文｜武漢市自然資源和規(guī)劃局

武漢是我國中部地區(qū)的中心城市和長江經濟帶的超大城市，山水生態(tài)資源豐富，國土空間要素多樣而典型。2018年以來，武漢市發(fā)揮長期城規(guī)、土規(guī)“規(guī)土合一”的管理優(yōu)勢，積極探索新時期武漢市國土空間規(guī)劃的編制方法、技術內容、實施管理等，力爭為未來市縣級國土空間規(guī)劃編制提供“武漢樣本”。

一、武漢市國土空間規(guī)劃編制的基礎

長期以來，武漢市發(fā)揮國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃合一管理的優(yōu)勢，不斷推進全市規(guī)劃創(chuàng)新，充分引領城鄉(xiāng)建設實踐，為新的武漢市國土空間規(guī)劃編制提供了有力基礎。

1．“多規(guī)合一”的規(guī)劃實踐和管理基礎

自1988年起，武漢市實現(xiàn)了城市規(guī)劃和土地管理合署辦公，“城規(guī)”和“土規(guī)”實現(xiàn)了“兩規(guī)合一”。此后，以“兩規(guī)合一”為基礎，加強開門規(guī)劃，逐漸建立了共同組織、共同編制、共同審批的部門協(xié)同機制，與行業(yè)部門共同完成了近40 余項專項規(guī)劃，與實施主體共同編制實施性規(guī)劃。逐漸形成了“導控型規(guī)劃”和“實施型規(guī)劃”為構成的“兩段五層次”的規(guī)劃編制體系，并為各區(qū)、各部門專項規(guī)劃留出接口。在此基礎上，在全國率先形成了“一張圖”管理模式，促成“多規(guī)合一”。

2.新一輪“三規(guī)”編制等規(guī)劃基礎

2015年起按照“兩規(guī)合一、三規(guī)同步、多規(guī)融合”的思路，武漢市開展并完成了新一輪城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃調整完善、綜合交通規(guī)劃編制工作?！叭?guī)”工作銜接納入了發(fā)改、經信、交委、建委、環(huán)保、園林等部門行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃“底圖、指標、總圖、管控”深度統(tǒng)一，為建立覆蓋全域的“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系奠定基礎。此外，按照國土空間規(guī)劃改革要求，積極參與自然資源部重大課題研究，開展了國土空間規(guī)劃管控體系、標準體系等研究工作。

3.進入轉型期的城市發(fā)展基礎

2017年武漢地區(qū)生產總值達到1.34 萬億元、常住人口達到1089 萬人、城鎮(zhèn)建設用地接近1千平方公里，進入了工業(yè)化中后期向后工業(yè)化時期轉型的重要階段，處于經濟、科技、社會和空間轉型的關鍵時期。城市建設從增量擴張逐步轉向增量與存量并重，治理大城市病、提升城市功能品質、彰顯城市文化特色、加強土地集約節(jié)約利用等成為新時期城市發(fā)展的重點。

二、新時期國土空間規(guī)劃改革的認識

建立國土空間規(guī)劃體系是生態(tài)文明體制改革的重要環(huán)節(jié)，是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。國土空間規(guī)劃編制，需要把握規(guī)劃責權、模式、內容和技術的轉變。

1.理清責權邊界

“一級政府、一級事權、一級規(guī)劃”是國土空間規(guī)劃責權邊界確定的基本邏輯，從規(guī)劃編制上，要圍繞城市政府事權，制定解決地方面臨問題和實際需求的空間規(guī)劃和空間政策；從規(guī)劃審批上，要對應上級政府事權，提煉形成精簡、剛性的空間規(guī)劃報批內容。

武漢現(xiàn)有規(guī)劃編制體系

各階段“共同規(guī)劃”安排

2.適應模式轉化

“十八大”以來，以促進高質量發(fā)展為目標導向，空間規(guī)劃逐步由“建設型”向“治理型”轉變，在生態(tài)文明建設和人民美好生活需求保障的指引下，更加注重生態(tài)修補、空間織補等，強調發(fā)展質量和發(fā)展效益。

3.把握內容重點

堅持“守住底線”與“高質量發(fā)展”規(guī)劃內容的結合，科學布局生產空間、生活空間、生態(tài)空間，處理好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置關系，使空間布局同戰(zhàn)略定位一致、要素配置同戰(zhàn)略定位統(tǒng)一，健全用途管制。

4.創(chuàng)新規(guī)劃技術

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、AI 等新技術方法的涌現(xiàn)，國土空間規(guī)劃技術手段將更加智慧化，形成更加科學的國土空間規(guī)劃的“觀察-分析-選擇”過程。

三、武漢市國土空間規(guī)劃的思路

按照市縣級國土空間規(guī)劃編制改革要求，立足武漢市“規(guī)土合一”的管理經驗，結合國家戰(zhàn)略、城市特征、市民訴求、自然資源和國土空間管理需求等，武漢市國土空間規(guī)劃從工作組織、方法、成果等方面進行了探索實踐。

1.采取“縱橫貫通”的共同規(guī)劃工作模式

按照上下規(guī)劃同步聯(lián)動的思路，同步開展區(qū)級國土空間規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃）、控規(guī)升級、村莊規(guī)劃等編制工作，自上而下促進市級規(guī)劃各項目標任務、剛性的有效落實，自下而上了解掌握區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求、主要問題并在市級規(guī)劃中有效反饋。同時，加強橫向規(guī)劃融合貫通，與“三調”工作緊密互動，整合梳理土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃等“三規(guī)”成果，建立了各區(qū)、各部門“共同規(guī)劃”機制，充分融合各區(qū)訴求和相關部門專項規(guī)劃空間安排。

2.凸顯國家戰(zhàn)略和區(qū)域責任

武漢大都市區(qū)空間范圍圖

武漢城市仿真實驗室

遵循“共抓長江大保護”的基本思想，將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念作為規(guī)劃主線，通過錨固城市生態(tài)框架嚴守生態(tài)空間，加強創(chuàng)新驅動構建綠色發(fā)展體系，構建長江沿線3-5 公里腹地分層次的空間管控體系。突出帶動區(qū)域發(fā)展的責任，適應武漢當前城市區(qū)域化、區(qū)域一體化發(fā)展的趨勢，以1 小時交通通勤距離為基礎（60-80 公里半徑），綜合考慮經濟、人口、生態(tài)、設施等要素，構建武漢大都市區(qū)，加強武鄂、漢孝、武咸、武仙洪等臨界地區(qū)的空間、功能、交通、生態(tài)等協(xié)調一體。

3.探索全覆蓋的國土空間管控體系

在統(tǒng)一現(xiàn)狀底圖，做實做細“三調”工作，開展“雙評價”和規(guī)劃實施評價的基礎上，構建統(tǒng)一空間管控體系。促進“全域”管控，著力解決現(xiàn)行空間類規(guī)劃“重城輕鄉(xiāng)”的問題，重點提升非集中建設區(qū)管控短板，以鄉(xiāng)村全面振興為重點，構建農業(yè)農村地區(qū)空間規(guī)劃、農村產權、鄉(xiāng)村功能和空間治理的“編管合一”體系。加強“全要素”管控，按照系統(tǒng)治理的思路，制訂各類用地之間的轉換規(guī)則，強化對非耕農地、生態(tài)用地的用途管控，實現(xiàn)全類型資源要素的用途管控，構建山水林田湖草生命共同體。堅持“全過程”管控，將自然資源的保護、修復和建設的全過程結合，從“單純劃線”走向“主動實施”。突出“全維度”管控，圍繞國土空間用途管制制度，構建“分區(qū)、用途、指標、名錄”互相支撐的多手段綜合管控體系。

4.注重提高城市治理能力和高質量發(fā)展水平引導

加強土地集約節(jié)約，主城重點實施有機更新，劃分動靜分區(qū)；新城重點實施“增存掛鉤”，工業(yè)園區(qū)以“畝產論英雄”，實行“租讓”結合的工業(yè)用地供應方式；農村大力實施“增減掛鉤”，減少農村居民點用地，增加新功能、新業(yè)態(tài)、惠農服務用地。彰顯武漢濱江濱湖特色，按照系統(tǒng)治理思路，做好“水文章”，創(chuàng)新“四水共治”、“大湖+”模式，打造“城水共生”的樣板城市。堅持以人為核心，注重營造小尺度、人性化的公共空間，保障和改善民生，構建“15 分鐘生活圈”。 加強精準管理，嚴格保障公共安全、公眾利益，市級國土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、基本農田保護線，市區(qū)級五線和公共服務等邊界在區(qū)級國土空間規(guī)劃、控規(guī)中按照“一根線”劃定落實。

5.構建以“仿真實驗室”為核心的智慧規(guī)劃系統(tǒng)

創(chuàng)新啟動了“城市仿真實驗室”建設，計劃全口徑、全方面對城市進行整體解構與系統(tǒng)量化，構建空間數(shù)據(jù)模型，模擬復雜城市系統(tǒng)，感知城市體征，監(jiān)測城市活動，預演建設效果，形成信息匯集、評估預警、仿真模擬和智慧決策的規(guī)劃信息系統(tǒng)，建立智慧化的國土空間治理綜合平臺。

6.加強成果范式的創(chuàng)新探索

基于國土空間規(guī)劃改革要求和武漢實踐，加強規(guī)劃編制思路探索，形成“文、圖、表、信息系統(tǒng)”為核心的成果體系。并計劃根據(jù)武漢實際和國家報批要求，分別制定適應武漢發(fā)展需求的“地方版”成果、對應國家監(jiān)管職權和自然資源部統(tǒng)一要求的“上報版”成果，形成“批”與“用”結合的成果體系。

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施是新時期自然資源和規(guī)劃的重要改革工作，武漢市自2018年以來，在緊密對接自然資源部關于國土空間規(guī)劃編制改革的基礎上，結合武漢市的規(guī)劃管理、城市建設實踐，對武漢市國土空間規(guī)劃的編制模式、技術重點、成果范式等進行了初步探索，下一步，武漢市將遵循戰(zhàn)略性、科學性、基礎性、權威性、操作性的基本原則，進一步加強研究、繼續(xù)深化，健全用途管制，監(jiān)督規(guī)劃實施，引領武漢邁向高質量發(fā)展。