孔德王

2015年修正后的《立法法》（以下簡稱“新《立法法》”，修正前的立法法則簡稱“舊《立法法》”）第五十二條第一款規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排。”這一條款將立法規(guī)劃從立法慣例“固定”為正式的立法制度[1]。實(shí)際上，自七屆全國人大常委會于1991年首次出臺立法規(guī)劃以來，隨后的歷屆全國人大常委會在履職伊始都會運(yùn)用立法規(guī)劃安排五年任期內(nèi)的立法工作[2]。

歷任全國人大常委會委員長（以下簡稱“委員長”）一再強(qiáng)調(diào)落實(shí)立法規(guī)劃的重要性。例如，八屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布后，時(shí)任委員長的喬石同志指出，要“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，狠抓落實(shí)，保證五年立法規(guī)劃的落實(shí)”[3]。再如，曾任委員長的張德江同志強(qiáng)調(diào)：“我們一定要從全面推進(jìn)依法治國、堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識落實(shí)立法規(guī)劃的重要意義……”[4]。其實(shí)，不僅全國人大常委會不遺余力地推行立法規(guī)劃，地方人大也通過立法規(guī)劃的形式開展立法工作[5]。

目前，學(xué)界主要是從立法預(yù)測或立法準(zhǔn)備的角度來認(rèn)識立法規(guī)劃的。論者們認(rèn)為，立法規(guī)劃是立法機(jī)關(guān)在預(yù)測未來立法趨勢和立法需求的基礎(chǔ)上所作的部署或準(zhǔn)備，旨在增強(qiáng)立法工作的計(jì)劃性[6]。但現(xiàn)有研究沒有解答的問題是：立法規(guī)劃增強(qiáng)立法工作計(jì)劃性的主要原理和具體機(jī)制是什么？立法規(guī)劃是否還有其他作用？立法規(guī)劃對我國人大立法體制有何深層影響？這一系列疑惑是促使筆者進(jìn)一步探究立法規(guī)劃的最初動(dòng)機(jī)，而上述問題則構(gòu)成了本文的中心議題。

本文嘗試從議程設(shè)置的角度重新解讀全國人大常委會立法規(guī)劃。公共政策領(lǐng)域的研究表明，議程設(shè)置是政策制定過程的首要環(huán)節(jié)，它的重要性已經(jīng)得到理論界的一致認(rèn)可。“議程設(shè)置非常關(guān)鍵，這是因?yàn)?，如果問題上不了議程，也就無從考慮采取行動(dòng)。在作出一項(xiàng)政策選擇之前，問題首先必須得到承認(rèn)?！盵7]對我國立法過程而言，無論上升為正式制度之前還是之后，立法規(guī)劃實(shí)際上都是全國人大及其常委會的立法議程;而制定立法規(guī)劃的過程也就是設(shè)置立法議程的過程?；谝陨险J(rèn)識，我們可以得出一些不同于此前研究的新結(jié)論。

一、立法規(guī)劃是立法過程的起點(diǎn)

依照議程設(shè)置理論，議程設(shè)置是整個(gè)政策制定過程的開端，影響著后續(xù)的決策環(huán)節(jié)。因而，我們首先面對的疑問是，立法規(guī)劃是否是我國立法過程的起點(diǎn)？這一問題并非那么簡單明了，不僅涉及立法程序的階段劃分，也關(guān)系如何認(rèn)識我國立法運(yùn)作過程，因此有必要作深入的探究。

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，提出法案是立法過程的“第一道程序”[8]。這一主張的直接依據(jù)是我國的法律規(guī)范。無論舊《立法法》還是新《立法法》都規(guī)定，全國人大和全國人大常委會正式立法程序都始自提出法律案[9]。另有論者著眼于法律起草的重要性，把它視作立法程序的起點(diǎn)[10]。后一種觀點(diǎn)的問題在于：一方面，法律起草影響的是法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，很難說屬于立法程序的范疇;另一方面，從立法程序的角度來看，即便法律草案盡善盡美，如果不由法定提案主體向全國人大或全國人大常委會提出，則無法得到立法機(jī)關(guān)的審議，更無從成為生效的法律。因此，將法律起草視為立法程序起點(diǎn)的觀點(diǎn)難以成立。不過，這并不意味著提出法案才是立法過程的起點(diǎn)。

由于全國人大和全國人大常委會各有其法定立法程序，因此在研究立法運(yùn)作時(shí)應(yīng)當(dāng)將二者區(qū)分開來。我們首先來看全國人大常委會的立法過程。根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，全國人大常委會的立法提案分為機(jī)構(gòu)提案和常委會組成人員提案兩類。全國人大常委會法工委指出，常委會組成人員至今都沒有聯(lián)名提出過法律案[11]。換言之，機(jī)構(gòu)提案是目前全國人大常委會立法的唯一正式來源。實(shí)際上，全國人大常委會在制定立法規(guī)劃時(shí)已經(jīng)事先確定了立法規(guī)劃所載立法項(xiàng)目的提案主體[12]。其結(jié)果是，當(dāng)立法規(guī)劃所載立法項(xiàng)目的起草工作完成后，提案不過是履行一道立法手續(xù)。總之，就全國人大常委會立法而言，立法規(guī)劃才是立法過程的起點(diǎn)。

我們再來看全國人大的立法過程。表1考察了八屆至十二屆全國人大的立法狀況[13]，從中可以發(fā)現(xiàn)，除中外合資經(jīng)營企業(yè)法之外，其他全國人大所立之法均源自全國人大常委會立法規(guī)劃。出現(xiàn)這種狀況的原因較為復(fù)雜，其中一個(gè)重要因素是全國人大常委會實(shí)質(zhì)上主導(dǎo)著全國人大立法進(jìn)程。

綜前所述，僅著眼于法律文本規(guī)定正式立法程序，我們無法真切地理解我國立法運(yùn)作的完整過程。處于正式立法程序之前的立法規(guī)劃，才是我國立法過程事實(shí)上的起點(diǎn)。立法規(guī)劃不僅設(shè)置了全國人大常委會的立法議程，而且確定了全國人大的立法議程，二者的正式立法程序都是在立法規(guī)劃預(yù)先設(shè)定的軌道上按部就班地進(jìn)行。這就意味著，一項(xiàng)立法建議如果沒有進(jìn)入立法規(guī)劃，那么它幾乎不可能得到立法機(jī)關(guān)的審議，更遑論成為正式的法律。圖1展示了我國實(shí)際立法過程的整個(gè)流程。

二、立法規(guī)劃的制定過程

作為立法過程起點(diǎn)的立法規(guī)劃，可以看作是一份立法議程。一般意義上的政府議程，“就是對政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定時(shí)間認(rèn)真關(guān)注的問題進(jìn)行的編目”[14]。相應(yīng)的，立法規(guī)劃可以說是全國人大常委會和全國人大在五年任期內(nèi)將認(rèn)真關(guān)注的立法項(xiàng)目清單。而立法規(guī)劃的制訂過程，則是設(shè)置立法議程的過程。

首先，立法規(guī)劃的“過濾”功能。我們可以形象地把立法過程視作一道流水線，法律是流水作業(yè)的“終端產(chǎn)品”，而立法規(guī)劃則是輸入“原料”的工序，影響著后續(xù)的立法程序。這可以從立法規(guī)劃的制訂過程得到印證。依照新《立法法》第五十二條的規(guī)定以及立法實(shí)踐，制訂立法規(guī)劃主要包括圖2所示的五個(gè)階段。概括言之，制訂立法規(guī)劃首先是在眾多的立法建議中進(jìn)行篩選，確定哪些將得到立法機(jī)關(guān)的認(rèn)真考慮。八屆全國人大常委會秘書長曹志在闡述立法規(guī)劃擬定過程時(shí)談到，秘書處對50個(gè)部門報(bào)送的199件立法項(xiàng)目作了逐一篩選，排除重復(fù)的立法建議，確定有價(jià)值的立法建議，并將后者擬定為立法規(guī)劃之中的立法項(xiàng)目[15]。

其次，立法規(guī)劃的“優(yōu)先化”功能。所謂優(yōu)先化功能是指，立法規(guī)劃除確定哪些立法建議將被認(rèn)真對待之外，還對已被納入立法規(guī)劃的立法項(xiàng)目進(jìn)行排序，確定哪些項(xiàng)目將被優(yōu)先考慮，而另外的項(xiàng)目則相對次要。優(yōu)先化是議程設(shè)置的一個(gè)關(guān)鍵步驟?！叭绻麊栴}作為一個(gè)潛在的議題被采納，那么，議程必須重新排序，使這個(gè)新問題得到考慮，這就是優(yōu)先化階段的關(guān)鍵?！盵16]有學(xué)者直接把議程設(shè)置定義為“對各種議題依重要性進(jìn)行排序”[17]。

歷任委員長都一再強(qiáng)調(diào)，立法工作應(yīng)當(dāng)分清輕重緩急。例如，八屆委員長喬石指出：“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，究竟需要制定哪些法律？當(dāng)前急需制定的又是哪些法律？要有通盤考慮，合理部署。”[18]再如，九屆委員長李鵬強(qiáng)調(diào)：“立法工作要有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地進(jìn)行，做到年度有計(jì)劃，5年有規(guī)劃，長遠(yuǎn)有綱要?！盵19]上述理念經(jīng)由立法規(guī)劃的優(yōu)先化功能得以實(shí)現(xiàn)。

由表2可知[20]，從產(chǎn)生至今，立法規(guī)劃在構(gòu)成上始終采取了對入選的立法項(xiàng)目進(jìn)行分類的做法。盡管分類的形式以及不同類別的表述存在些微差異，但我們可以清晰地辨別出貫穿始終的分類標(biāo)準(zhǔn)，即法律草案是否成熟到能夠進(jìn)行審議。全國人大常委會依此標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)別對待不同類型的立法項(xiàng)目：凡是法律草案已經(jīng)成熟的立法項(xiàng)目歸為第一類，立法機(jī)關(guān)將優(yōu)先考慮;第二類項(xiàng)目的草案成熟度較高，是否審議視情況而定;除此之外的立法項(xiàng)目，則留待將來考慮。

其實(shí)，無論“過濾”還是“優(yōu)先化”，立法規(guī)劃都是全國人大常委會基于諸多因素所作的選擇或者說取舍。最初，面對龐大的立法需求和各種各樣的立法建議，立法機(jī)關(guān)需要確認(rèn)哪些值得認(rèn)真考慮，而哪些并不適合。這就是篩選功能。初選完成后，對于進(jìn)入立法規(guī)劃的立法項(xiàng)目，立法機(jī)關(guān)再次進(jìn)行篩選，確定哪些需要重點(diǎn)考慮，其他的則次之。立法規(guī)劃制訂完成，標(biāo)志著五年立法議程的出爐。

三、立法規(guī)劃的功能

“任何一個(gè)社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付這些挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不作出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍?！盵21]簡言之，決策機(jī)構(gòu)或組織設(shè)置議程的根源在于，決策資源的有限性使其無法認(rèn)真考慮一切有待處理的事務(wù)并作相應(yīng)的決策。在這一點(diǎn)上，中外各種類型的決策機(jī)構(gòu)或組織皆是如此。但對我國而言，除了整合資源之外，立法規(guī)劃還發(fā)揮著其他作用。

（一）整合利用有限的立法資源

對全國人大及其常委會而言，立法資源的有限性顯得尤為突出。

其一，立法的時(shí)間資源非常稀缺。全國人大和全國人大常委會會期過短的問題，長期以來得到學(xué)界的密切關(guān)注[22]。較之于短暫的會期，全國人大和全國人大常委會承擔(dān)著繁重的任務(wù)，這導(dǎo)致原本就有限的開會時(shí)間只能部分投入到立法中去。實(shí)際上，對任何國家的立法機(jī)關(guān)來說，能夠用于立法的時(shí)間都是短缺的。在英國，議會可用于政府法案的開會時(shí)間僅有約60天。于是，英國政府的內(nèi)閣也以立法規(guī)劃的方式安排為數(shù)眾多的立法項(xiàng)目[23]。

其二，參與立法的人員有限。如表3所示，我國參與全國人大立法的人員包括兼職立法人員和專職立法人員兩種類型。與域外相比，我國最大的不同是，包括全國人大在內(nèi)的各級人大采行的是兼職代表制。根據(jù)《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第五條第三款的規(guī)定，“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作?！边@就意味著，全國人大代表和全國人大常委會組成人員，除少部分被選入專門委員會任職之外[24]，其余的都只是兼職從事代表工作。再加上，我國并未為代表配備專門的立法助理，導(dǎo)致代表在立法事務(wù)上很難有所作為。這一點(diǎn)長期以來飽受詬病，學(xué)界呼吁我國應(yīng)實(shí)行專職代表制的聲音也從未停止[25]。此外，作為專職立法機(jī)構(gòu)的全國人大各專門委員會是我國重要的立法力量，深度參與到我國立法的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中。但它也面臨三個(gè)問題：第一，組成人員數(shù)量少，與其承擔(dān)的職責(zé)不匹配[26];第二，為專門委員會開展工作服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)不健全[27];第三，一部分組成人員是由領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任而來，能否適應(yīng)新的工作尚存疑慮[28]。綜上，我國參與立法的人員不夠充足，尤其是富有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)立法人員。

其三，立法機(jī)關(guān)能夠分配給立法工作的注意力資源較為緊缺。全國人大及其常委會是我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)我國《憲法》和相關(guān)法律，其職責(zé)涵蓋立法、監(jiān)督、決定、任免等。組織學(xué)的研究表明，在組織決策過程當(dāng)中，注意力是重要的稀缺資源，一個(gè)組織無法對所有的選擇同時(shí)加以考慮。因此可以說，注意力的分配在很大程度上影響了決策活動(dòng)[30]。從這一角度來看，全國人大及其常委會作為決策機(jī)關(guān)，勢必需要將有限的注意力資源在紛繁的事務(wù)間進(jìn)行分配。這就意味著，立法工作能從全國人大及其常委會得到的關(guān)注必然是有限的。

正是受時(shí)間、人員以及注意力這三項(xiàng)重要立法資源的限制，為提高資源使用效率，全國人大常委會通過立法規(guī)劃的形式整合有限的立法資源。這體現(xiàn)在，列入立法規(guī)劃的立法項(xiàng)目不僅事先已明確起草單位[31]，而且起草單位負(fù)有保質(zhì)保量、及時(shí)完成起草任務(wù)的責(zé)任[32]。

（二）構(gòu)建法律體系的手段

立法規(guī)劃在我國發(fā)揮著“計(jì)劃立法”的功能[33]。它使得全國人大及其常委會能夠集中力量，確保不同時(shí)期、不同階段的立法任務(wù)能夠如期實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，早在我國開始著力進(jìn)行法治建設(shè)之初，也就是立法規(guī)劃正式產(chǎn)生之前，立法機(jī)關(guān)就強(qiáng)調(diào)立法工作應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地開展。如六屆全國人大常委會委員長彭真在1983年即指出：“我們要根據(jù)實(shí)際的需要和可能，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行立法工作……”[34]?？梢哉f，立法規(guī)劃正是“計(jì)劃立法”的產(chǎn)物。

表4整理了歷屆立法規(guī)劃所意圖實(shí)現(xiàn)的立法目標(biāo)[35]。由此可以看出，前后相繼的立法規(guī)劃，雖制定于不同的歷史時(shí)期，但都服務(wù)于構(gòu)建我國的法律體系的總目標(biāo)。如果把法律體系比作一個(gè)完整的拼圖的話，那么一個(gè)個(gè)立法規(guī)劃就是構(gòu)成拼圖的必不可少的一部分。我國立法規(guī)劃的歷程反映了中國特色社會主義法律體系從無到有、從粗糙到完備的進(jìn)程?？傊?，立法規(guī)劃植根于我國構(gòu)建法律體系的需要之中，它也是我國構(gòu)建立法體系的重要手段。

（三）落實(shí)黨對人大立法的領(lǐng)導(dǎo)

在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是政治原則，也是法律原則。新舊兩部立法法都在其第三條明確規(guī)定，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。黨領(lǐng)導(dǎo)立法的形式多種多樣，包括審批立法規(guī)劃;制定立法工作的指導(dǎo)方針;確定重要法律的立法原則;提出立法建議;討論重要法律草案;協(xié)調(diào)立法過程中的不同意見;等等[36]。十八屆四中全會還著重強(qiáng)調(diào)，凡涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法，必須經(jīng)黨中央討論決定[37]。

相較于其他方式，審批立法規(guī)劃能夠使黨從宏觀上把控全國人大和全國人大常委會的立法工作走向。因?yàn)椋缜八?，立法?guī)劃是立法過程的第一個(gè)關(guān)口，設(shè)置了立法機(jī)關(guān)長達(dá)五年的立法議程。黨介入立法規(guī)劃的制訂，能夠保證全國人大和全國人大常委會的立法工作在黨的意志之下進(jìn)行。

對立法機(jī)關(guān)而言，將立法規(guī)劃報(bào)送黨中央審查則體現(xiàn)了人大自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。從內(nèi)容上看，立法機(jī)關(guān)通過立法規(guī)劃將黨的政策主張具體化為明確的立法任務(wù)。例如，2011年中國特色社會主義法律體系形成后，黨的十八大報(bào)告于2012年提出“完善中國特色社會主義法律體系”的新目標(biāo)[38]。那么，完善法律體系應(yīng)當(dāng)從何處入手，又應(yīng)當(dāng)怎樣具體操作？作為立法總體安排的《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》給出了答案，那就是加強(qiáng)法律修改。具體體現(xiàn)在，立法規(guī)劃中修改類項(xiàng)目的數(shù)量和比重首次超過制定類項(xiàng)目[39]。

四、立法規(guī)劃對我國立法活動(dòng)的影響

（一）全國人大常委會的立法主導(dǎo)作用得到顯著提高

新《立法法》將立法規(guī)劃制度化，旨在落實(shí)十八屆四中全會提出的“發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用”的新要求[40]。原十二屆全國人大常委會副委員長李建國在關(guān)于立法法修正案草案的說明中對此作了闡明[41]。學(xué)界也持同樣的看法。但是，現(xiàn)有的研究有兩點(diǎn)不足：一是未能充分解釋立法規(guī)劃增強(qiáng)人大立法主導(dǎo)作用的機(jī)制或者說原理何在;二是由于將全國人大和全國人大常委會視作同一國家機(jī)關(guān)，或者說將二者視為一體，因而得出全國人大常委會立法規(guī)劃能夠增強(qiáng)全國人大在立法中的主導(dǎo)作用的錯(cuò)誤結(jié)論。

我們先來分析第二點(diǎn)。對于全國人大和全國人大常委會的關(guān)系，也就是說二者是不是同一個(gè)國家機(jī)關(guān)，學(xué)界存在爭議。主流觀點(diǎn)從多方面入手，論證了二者是兩個(gè)國家機(jī)關(guān)[42]。筆者也贊同這一看法。具體到立法方面，我國《憲法》雖規(guī)定二者共享國家立法權(quán)，但對它們的立法職權(quán)作了較為明確的分工[43]。此外，新舊《立法法》除重申我國《憲法》的相關(guān)規(guī)定外，還對全國人大的立法程序和全國人大常委會的立法程序單獨(dú)予以規(guī)定。可見，至少在立法方面，將全國人大和全國人大常委會視作一個(gè)國家機(jī)關(guān)不具有說服力。更為重要的是，在立法實(shí)踐當(dāng)中，全國人大的立法權(quán)已經(jīng)處于虛置狀態(tài)，全國人大常委會在國家立法權(quán)的行使過程中居于支配地位[44]。一個(gè)直觀的例子是，全國人大常委會制定了八成以上的法律，而且全國人大制定法律不過是在全國人大常委會審議后，再表決通過法律[45]。從以上分析可以得出兩個(gè)結(jié)論：第一，我們必須將全國人大和全國人大常委會分開來看;第二，全國人大常委會主導(dǎo)著全國人大立法，后者的立法職能更多是象征性的[46]。

立法規(guī)劃制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行表明，其只能增強(qiáng)全國人大常委會在立法中的主導(dǎo)作用，對改變?nèi)珖舜筇撊醯牧⒎毮懿o補(bǔ)益。在制度設(shè)計(jì)層面，新《立法法》第五十二條規(guī)定，立法規(guī)劃是全國人大常委會統(tǒng)籌安排立法工作的形式，而全國人大并沒有立法規(guī)劃。在制度運(yùn)行層面，如前所述，全國人大常委會立法規(guī)劃中的部分立法項(xiàng)目，反而是由全國人大審議通過的。例如，2015年全國人大修改舊《立法法》，就是十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃所列明的立法任務(wù)。換言之，全國人大常委會立法規(guī)劃甚至部署了全國人大的立法工作。綜上，立法規(guī)劃并不能增強(qiáng)全國人大的立法主導(dǎo)作用。在評估此次立法法修改時(shí)，有論者做了如下反思：“我們不能陷入這樣的誤區(qū)，即用發(fā)揮人大常委會的主導(dǎo)作用作為發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的方式，甚至以前者完全取代后者?！盵47]

另外一個(gè)問題是，立法規(guī)劃是如何提高全國人大常委會的立法主導(dǎo)作用的？有論者指出，全國人大常委會通過立法規(guī)劃控制了長期性的立法議程，得以“對立法輸入過程進(jìn)行嚴(yán)格管理”[48]。如前所述，立法規(guī)劃對從各方面涌入立法機(jī)關(guān)的立法建議進(jìn)行篩選，自主決定其未來將考慮或不考慮哪些立法建議，并自主安排有關(guān)立法建議的先后次序。也就是說，全國人大常委會不再只是被動(dòng)地“確認(rèn)”來自行政系統(tǒng)等的法案，而是掌握了一定的主動(dòng)權(quán)。其他國家的立法實(shí)踐也表明，誰有權(quán)制訂立法規(guī)劃，誰就能夠主導(dǎo)立法。比如，英國政府內(nèi)閣通過立法規(guī)劃將自己的政策主張“輸入”議會，引導(dǎo)英國議會的立法進(jìn)程[49]。

全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)也格外重視立法規(guī)劃在提升全國人大常委會立法主導(dǎo)作用方面的正面效應(yīng)。九屆委員長李鵬曾強(qiáng)調(diào)，人大應(yīng)通過立法規(guī)劃等“變被動(dòng)立法為主動(dòng)立法”。他說：“立法應(yīng)該按計(jì)劃辦事。每年應(yīng)該有個(gè)計(jì)劃，5年應(yīng)該有個(gè)規(guī)劃，到2010年應(yīng)該有個(gè)綱要。加強(qiáng)立法的計(jì)劃性，可以爭取立法主動(dòng)性，改變被動(dòng)的情況?！盵50]

（二）委員長會議在立法過程中扮演關(guān)鍵角色

前述分析著眼于全國人大常委會與其他的主體在立法工作中的關(guān)系，如果將目光轉(zhuǎn)向立法過程，筆者發(fā)現(xiàn)，委員長會議對包括制訂立法規(guī)劃在內(nèi)的多個(gè)立法環(huán)節(jié)有著重要影響。

新《立法法》第五十二條規(guī)定，立法規(guī)劃由委員長會議通過并向社會公布。這里的表述是委員長會議“通過”和“公布”立法規(guī)劃，而非“制訂”。從圖2所示的立法規(guī)劃制訂過程來看，委員長會議在三個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮著作用。首先，立法規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)擬定的立法規(guī)劃草案必須經(jīng)委員長會議通過。因此，委員長會議對于通過或不通過立法規(guī)劃草案，享有決定權(quán)。這就意味著，立法規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)接受委員長會議的審核，而委員長會議也有權(quán)修改或補(bǔ)充立法規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容。其次，設(shè)立于委員長會議之內(nèi)的全國人大常委會黨組，將委員長會議通過的立法規(guī)劃提請黨中央審批[51]。這體現(xiàn)了人大自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，也表明委員長會議或者說全國人大常委會黨組是黨與人大互動(dòng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。最后，委員長會議將黨中央批準(zhǔn)的立法規(guī)劃正式向社會公布?？v觀立法規(guī)劃的制訂過程，我們說立法規(guī)劃是委員長會議制訂的也并不為過。

筆者認(rèn)為，全國人大常委會立法規(guī)劃由委員長會議而非全國人大常委會制訂并不妥當(dāng)。這首先是因?yàn)椋⒎ㄒ?guī)劃作為全國人大及其常委會的立法議程，理應(yīng)由其自主決定，只有如此才能保證立法工作自始即按照其意志開展。委員長會議制訂立法規(guī)劃，等于是在為全國人大常委會設(shè)置立法議程。其結(jié)果是，委員長會議能夠影響甚至決定全國人大常委會立法工作的整體走向和具體內(nèi)容。另外，從憲法的規(guī)定來看，委員長會議是否應(yīng)當(dāng)享有立法規(guī)劃制訂權(quán)，值得商榷。根據(jù)我國《憲法》第六十八條第二款，委員長會議的職責(zé)在于處理全國人大常委會的重要日常工作。但是，對于什么是“重要日常工作”，我國《憲法》和相關(guān)法律的規(guī)定都難以準(zhǔn)確把握[52]。不過，從修憲資料來看，增設(shè)委員長會議的初衷是為全國人大常委會行使職權(quán)服務(wù)，它既不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不得超越全國人大常委會。曾參與修憲的兩位人士都著重強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)[53]。鑒于立法規(guī)劃對全國人大常委會立法的重要性，由委員長會議來制訂立法規(guī)劃，很難說還是在處理“重要日常工作”?？傊?，全國人大常委會才是制訂立法規(guī)劃的正當(dāng)主體。

還需要注意的是，除制訂立法規(guī)劃外，委員長會議在立法過程后續(xù)的多個(gè)環(huán)節(jié)也發(fā)揮著不容忽視的作用[54]。第一，委員長會議是全國人大常委會的法定提案主體。不僅如此，立法實(shí)踐中，委員長會議的提案數(shù)量僅次于國務(wù)院，與全國人大各專門委員會不相上下[55]。第二，委員長會議提出的法律案直接列入全國人大常委會審議議程。相比之下，其他提案主體提出的法律案，不僅需通過審查后才能進(jìn)入會議議程，而且審查的主體是委員長會議[56]。這樣一來，一方面較之于其他提案主體，委員長會議提出的法律案得到了“優(yōu)待”，在程序上處于優(yōu)先地位;另一方面，委員長會議還能夠“阻攔”其他主體提出的法律案進(jìn)入議程。第三，委員長會議的身影也出現(xiàn)在審議和表決階段。例如，新《立法法》第三十五條規(guī)定，各專門委員會在審議法律草案時(shí)如對草案的重要問題存在分歧，應(yīng)當(dāng)報(bào)告委員長會議。上述分析印證了學(xué)者的如下觀察，委員長會議是全國人大常委會實(shí)際上的“決策中心”，已經(jīng)成為一個(gè)“實(shí)權(quán)組織”[57]。這很難說與憲法設(shè)計(jì)的初衷相符合。

五、調(diào)整立法規(guī)劃的若干建議

議程設(shè)置這一新視角，不僅解釋了全國人大常委會立法規(guī)劃的重要性及其作用機(jī)制，也向我們揭示出全國人大和全國人大常委會立法方面存在的一些問題。對此，筆者想提出幾點(diǎn)完善立法規(guī)劃有關(guān)制度的初步建議。

在如何應(yīng)對全國人大立法職能虛弱的問題上，學(xué)界目前有一種主張是，將完整的國家立法權(quán)賦予全國人大常委會，全國人大不再承擔(dān)立法職能[58]。與前者截然相反的另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取措施維護(hù)全國人大作為最高國家立法機(jī)關(guān)的憲法地位[59]。應(yīng)當(dāng)說，兩種方案都涉及全國人大制度的重大變革，需要立足于憲法層面作通盤考慮，在詳細(xì)論證的基礎(chǔ)上重新設(shè)計(jì)相關(guān)的制度框架和制度細(xì)節(jié)。如若今后采取的是強(qiáng)化全國人大立法職能的方案，基于立法規(guī)劃在提升立法自主性方面的成功經(jīng)驗(yàn)，建立完善全國人大立法規(guī)劃制度是一個(gè)值得考慮的改革選項(xiàng)。

在改進(jìn)全國人大常委會立法規(guī)劃制度方面，應(yīng)當(dāng)在以下兩方面盡快采取行動(dòng)。第一，完善立法規(guī)劃的制訂程序。具體而言，取消委員長會議通過并公布立法規(guī)劃的規(guī)定，改為由全國人大常委會通過立法規(guī)劃。這一程序上的變化旨在保證全國人大常委會能夠介入立法過程的起點(diǎn)階段，影響立法議程的內(nèi)容。第二，適當(dāng)限制立法規(guī)劃設(shè)置立法議程的范圍，為常委會組成人員深度參與全國人大常委會立法保留一定的制度空間[60]。在這一點(diǎn)上，英國議會的議員法案制度值得參考。盡管政府內(nèi)閣的立法規(guī)劃所安排的政府法案占據(jù)了絕大部分的立法議程和立法資源，為保障議員權(quán)利，英國議會下院建立了議員法案制度。措施之一是，下院指定每次年會中12個(gè)星期五的開會時(shí)間，專門用于審議議員提出的法案[61]。全國人大常委會可以采取類似的做法，對于常委會組成人員提出的不屬于立法規(guī)劃的法案，預(yù)留固定的審議時(shí)間。這一制度安排意在激發(fā)常委會組成人員參與立法的熱情，發(fā)揮民意代表的代議功能。

注釋：

[1]全國人大常委會法制工作委員會副主任武增提到，此次立法法修改將實(shí)踐證明好的做法“提煉、固定”下來，立法規(guī)劃即是一例。參見武增：《2015年<立法法>修改背景和主要內(nèi)容解讀》，載《中國法律評論》2015年第1期。

[2]參見闞珂：《回望全國人大常委會的立法規(guī)劃工作》，載《中國人大》2013年第21期。

[3]參見《喬石委員長在立法工作座談會上的講話（1995年12月19日）》，載《人大工作通訊》1996年第1期。

[4]參見張德江：《提高立法質(zhì)量 落實(shí)立法規(guī)劃——在全國人大常委會立法工作座談會上的講話》，載《中國人大》2013年第21期。

[5]例如《四川省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第五條規(guī)定，省人大常委會通過立法規(guī)劃等形式加強(qiáng)對全省立法工作的統(tǒng)籌安排。因此，本文的諸多結(jié)論同樣適用于地方人大制訂的立法規(guī)劃。

[6]從立法預(yù)測的角度分析立法規(guī)劃的研究，參見吳大英：《我國的立法預(yù)測與社會主義現(xiàn)代化》，載《中國法學(xué)》1984年第1期;從立法準(zhǔn)備的角度看待立法規(guī)劃的研究，參見汪全勝：《制度設(shè)計(jì)與立法公正》，山東人民出版社2005年第1版，第141頁。

[7][16]【美】斯圖爾特等：《公共政策導(dǎo)論》（第三版），韓紅譯，中國人民大學(xué)出版社2011年第1版，第60頁，第63頁。

[8]參見周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年第1版，第241頁;孫潮、寇杰：《論立法程序》，載《法學(xué)》1995年第6期。

[9]分別參見舊《立法法》第十二、十三條和第二十四、二十五條，新《立法法》第十四、十五條和第二十六、二十七條。

[10][36]參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年第4版，第292頁，第288～289頁。

[11]參見全國人大常委會法工委編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國民主法制出版社2015年第1版，第108頁。

[12]參見易有祿：《各國議會立法程序比較》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2009年第1版，第32頁。

[13]表1由筆者根據(jù)中國人大新聞網(wǎng)歷屆全國人大數(shù)據(jù)庫整理而來。http：//npc.people.com.cn/GB/359142/index.html，2017年9月21日訪問。

[14]【美】金登：《議程、備選方案與公共政策》（第2版），丁煌、方興譯，中國人民大學(xué)出版社2004年第1版，第4頁。

[15]參見曹志：《關(guān)于〈八屆全國人大常委會立法規(guī)劃（草稿）〉的說明》，載《人大工作通訊》1994年第5期。

[17][21]王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，載《中國社會科學(xué)》2006年第5期。

[18]喬石：《喬石談民主與法制》（下），人民出版社2012年第1版，第338頁。

[19]李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》，新華出版社2006年第1版，第295頁。

[20]表2由筆者根據(jù)如下資料自行整理：全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編：《中華人民共和國立法統(tǒng)計(jì)：2013年版》，中國民主法制出版社2013年第1版，第224～242頁;《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2015年第四號。需要說明的是，十一屆立法規(guī)劃在形式上并未標(biāo)明其是第三類，但實(shí)質(zhì)上與十二屆立法規(guī)劃的第三類無異，所以在此將其表述為第三類。

[22]較有代表性的論述，參見周偉：《全國人大常委會的會期與議程研究》，載《清華法學(xué)》2008年第5期;蔣勁松：《代議會期制度探究》，載《法商研究》2015年第1期。

[23]參見蔣勁松：《英國的立法規(guī)劃》，載《人大工作通訊》1996年第2期。

[24]《全國人大組織法》第三十五條規(guī)定，全國人大各專門委員會組成人員從全國人大代表中選出。

[25]這方面學(xué)界做了充分的研究，比較有代表性的論述，參見周偉：《論全國人大及其常委會組成人員的專職化》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期。

[26]參見周偉：《完善全國人大專門委員會組織制度探討》，載《四川省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第2期。

[27]參見周偉：《完善全國人大專門委員會工作機(jī)構(gòu)研究》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2001年第4期。

[28]參見李林：《全面深化改革應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法能力建設(shè)》，載《探索與爭鳴》2017年第8期。

[29]國務(wù)院部委通常都設(shè)立有專門處理與其職責(zé)相關(guān)的法律事務(wù)的機(jī)構(gòu)。如教育部下設(shè)“政策法規(guī)司”，其職責(zé)之一是“起草綜合性教育法律法規(guī)草案”。參見教育部官方網(wǎng)站的介紹，http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/moe_897/201001/t20100129_8318.html，2017年9月7日訪問。

[30]參見周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年第1版，第169頁。

[31]需要注意的是，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃不同以往，首次增加了第三類項(xiàng)目，即“立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目”，由于這類項(xiàng)目尚處于論證階段，并沒有確定起草單位。參見《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2015年第四號。

[32]如張德江委員長強(qiáng)調(diào)：“國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院要依據(jù)立法規(guī)劃擬定自己的立法工作安排，采取有力措施加強(qiáng)起草工作，加強(qiáng)立法調(diào)研和工作協(xié)調(diào)，著力提高法律草案質(zhì)量，及時(shí)提請審議，保證按時(shí)完成法律起草任務(wù)。全國人大有關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)牽頭起草的立法項(xiàng)目，也要按照上述要求抓好落實(shí)?！眳⒁姀埖陆骸短岣吡⒎ㄙ|(zhì)量 落實(shí)立法規(guī)劃——在全國人大常委會立法工作座談會上的講話》，載《中國人大》2013年第21期。

[33]參見梁存寧：《論“規(guī)劃立法”模式的成功與不足——以全國人大常委會立法規(guī)劃為研究對象》，載《人大研究》2013年第2期。

[34]《彭真文選》，人民出版社1991年第1版，第477頁。

[35]這些資料的來源如下：《喬石委員長在立法工作座談會上的講話（1995年12月19日）》，載《人大工作通訊》1996年第1期;李鵬：《進(jìn)一步搞好立法和監(jiān)督工作》，載《人民代表大會重要文獻(xiàn)選編》，全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編，中國民主法制出版社2015年第1版，第1065頁;《認(rèn)真貫徹十六屆五中全會精神? 努力完成本屆任期立法任務(wù)——王兆國副委員長在全國人大常委會立法工作會議上的講話》，載《中國人大》2005年第22期;吳邦國：《堅(jiān)持中國特色社會主義政治發(fā)展道路 努力把人大工作提高到一個(gè)新水平》，載《求是》2008年第8期;張德江：《提高立法質(zhì)量 落實(shí)立法規(guī)劃——在全國人大常委會立法工作會議上的講話》，載《中國人大》2013年第21期。

[37][40]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報(bào)》2014年10月29日第1版。

[38]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗》，載《人民日報(bào)》2012年11月18日第1版。

[39]參見易有祿：《從立法規(guī)劃看法律修改——以全國人大常委會立法規(guī)劃為考察對象》，載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2014年第6期。

[41]詳見《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2015年第二號。

[42]比較有代表性的分析，參見韓大元：《全國人大常委會新法能否優(yōu)于全國人大舊法》，載《法學(xué)》2008年第10期;秦強(qiáng)：《論全國人大與全國人大常委會的職權(quán)關(guān)系》，載《人大研究》2010年第12期。

[43]前者見于我國現(xiàn)行《憲法》第五十八條的規(guī)定，后者則體現(xiàn)在我國現(xiàn)行《憲法》第六十二、六十七條的規(guī)定。另外，值得注意的是，這一制度設(shè)計(jì)是我國1954年《憲法》、1975年《憲法》和1978年《憲法》所沒有的。

[44]關(guān)于這一問題最新和最全面的研究，參見韓大元：《論全國人民代表大會之憲法地位》，載《法學(xué)評論》2013年第6期。

[45]曾任第七屆和第八屆全國人大常委會副委員長的王漢斌指出了這一點(diǎn)。參見王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時(shí)期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年第1版，第80頁。

[46]參見孫哲：《全國人大制度研究（1979～2000）》，法律出版社2004年第1版，第123～124頁。

[47]徐向華、林彥：《〈立法法〉修正案評析》，載《交大法學(xué)》2015年第4期。

[48][57]孫哲：《全國人大制度研究（1979～2000）》，法律出版社2004年第1版，第137頁，第94、97頁。

[49][61]參見蔣勁松：《議會之母》，中國民主法制出版社1998年第1版，第453～457頁，第500頁。

[50]李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》，新華出版社2006年第1版，第282頁。

[51]九屆全國人大常委會委員長李鵬記錄了全國人大常委會黨組將立法規(guī)劃提請黨中央審批的過程。參見李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》，新華出版社2006年第1版，第229頁。

[52]對這一問題的分析，參見馬嶺：《委員長會議之設(shè)置和權(quán)限探討》，載《法學(xué)》2012年第5期。

[53]參見肖蔚云：《論憲法》，北京大學(xué)出版社2004年第1版，第606頁;王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時(shí)期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年第1版，第90頁。

[54]有學(xué)者分析相關(guān)規(guī)定后指出，舊《立法法》對委員長會議的授權(quán)，已經(jīng)超出憲法規(guī)定的處理日常重要工作的范圍。參見馬嶺：《中國〈立法法〉對委員長會議職權(quán)的規(guī)定》，《學(xué)習(xí)與探索》2013年第8期。

[55][56]參見全國人大常委會法制工作委員會編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年第1版，第108頁。

[58]已故憲法學(xué)者蔡定劍力主此觀點(diǎn)，參見蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。

[59]參見韓大元：《論全國人民代表大會之憲法地位》，載《法學(xué)評論》2013年第6期。

[60]有論者已經(jīng)觀察到：“立法規(guī)劃實(shí)際上忽視和擠占了權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的提案權(quán)。”參見劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，載《政治與法律》2014年第12期。

（作者系四川大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)2016級博士研究生）