張雷

摘要：本文分析了區(qū)域性生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的可行性，歸納了此類(lèi)項(xiàng)目的特點(diǎn)和難點(diǎn)，提出了采用PPP模式運(yùn)作的一些措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式;區(qū)域性生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.8;X321

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674—3024（2019）06—0136—02

引言

精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境治理是我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)策，也是2018年政府工作報(bào)告提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)戰(zhàn)略的重要組成部分，國(guó)務(wù)院“十三五“扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃將生態(tài)保護(hù)扶貧作為重要手段之一，同時(shí)也提出推廣政府與社會(huì)資本合作等模式，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)提高扶貧資金使用效率的作用。但如何運(yùn)用PPP模式規(guī)范實(shí)施生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目，特別是區(qū)域性整體打包實(shí)施的生態(tài)保護(hù)扶貧任務(wù)在理論與實(shí)踐中較少觸及，本文以第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)角度分析此類(lèi)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的可行性、難點(diǎn)、重點(diǎn)，嘗試提出解決問(wèn)題的方法，旨在提出思路，開(kāi)闊思維，更好地服務(wù)精準(zhǔn)扶貧和PPP事業(yè)。

1 問(wèn)題的由來(lái)

采用PPP模式實(shí)施扶貧項(xiàng)目并不是新課題，但區(qū)域性整體打包實(shí)施的生態(tài)扶貧PPP項(xiàng)目還是一個(gè)空白，截至2018年5月25日，財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心管理庫(kù)中以“扶貧+PPP”為關(guān)鍵字進(jìn)行簡(jiǎn)單搜索，可以查詢(xún)到36個(gè)項(xiàng)目，其中處于準(zhǔn)備階段的有9個(gè)項(xiàng)目，處于采購(gòu)階段的有15個(gè)項(xiàng)目，處于執(zhí)行階段的有12個(gè)項(xiàng)目，領(lǐng)域涉及林業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、光伏、農(nóng)業(yè)、交通、水利、養(yǎng)老、醫(yī)療、旅游、教育等行業(yè)。

從搜索結(jié)果來(lái)分析，項(xiàng)目多以市縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目為主，類(lèi)型單一，盈利點(diǎn)較明確，沒(méi)有較高層級(jí)行政區(qū)域統(tǒng)一打包類(lèi)生態(tài)扶貧項(xiàng)目。從萬(wàn)方數(shù)據(jù)知識(shí)服務(wù)平臺(tái)檢索結(jié)果來(lái)看，截至2018年5月25日，作者以“扶貧+PPP”為關(guān)鍵字搜索，共搜索到42篇相關(guān)論文，其中高度相關(guān)論文有36篇。專(zhuān)家學(xué)者關(guān)注的問(wèn)題主要有“PPP模式助力精準(zhǔn)脫貧”、“PPP扶貧模式研究”、“PPP模式”在精準(zhǔn)扶貧工程中的應(yīng)用研究——基于捆綁式開(kāi)發(fā)的視角，基于PPP模式的精準(zhǔn)扶貧運(yùn)行機(jī)制研究，PPP模式在我國(guó)扶貧工作中的適用性分析與前景等，湯曉龍以湛江市為例，提出加快PPP探索創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧示范模式，王遠(yuǎn)明等從“互聯(lián)網(wǎng)+”與PPP模式結(jié)合的角度分析水利精準(zhǔn)扶貧模式，國(guó)內(nèi)尚無(wú)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)區(qū)域性整體打包實(shí)施的生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行研究分析。但實(shí)踐當(dāng)中，以省級(jí)行政區(qū)域或某一地級(jí)市行政區(qū)域內(nèi)所有項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行區(qū)域性整體打包實(shí)施的生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目是合理和必要的。生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目?jī)?nèi)容涵蓋林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政撥款扶持的行業(yè)（特別是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、生態(tài)相對(duì)脆弱的地區(qū)），中央、省級(jí)財(cái)政每年撥付專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助、扶持，具有顯著的公益性、無(wú)償性，管理以行業(yè)垂直管理為主，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，通常以年度或階段性區(qū)域性任務(wù)下達(dá)，有明確的目標(biāo)和考核要求，適宜主管部門(mén)統(tǒng)一部署、監(jiān)督管理。以整體打包形式實(shí)施符合農(nóng)林水利生態(tài)保護(hù)行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)形成的行業(yè)管理模式和運(yùn)作方式的內(nèi)在需求。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施區(qū)多為貧困地區(qū)，財(cái)力有限，扶貧資金體量有限，籌集渠道過(guò)于單一，拆解為具體子項(xiàng)目規(guī)模體量較小，點(diǎn)多面廣，又面臨與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織甚至分散農(nóng)戶(hù)打交道，實(shí)施難度相對(duì)較大，整體打包運(yùn)作可以形成規(guī)模效應(yīng)，省、市、縣各級(jí)政府財(cái)政共擔(dān)，有效補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目盈利性較差，單個(gè)子項(xiàng)目規(guī)模小的不足。

2 區(qū)域性生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目的特點(diǎn)

筆者通過(guò)大量搜集，認(rèn)真研讀政策、案例、論文、報(bào)道，分析提煉了區(qū)域性生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目的一些特點(diǎn)。

（1）?扶貧是政治任務(wù)，扶貧對(duì)象精準(zhǔn)化，以完成扶貧攻堅(jiān)為目的，這是此類(lèi)項(xiàng)目的實(shí)施主旨、出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。必須在黨中央、國(guó)務(wù)院和項(xiàng)目所在省份扶貧攻堅(jiān)政策框架內(nèi)規(guī)范實(shí)施。

（2）?產(chǎn)權(quán)歸屬于原土地承包權(quán)擁有者或林權(quán)擁有者，必須經(jīng)過(guò)確權(quán)，保障擁有者合法權(quán)益。相對(duì)于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目土地性質(zhì)明確而言，此類(lèi)項(xiàng)目土地或林權(quán)歸屬情況非常復(fù)雜，可能出現(xiàn)國(guó)有、集體、農(nóng)戶(hù)等多種情況，同一塊地同時(shí)存在多種性質(zhì)的權(quán)屬，甚至出現(xiàn)沒(méi)有明確歸屬的插花地。即使引進(jìn)社會(huì)資本，項(xiàng)目公司也并不具備項(xiàng)目實(shí)施形成資產(chǎn)的占有權(quán)。因此無(wú)法從項(xiàng)目獲得直接經(jīng)濟(jì)效益。

（3）?項(xiàng)目通常包括多種性質(zhì)的工程或任務(wù)。以林業(yè)生態(tài)扶貧類(lèi)項(xiàng)目為例，項(xiàng)目可能包括防護(hù)林、天然林保護(hù)、生態(tài)公益林建設(shè)、儲(chǔ)備林建設(shè)、退耕還林還草、經(jīng)濟(jì)林提質(zhì)增效等多種類(lèi)型工程，性質(zhì)涵蓋基本建設(shè)、財(cái)政補(bǔ)貼、技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)施要求、項(xiàng)目產(chǎn)出、技術(shù)規(guī)程完全不同。

（4）?資金體量大，資金來(lái)源渠道多樣，以各級(jí)政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金為主，但也存在資金缺口，需要多渠道籌集。不同渠道的資金有不同的使用、監(jiān)管、績(jī)效考核要求。

（5）?主體多元化，此類(lèi)項(xiàng)目涉及多類(lèi)主體，如省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府，財(cái)政、扶貧、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、發(fā)改等多個(gè)主管部門(mén)，實(shí)施過(guò)程中有設(shè)計(jì)、質(zhì)量監(jiān)督、監(jiān)理、技術(shù)服務(wù)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等多方參與，貧困區(qū)受眾可能以群眾個(gè)體、集體經(jīng)濟(jì)組織等形式參與，如引入社會(huì)資本，還包括投資人、金融機(jī)構(gòu)等利益主體。

（6）?項(xiàng)目區(qū)通常地域廣泛，氣候、生態(tài)、土壤等條件差別較大，不能用靜態(tài)、單一的模式開(kāi)展工作。

3 實(shí)施此類(lèi)項(xiàng)目的思路

根據(jù)以上梳理，筆者提出實(shí)施此類(lèi)項(xiàng)目的參考思路如下：

3.1 原則

（1）?堅(jiān)守扶貧公益目的

（2）?確保資金安全

（3）?提升運(yùn)作效率

（4）?績(jī)效考核按效付費(fèi)

3.2 具體措施

（1）?聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)開(kāi)展項(xiàng)目前期論證入庫(kù)工作

政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)擇優(yōu)選擇咨詢(xún)公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體策劃，開(kāi)展前期工作，按照規(guī)范程序開(kāi)展PPP識(shí)別論證、兩評(píng)一案工作，完成項(xiàng)目人庫(kù)工作。

（2）?政府統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確職責(zé)分工

政府決策以PPP模式實(shí)施本項(xiàng)目后，以正式文件下發(fā)相關(guān)部門(mén)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確分工。建議政府設(shè)立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)主管部門(mén)、財(cái)政、發(fā)改等部門(mén)組成的項(xiàng)目監(jiān)管服務(wù)議事機(jī)構(gòu)，形成合力，提高項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)流程辦理效率，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)管，更好地指導(dǎo)、服務(wù)項(xiàng)目，保證項(xiàng)目平穩(wěn)高效運(yùn)行。

（3）?堅(jiān)決貫徹扶貧相關(guān)政策

政府在項(xiàng)目實(shí)施方案、招標(biāo)文件、合同文本中應(yīng)明確提出項(xiàng)目扶貧措施和要求，如要求將造林任務(wù)全部下達(dá)至造林合作社。

（4）?擇優(yōu)選擇、充分授權(quán)：

社會(huì)投資人選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)至少包括資金實(shí)力、投融資能力、扶貧項(xiàng)目實(shí)施能力、組織管理能力等。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序擇優(yōu)選擇有實(shí)力的社會(huì)投資人，社會(huì)投資人可獨(dú)資，也可與政府授權(quán)出資代表共同組建項(xiàng)目公司，政府將項(xiàng)目的缺口部分資金投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管護(hù)權(quán)授予項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)統(tǒng)一管理項(xiàng)目整體建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管護(hù)。

（5）?專(zhuān)款專(zhuān)用，確保安全：

PPP模式不改變項(xiàng)目的扶貧屬性、公益屬性，必須確保財(cái)政資金安全使用，不同性質(zhì)資金通過(guò)不同渠道下達(dá)，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金性質(zhì)不改變，資金下達(dá)渠道不改變，專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效考核不動(dòng)搖。財(cái)政資金通過(guò)傳統(tǒng)財(cái)政支付渠道下達(dá)，項(xiàng)目PPP模式投資部分通過(guò)項(xiàng)目公司渠道下達(dá)，嚴(yán)格按照規(guī)劃、可研批復(fù)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)投人項(xiàng)目，使項(xiàng)目區(qū)貧困群眾實(shí)實(shí)在在地獲得造林勞務(wù)收人、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用、養(yǎng)護(hù)勞務(wù)費(fèi)用。確保群眾有收人，生態(tài)得改善，項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

（6）?加強(qiáng)監(jiān)督管理、績(jī)效考核，按效付費(fèi)

PPP模式運(yùn)作下，政府職能由直接進(jìn)行建設(shè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、監(jiān)管，由于此類(lèi)項(xiàng)目的性質(zhì)和影響，政府仍然需要在很多環(huán)節(jié)深度參與，如項(xiàng)目配套財(cái)政補(bǔ)助資金下達(dá)、開(kāi)展扶貧工作等。財(cái)政部門(mén)會(huì)同相關(guān)主管部門(mén)共同對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管，確保扶貧效果、資金使用安全，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核，按效付費(fèi)。

4 結(jié)論

以PPP模式整體打包運(yùn)作區(qū)域性生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目是一項(xiàng)新的課題，在理論和實(shí)踐中面臨很多不確定因素，需要政府審慎對(duì)待，專(zhuān)題研討，就是否整體打包運(yùn)作、是否適宜采用PPP模式，以及PPP模式運(yùn)作中的細(xì)節(jié)和問(wèn)題進(jìn)行深入研究，以保證扶貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成，PPP項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]《PPP模式在精準(zhǔn)扶貧工程中的應(yīng)用研究——基于捆綁式開(kāi)發(fā)的視角》陳夢(mèng)龍尹貽林建筑經(jīng)濟(jì)2017年7期.

[2]《基于PPP模式的精準(zhǔn)扶貧運(yùn)行機(jī)制研究》——蘇海紅王松江段淑芬項(xiàng)目管理技術(shù)2017年10期.