，已建成了世界規(guī)模最大、遍布全國各州且高度集成的天然氣輸氣、配氣管網(wǎng)體系。美國天然氣輸配管網(wǎng)體系包括210余個天然氣管道系統(tǒng)、30.5萬余英里的天然氣管道總里程（其中，州際天然氣管道干線總里程為21.73萬英里）、1400多個天然氣管道壓縮機站場、400余個地下天然氣儲氣庫、49個管道天然氣進(jìn)出口站點、8個液化天然氣進(jìn)口設(shè)施和100個液化天然氣峰值設(shè)施，以及服務(wù)于天然氣交易的1.1萬個交貨點、5000余個收貨點和1400個互聯(lián)點等。據(jù)美國能源信息署的最新統(tǒng)計，美國已建成的天然氣管道達(dá)897條，在建天然氣管道155條。2017年，美國160余條跨州天然氣管道總運輸能力達(dá)到536.895億立方英尺/天。長距離、高容量的州際天然氣管道保障了美國大部分主要天然氣市場的天然氣供應(yīng)，四通八達(dá)的管道間聯(lián)絡(luò)線確保了州內(nèi)及城市配氣網(wǎng)絡(luò)的天然氣供應(yīng)。

圖4 1940～2016年美國天然氣干線管道長度與10年年均增長率

美國天然氣運輸管網(wǎng)的發(fā)達(dá)不僅體現(xiàn)為硬件建設(shè)的完善，更體現(xiàn)為集成管網(wǎng)體系在天然氣交易、管道利用和配置效率等方面的優(yōu)勢。以天然氣地下儲氣庫為例，美國將天然氣存儲能力集成到天然氣輸配管網(wǎng)的優(yōu)勢明顯。美國絕大多數(shù)天然氣通過地下儲氣庫的方式進(jìn)行存儲，相比地面球罐存儲，地下儲氣庫既經(jīng)濟又安全。目前，美國已建成并集成至天然氣輸配管網(wǎng)的地下儲氣庫400余座，主要包括枯竭油氣藏儲氣庫、鹽穴儲氣庫和含水層儲氣庫三種類型。作為天然氣輸配管網(wǎng)的重要組成部分，集成至天然氣輸配管網(wǎng)的地下儲氣庫不僅在天然氣調(diào)峰、保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)、提高天然氣平均日利用效率等方面發(fā)揮著重要作用，還是國家能源戰(zhàn)略儲備能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

市場監(jiān)管體系完善

美國天然氣市場監(jiān)管體系完善，監(jiān)管機制健全。美國天然氣產(chǎn)業(yè)的快速、均衡發(fā)展離不開完善的監(jiān)管體系。健全的監(jiān)管機制既保證了天然氣市場的充分競爭，也有利于天然氣行業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、社會發(fā)展的相互協(xié)調(diào)。

美國天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機制涉及法律體系、監(jiān)管機構(gòu)和社會監(jiān)督三個層面。法律體系層面，包括聯(lián)邦法規(guī)、法令與規(guī)章和行政訴訟和法院判例等。

天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管相關(guān)法令和規(guī)章由美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會頒布。1992年至今，共頒布與天然氣相關(guān)的主要法令和規(guī)章94條。其中，1992年至2000年共頒布8條，2001年至2010年共頒布49條，2011年至今共頒布37條。20世紀(jì)80年代，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會通過并頒布的第436號法令、第636號法令和第637號法令在美國天然氣產(chǎn)業(yè)市場化改革中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

為了解決天然氣市場領(lǐng)域的沖突與矛盾，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會設(shè)立了行政訴訟程序，包括行政聽證和審判兩個環(huán)節(jié)。首席行政法法官負(fù)責(zé)制定聽證程序，并負(fù)責(zé)指派主持聽證的行政法法官，行政法法官還同時承擔(dān)調(diào)停人、調(diào)解人和仲裁人多重身份；參與審判的人員還包括代表公共利益的律師、技術(shù)專家等，他們的目標(biāo)是協(xié)助及時、高效并公正的解決訴訟案件。行政法法官的決定將成為美國能源監(jiān)管委員會的最終決定。

美國在天然氣領(lǐng)域設(shè)立了層次清晰、職能互補的監(jiān)管機構(gòu)。聯(lián)邦層面：（1）能源部。能源部是美國最高能源管理行政機構(gòu)，負(fù)責(zé)美國國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，以及相關(guān)政策的研究。能源部下設(shè)的化石能源辦公室，分管天然氣等化石能源發(fā)展事務(wù)。（2）美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會。該委員會是獨立于行政機構(gòu)的天然氣行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，國會授權(quán)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會在《聯(lián)邦電力法案》《天然氣法案》和《州際商業(yè)法案》框架下管理電力、天然氣和石油的州際運輸。其職責(zé)還包括：審議并批準(zhǔn)天然氣管道、天然氣存儲設(shè)施和液化天然氣終端設(shè)施的選址、建設(shè)和運營方案，確定州際管道公司的費率制定方法、制定商業(yè)管理規(guī)則等。當(dāng)前，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會的工作重心是監(jiān)督并評審天然氣管道新建和改建項目。該委員會由五名委員組成，均由總統(tǒng)提名、國會參議院通過。（3）交通運輸部下設(shè)的管道和危險材料安全管理局。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會授權(quán)建設(shè)的所有油氣管道必須在建設(shè)和運行過程中符合管道和危險材料安全管理局頒布的管道安全規(guī)定，并接受其監(jiān)管。（4）環(huán)境保護(hù)署。能源管道建設(shè)需要經(jīng)過環(huán)境保護(hù)署的環(huán)境評估，并符合其要求。

美國天然氣海上作業(yè)平臺。李曉東 供圖

州層面，各州政府行政部門下設(shè)的公共事業(yè)或公共服務(wù)管理委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會監(jiān)管范圍之外的能源、電力、交通等基本公共服務(wù)。當(dāng)前，美國50個州、哥倫比亞特區(qū)、波多黎各和維爾京群島均在行政部門下設(shè)立了管理公共事業(yè)或公共服務(wù)的委員會，其主要目標(biāo)是敦促各州公共事業(yè)或公共服務(wù)委員會在本州法律框架下，提高公共事業(yè)和公共服務(wù)監(jiān)管的質(zhì)量和效率，以確保消費者能夠以合理的價格公平的接受公共服務(wù)。

社會監(jiān)督是美國對天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行監(jiān)管的重要一環(huán)。美國天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的信息公開化程度和社會監(jiān)管程度高，相關(guān)機構(gòu)均設(shè)立了公眾監(jiān)督程序，公眾和利益相關(guān)方可以全程參與并監(jiān)督天然氣建設(shè)項目。例如，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會開發(fā)了專門的“天然氣管道申請流程”信息化系統(tǒng)，在審議天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)申請時，會在多個環(huán)節(jié)充分聽取社會各方意見。社會相關(guān)機構(gòu)和人員可以通過提交書面意見、參加公眾審議會議、提交再審申請等方式參與聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會針對某一天然氣管道建設(shè)項目決策過程的監(jiān)督。