2018年9月，栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)出席第二十四次全國(guó)地方立法工作會(huì)議并講話，指出了地方立法空間大、靈活性大、針對(duì)性強(qiáng)等特點(diǎn)，認(rèn)為地方立法針對(duì)性強(qiáng)，可以聚焦所要解決的問題，確定小一些的題目進(jìn)行專門立法，即所謂“小切口”立法[1]。國(guó)家立法需要考慮體系、結(jié)構(gòu)和分工，不能立得很細(xì)、很碎;而相對(duì)來說，在地方立法中就比較容易做到“小切口”立法。栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)的上述講話既是對(duì)地方立法特征的判斷，一定意義上也是對(duì)地方立法方向和特色的要求，地方立法可以加強(qiáng)立法需求的針對(duì)性，探索更多“小切口”立法。本文結(jié)合北京市相關(guān)立法對(duì)上述特征進(jìn)行對(duì)照分析，以期為地方“小切口”立法的理論和實(shí)踐總結(jié)一二。

一、“題目”小

“題目”是指法規(guī)的“切口”或“切入點(diǎn)”，即法規(guī)的議題范圍和適用對(duì)象，法規(guī)的“題目”確定了法規(guī)的適用邊界。所謂“題目”小，大體是指法規(guī)的適用范圍小、調(diào)整對(duì)象少、包含的法律關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，以小“切入點(diǎn)”解決治理難題。

關(guān)于法律法規(guī)針對(duì)的議題范圍是否構(gòu)成了“小題目”“小切口”，并沒有絕對(duì)的客觀的標(biāo)準(zhǔn)，只有相對(duì)的在法的適用范圍和調(diào)整對(duì)象上進(jìn)行逐漸變“小”的切割。2018年底通過的《北京市小規(guī)模食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《小規(guī)模食品規(guī)定》），較原先立項(xiàng)時(shí)打算修訂的北京市食品安全條例做了兩次“切口”變小的“切割”：在適用對(duì)象上，由適用所有的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者改為僅規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小的四類從業(yè)者，調(diào)整對(duì)象更為聚焦。在法規(guī)的事項(xiàng)范圍上，由涉及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、政府監(jiān)督、信用懲戒等諸多事項(xiàng)，改為僅涉及食品從業(yè)者市場(chǎng)進(jìn)入和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范，政府日常管理的更多內(nèi)容改由其他法律法規(guī)規(guī)范，法規(guī)調(diào)整事項(xiàng)更為集中[2]。

二、聚焦問題

習(xí)近平總書記指出，人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題。針對(duì)問題立法、立法解決問題就是地方立法工作的重要目標(biāo)?！靶∏锌凇绷⒎梢宰龅絾栴}更聚焦，也更強(qiáng)調(diào)著眼于具體問題的解決。

從地方立法規(guī)范看，《立法法》第六條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)”“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”，“小切口”立法符合立法規(guī)范要求。從地方立法政策看，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”“推進(jìn)立法精細(xì)化”，“小切口”立法適應(yīng)推進(jìn)立法精細(xì)化要求。從地方立法原則看，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告曾提出“地方特色”就是“從本地的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，需要什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對(duì)性和可操作性”，“小切口”立法能夠做到有特色、可操作。

北京地方立法多年的實(shí)踐表明，“小切口”立法貴在找準(zhǔn)立法需求，增強(qiáng)法規(guī)內(nèi)容的針對(duì)性和有效性。以北京市養(yǎng)老立法為例，最初立項(xiàng)論證的項(xiàng)目是修訂《北京市老年人權(quán)益保障條例》。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京市96%的老年人選擇居家養(yǎng)老，養(yǎng)老領(lǐng)域的突出問題在于居家養(yǎng)老服務(wù)跟不上老年群體的需求。若按照當(dāng)初的立項(xiàng)設(shè)計(jì)，就無法有針對(duì)性地解決北京市養(yǎng)老的最突出的問題，在法規(guī)邏輯、結(jié)構(gòu)、條文方面也難以避免抄搬上位法的現(xiàn)象。北京市人大常委會(huì)經(jīng)過論證，確定新的立法思路，即推動(dòng)解決居家養(yǎng)老服務(wù)供需不匹配的問題，并在此基礎(chǔ)上制定了居家養(yǎng)老服務(wù)條例。條例聚焦居家養(yǎng)老服務(wù)需求旺盛與供給不足之間的矛盾，強(qiáng)化了以家庭為基礎(chǔ)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、專業(yè)運(yùn)營(yíng)、聚焦居家的社會(huì)合作型居家養(yǎng)老服務(wù)模式，完善了長(zhǎng)期護(hù)理保障、社區(qū)用藥報(bào)銷、養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估、特殊困難老年人補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)人才保障等制度。地方“小切口”立法的實(shí)質(zhì)是以問題引導(dǎo)立法，要求在地方治理諸多問題中確定立法項(xiàng)目，在問題解決過程中明確立法思路和制度設(shè)計(jì)，使“所立之法”與“所需之法”相契合。

三、專門立法

專門立法是相對(duì)于綜合性立法而言的，立法者需要在立法模式上作出選擇。綜合性立法是一領(lǐng)域內(nèi)規(guī)范對(duì)象完整、法律關(guān)系界定周全的系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性立法，專門立法更多的是以問題為導(dǎo)向、針對(duì)具體事項(xiàng)的專項(xiàng)立法。

立法模式的選擇沒有優(yōu)劣之分，彌補(bǔ)“立法空白”的初創(chuàng)型立法或需要整體規(guī)定的基礎(chǔ)性立法多為綜合性立法，如“水法”;“填補(bǔ)漏洞”型立法或問題相對(duì)集中的領(lǐng)域可專項(xiàng)立法，如“水利工程保護(hù)”立法?！靶∏锌凇绷⒎ㄒ?yàn)椤邦}目”僅針對(duì)某一領(lǐng)域的事項(xiàng)，問題聚焦，法規(guī)內(nèi)容體量較小，因而比較適宜采用專項(xiàng)立法，不追求“大而全”的綜合性立法。

選擇專門立法或綜合性立法，統(tǒng)一于具體問題的解決。有的專項(xiàng)立法具有相對(duì)獨(dú)立性，如《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》之外沒有綜合性、一般性的地方性法規(guī)，主要以國(guó)務(wù)院《道路運(yùn)輸條例》和國(guó)家“行政三法”作為法律依據(jù)。有的專項(xiàng)立法需要依托相關(guān)的綜合性立法，如《小規(guī)模食品規(guī)定》之外還有普遍適用的《北京市食品安全條例》。有的領(lǐng)域事務(wù)需要一般規(guī)則與專項(xiàng)規(guī)則共同發(fā)揮作用，如各省一般在“制定地方性法規(guī)條例”或“立法條例”之外，還有“主任會(huì)議議事規(guī)則”或“常委會(huì)工作規(guī)則”等，使立法程序更加完備可行[3]。

四、結(jié)構(gòu)完整性問題

時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)同志曾在十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作常委會(huì)工作報(bào)告中就提出“一部法律的規(guī)定有很多，但群眾最關(guān)注的往往就那么幾條;工作中需要解決的矛盾和問題會(huì)不少，實(shí)際上關(guān)鍵的問題往往就那么幾個(gè)”?！靶∏锌凇绷⒎ň珳?zhǔn)設(shè)計(jì)制度，條文具體明確，可簡(jiǎn)化結(jié)構(gòu)體例，精簡(jiǎn)條款數(shù)量。

立法體例可以分為完備體例和簡(jiǎn)易體例，區(qū)別在于法的結(jié)構(gòu)形式是不是要完整地具備卷、編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目等結(jié)構(gòu)[4]?！靶∏锌凇钡姆ㄒ?guī)內(nèi)容體量一般較小，不必選擇完備的體例結(jié)構(gòu)。對(duì)于條款數(shù)量問題，大體可以將法律條款區(qū)分為針對(duì)問題的“核心條款”和非核心條款，也可以結(jié)合法律條款的相互關(guān)系作實(shí)體條款、“穿靴戴帽”條款、銜接條款和“重復(fù)上位法”條款等的大致區(qū)分?！靶∏锌凇钡姆ㄒ?guī)可以靈活操作，減少“穿靴戴帽”條款、準(zhǔn)用條款、“重復(fù)上位法”條款等非核心條款。

“小切口”立法因?yàn)轭}目小、聚焦了問題，該部法律法規(guī)的條款數(shù)目一般不會(huì)特別多，大多也就不必設(shè)置章、節(jié)、目。如《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》共二十二條，無章節(jié)結(jié)構(gòu)設(shè)置。《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》共十六條，無章節(jié)設(shè)置?！缎∫?guī)模食品規(guī)定》由于在審議時(shí)調(diào)整了草案中“服務(wù)與監(jiān)督管理”章內(nèi)容，進(jìn)而取消了章節(jié)設(shè)置，減少了照抄、重復(fù)和準(zhǔn)用性條款。

五、“細(xì)”的問題

所謂法律條文的“粗”與“細(xì)”，首先是指具體法律條文本身的特性，法律條款或者是抽象、原則性的，或者是具體、明確性的。另外是指一部法律條款的內(nèi)容涵蓋性，或者是周全、具體的，一部法律法規(guī)就可以基本解決所有執(zhí)行適用問題;或者是“有粗有細(xì)”，仍需要其他實(shí)施細(xì)則或授權(quán)立法予以補(bǔ)充完善。

客觀來說，國(guó)家立法和地方立法在條文制定風(fēng)格和內(nèi)容體系性方面可以有所區(qū)別。一般來講，不同層級(jí)的法律規(guī)范，其條款規(guī)定的“細(xì)致”程度和術(shù)語(yǔ)規(guī)范程度會(huì)有不同。法律層級(jí)較高，其選定的“題目”就相對(duì)宏大，規(guī)定則相對(duì)宏觀，一些具體事務(wù)的管理可能采取授權(quán)立法的方式;如果法律層級(jí)低，其內(nèi)容更強(qiáng)調(diào)針對(duì)性和可操作性。國(guó)家立法針對(duì)全國(guó)，需要平衡多地域、多主體、多事項(xiàng)，地方立法需要在不抵觸上位法的情況下，做好有特色、可操作。一般來說，立法選定的“題目”越小，法律的內(nèi)容越細(xì)、越專業(yè)具體?！靶∏锌凇绷⒎ㄊ恰傲⒎ň?xì)化”要求的最典型實(shí)踐。

六、“碎”的問題

立法應(yīng)考慮法律制度之間的體系性，避免立法的碎片化。“小切口”立法，尤其是在綜合性法律法規(guī)基礎(chǔ)上的專門立法，除了要考慮其自身的“小體系”完整，還應(yīng)注意法律法規(guī)的體系協(xié)調(diào)[5]，還應(yīng)上下對(duì)正、左右看齊、前后銜接。

“上下對(duì)正”就是“小切口”專門立法要符合上位法規(guī)定和立法精神，不能同上位法相抵觸?！侗本┦胁樘幏欠瓦\(yùn)若干規(guī)定》的直接上位法為國(guó)務(wù)院《道路運(yùn)輸條例》。對(duì)于《道路運(yùn)輸條例》調(diào)整范圍外的、無直接上位法的非法從事網(wǎng)約、克隆出租車及利用殘摩載客等行為，地方立法空間較大，但不能抵觸《道路運(yùn)輸條例》的基本原則精神和國(guó)家“行政三法”的規(guī)定[6]。

“左右看齊”就是要注意專門法與一般法、各專門法之間相協(xié)調(diào)，確定合適的立法“切口”，避免法規(guī)內(nèi)容重合甚至相互沖突。北京市在“實(shí)施水法辦法”“實(shí)施防洪法辦法”“河湖保護(hù)管理?xiàng)l例”“濕地保護(hù)條例”以及“水利工程條例”中都有關(guān)于“水利工程”的規(guī)定，同一事項(xiàng)的制度規(guī)范有差異，在同位階的一般性法規(guī)和專項(xiàng)法規(guī)之間、各專項(xiàng)法規(guī)之間，一定程度上存在著“碎片化”的問題。

“前后銜接”就是要注意后法與先法相銜接，避免在前法基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單的“疊床架屋”，必要時(shí)可同時(shí)啟動(dòng)先法的修法、清理工作[7]，或納入立法規(guī)劃統(tǒng)籌考慮?！缎∫?guī)模食品規(guī)定》的政府草案規(guī)定《北京市食品安全條例》中有關(guān)小作坊、食品攤販的規(guī)定“同時(shí)停止執(zhí)行”。但實(shí)際上，《北京市食品安全條例》既規(guī)定了適用于所有食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的一般規(guī)定，也規(guī)定了適用于小作坊、食品攤販的專門規(guī)定，兩類規(guī)定無法截然分開，就無從判斷哪些條款必然繼續(xù)生效或必須停止執(zhí)行。最后常委會(huì)選擇適用“后法優(yōu)于先法”“特別法優(yōu)于一般法”的基本原則處理兩法適用問題，同時(shí)將修訂《北京市食品安全條例》列入五年立法規(guī)劃，有待在后期立法中一體解決。

綜上，“題目”小、聚焦問題是“小切口”立法的實(shí)質(zhì)要件;專項(xiàng)立法是比較適合“小切口”立法的立法模式;條款數(shù)量及法規(guī)章節(jié)等體例結(jié)構(gòu)設(shè)置是“小切口”立法產(chǎn)生的形式和結(jié)果，不是必要條件;“小切口”立法更為精細(xì)具體，同時(shí)應(yīng)避免立法的碎片化。地方可以就城市治理中出現(xiàn)的突出問題進(jìn)行針對(duì)性立法，不求建構(gòu)宏大體系，不搬抄其他法律規(guī)定，不拘體例結(jié)構(gòu)完備，不斷發(fā)掘“小切口”立法的優(yōu)勢(shì)，以“小切口”之良法促和諧宜居之善治。

注釋：

[1]李小?。骸度绾胃愫眯聲r(shí)代地方立法工作？》，載《中國(guó)人大》2018年第18期。

[2]李振寧：《精準(zhǔn)發(fā)力“小切口”立法保障食品安全》，載《北京人大》2019年第1期。

[3]如福建省級(jí)地方性法規(guī)的完整立法程序，包含在《福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》《福建省人民代表大會(huì)議事規(guī)則》《福建省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》《福建省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議議事規(guī)則》《福建省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員守則》等一系列地方性法規(guī)中。

[4]周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年第1版，第508頁(yè)。

[5]郝永偉：《關(guān)于地方立法碎片化現(xiàn)象的思考》，載《人大研究》2017年第3期。

[6]熊菁華：《堅(jiān)持依法立法、民主立法、科學(xué)立法依法治理客運(yùn)市場(chǎng)秩序》，載《北京人大》2018年第7期。

[7]北京市在制定《北京市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》時(shí)即遇到與《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》的協(xié)調(diào)問題，后者第四章第三節(jié)“非機(jī)動(dòng)車、行人和乘車人通行規(guī)定”中也有與非機(jī)動(dòng)車管理相關(guān)的內(nèi)容。常委會(huì)選擇了“立一修一”的立法項(xiàng)目考慮，同時(shí)提出關(guān)于修改《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》的修正案，保證兩法規(guī)的統(tǒng)一?！侗本┦蟹菣C(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》雖然不屬于“小切口”立法，但這種立法體系協(xié)調(diào)的處理方式可資“小切口”立法時(shí)借鑒。

（作者單位：北京市人大常委會(huì)法制辦）