□ 浙江省自然資源廳國(guó)土測(cè)繪處 菅建華

測(cè)繪工作與全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)。特別是測(cè)繪工作融入自然資源管理工作大局后，為測(cè)繪地理信息提供了更為廣闊的發(fā)展空間，責(zé)任和任務(wù)更重。今年3月28日，浙江省第十三屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)《浙江省測(cè)繪地理信息條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），于5月1日起正式施行。《條例》將近年來(lái)浙江省測(cè)繪地理信息工作取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)上升為地方性法規(guī)，充分體現(xiàn)了浙江特色和制度創(chuàng)新，為加強(qiáng)全省測(cè)繪地理信息管理，促進(jìn)測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)展，保障測(cè)繪地理信息為自然資源保護(hù)和開發(fā)利用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)夯實(shí)了法制基礎(chǔ)。

▲ 重大項(xiàng)目保障（吳紅偉攝）

一、重新制定《條例》的背景和目的

一是原條例部分內(nèi)容已不符合現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，迫切需要重新制定適應(yīng)浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的測(cè)繪地理信息法律法規(guī)。2005年9月1日起施行的《浙江省測(cè)繪管理?xiàng)l例》對(duì)于規(guī)范浙江省測(cè)繪管理工作，推進(jìn)全省測(cè)繪事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)務(wù)院先后制定了一系列測(cè)繪地理信息行政法規(guī)，特別是2017年4月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》。原條例部分內(nèi)容已不符合上述法律、行政法規(guī)的規(guī)定。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和社會(huì)需求的日益增長(zhǎng)，測(cè)繪地理信息技術(shù)水平的不斷提升，測(cè)繪地理信息的生產(chǎn)、服務(wù)和管理方式發(fā)生了巨大變化，原條例的一些內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)要求。

二是落實(shí)測(cè)繪“放管服”改革工作需要相關(guān)法規(guī)支撐。近年來(lái)浙江省測(cè)繪地理信息主管部門積極推進(jìn)“放管服”“最多跑一次”為引領(lǐng)的行政審批制度改革，調(diào)整下放行政審批權(quán)限、停征了測(cè)繪成果使用費(fèi)用、大力推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目綜合測(cè)繪等改革；積極探索對(duì)測(cè)繪市場(chǎng)中存在的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、違法分包等問(wèn)題加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的新舉措。以上改革和監(jiān)管舉措需要提供地方性法規(guī)支撐。

三是測(cè)繪地理信息管理職能成為自然資源管理的重要組成部分。隨著機(jī)構(gòu)改革，測(cè)繪地理信息管理職能已經(jīng)成為自然資源管理的重要組成部分。法規(guī)需要對(duì)測(cè)繪地理信息工作的服務(wù)目標(biāo)和對(duì)象更加明確，工作重心更加突出，即由原來(lái)面向全社會(huì)的“普適性服務(wù)”，轉(zhuǎn)化為圍繞自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行這個(gè)中心做好技術(shù)保障與支持的同時(shí)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)性、公益性測(cè)繪地理信息保障。

四是適應(yīng)衛(wèi)星定位、遙感技術(shù)快速發(fā)展的需要。隨著衛(wèi)星定位、遙感技術(shù)的快速發(fā)展，測(cè)繪技術(shù)與信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高度融合，地理信息日益呈現(xiàn)高精度、易采集、易傳輸?shù)忍攸c(diǎn)。目前浙江省衛(wèi)星定位導(dǎo)航基準(zhǔn)站建設(shè)較多，測(cè)繪成果應(yīng)用越來(lái)越廣泛、互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)業(yè)務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)，地理信息安全隱患突出，亟須依法加強(qiáng)管理。

五是地理信息資源應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)的規(guī)定需要上升到地方立法層面。目前浙江省地理信息共享、地理信息促進(jìn)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)政策性文件，為進(jìn)一步完善地理信息共享機(jī)制、明確責(zé)任、促進(jìn)應(yīng)用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有必要將全省地理信息交換共享的成功實(shí)踐和促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定上升到地方立法層面。

二、《條例》體現(xiàn)的浙江特色及制度創(chuàng)新

浙江省測(cè)繪地理信息工作這些年來(lái)取得了較好的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，《條例》將這些成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)上升為地方性法規(guī)，其中體現(xiàn)浙江省特色和制度創(chuàng)新的主要有：

（一）《條例》切實(shí)落實(shí)“放管服”和“最多跑一次”改革政策，體現(xiàn)了改革的成果

1.工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是黨中央、國(guó)務(wù)院在新形勢(shì)下作出的重大決策，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容，《條例》規(guī)定工程建設(shè)項(xiàng)目鼓勵(lì)實(shí)行綜合測(cè)繪。綜合測(cè)繪是工程建設(shè)項(xiàng)目在審批、驗(yàn)收等各階段，涉及規(guī)劃、綠地、用地、房產(chǎn)、人防、消防和地下管線等辦事事項(xiàng)所需的各項(xiàng)測(cè)繪中介服務(wù)由一家具備相應(yīng)測(cè)繪資質(zhì)的測(cè)繪單位提供。所以，綜合測(cè)繪有助于打破部門壟斷，提升服務(wù)效率，方便企業(yè)辦事，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化投資環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力?！稐l例》明確工程建設(shè)相關(guān)主管部門對(duì)符合國(guó)家和省有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的綜合測(cè)繪成果應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可，從法規(guī)上保障了全面推進(jìn)建設(shè)工程項(xiàng)目“竣工測(cè)驗(yàn)合一”“聯(lián)合測(cè)繪”改革。

2.《條例》委托下放乙級(jí)以下測(cè)繪資質(zhì)受理審查、測(cè)繪作業(yè)證核發(fā)、永久性測(cè)量標(biāo)志拆建審批、向社會(huì)公開地圖的審核等測(cè)繪行政權(quán)力事項(xiàng)至設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）測(cè)繪地理信息主管部門行使，允許非涉密測(cè)繪成果網(wǎng)上匯交；取消了地方基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃備案、地圖產(chǎn)品加工貿(mào)易業(yè)務(wù)審批等事項(xiàng)。

3.《條例》規(guī)定免費(fèi)向社會(huì)提供實(shí)時(shí)導(dǎo)航定位基礎(chǔ)性服務(wù)，刪除了基礎(chǔ)測(cè)繪成果和國(guó)家投資完成的其他測(cè)繪成果有償使用和測(cè)量標(biāo)志有償使用規(guī)定。

4.《條例》針對(duì)測(cè)繪市場(chǎng)中普遍存在的壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、違法分包等問(wèn)題，細(xì)化了測(cè)繪地理信息項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)、定標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，明確了違法分包的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加大了對(duì)違法行為的處罰力度。

（二）《條例》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)地理信息安全

針對(duì)地理信息安全監(jiān)管面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為保障地理信息安全，《條例》規(guī)定衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準(zhǔn)系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)安全制度；在地理信息采集、存儲(chǔ)、處理、應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)傳輸中，不得危害國(guó)家安全，不得泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私；外國(guó)的組織或者個(gè)人在本省從事測(cè)繪地理信息活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)并備案；測(cè)繪航空攝影的底片、數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)保密審查和保密技術(shù)處理后使用；利用涉密基礎(chǔ)測(cè)繪成果應(yīng)辦理審批。

（三）《條例》提出基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣分級(jí)管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

根據(jù)浙江省自然資源管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪需求和財(cái)政投入體制，《條例》在對(duì)省和設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）分級(jí)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目作出明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，提出省測(cè)繪地理信息主管部門按照省市縣統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪重大項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)區(qū)域基礎(chǔ)測(cè)繪公共服務(wù)能力均衡發(fā)展。同時(shí)，明確對(duì)共享性強(qiáng)、省市縣都要使用的基礎(chǔ)航空攝影、基礎(chǔ)地理信息遙感資料獲取和影像圖制作、測(cè)制和更新1∶2000地圖等基礎(chǔ)測(cè)繪重大項(xiàng)目，省級(jí)可以統(tǒng)籌組織實(shí)施，各地按照分工進(jìn)行測(cè)繪。

（四）《條例》促進(jìn)地理信息應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

地理信息的生命力在于應(yīng)用，針對(duì)浙江省地理信息共享應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)政策性文件的現(xiàn)狀，《條例》專門增設(shè)“地理信息服務(wù)和應(yīng)用”專章，要求建立健全地理信息資源共建共享機(jī)制，開放可公開的地理信息資源，促進(jìn)地理信息公共服務(wù)平臺(tái)使用，推動(dòng)地理信息資源為各級(jí)政府履行職能提供服務(wù)，避免重復(fù)測(cè)繪；要求各級(jí)政府及有關(guān)部門通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，推廣應(yīng)用地理信息新技術(shù)、新產(chǎn)品、新服務(wù)，鼓勵(lì)地理信息產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

（五）《條例》切實(shí)加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題地圖的管理

浙江省是地圖生產(chǎn)大省，部分地圖未完整準(zhǔn)確地表示國(guó)界線，漏繪南海諸島、釣魚島，以及在互聯(lián)網(wǎng)上不規(guī)范使用地圖等損害國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)和利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，《條例》結(jié)合浙江省地圖管理的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，一方面新增國(guó)家版圖意識(shí)宣傳教育的內(nèi)容，增強(qiáng)公民的國(guó)家版圖意識(shí)；另一方面規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)單位的核查校對(duì)和定期自查義務(wù)，規(guī)范和引導(dǎo)使用正確的互聯(lián)網(wǎng)地圖，杜絕問(wèn)題地圖。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地理信息應(yīng)用越來(lái)越廣，地理信息監(jiān)管已成為當(dāng)前測(cè)繪活動(dòng)管理的重要內(nèi)容，《條例》對(duì)此也作了大量針對(duì)性的規(guī)定，同時(shí)，自然資源部及省廳“三定方案”負(fù)責(zé)測(cè)繪地理信息管理工作職能，為此，將法規(guī)名稱從“測(cè)繪管理?xiàng)l例”更改為“測(cè)繪地理信息條例”。

三、《條例》實(shí)施注意事項(xiàng)和后續(xù)工作

一是根據(jù)《立法法》，地方立法不重復(fù)上位法。《條例》只在基于規(guī)范結(jié)構(gòu)的完整性、法條之間的關(guān)聯(lián)性等因素時(shí)對(duì)上位法做“必要重復(fù)”，對(duì)上位法已經(jīng)明確的，并且不具有延伸性內(nèi)容不重復(fù)上位法。所以在學(xué)習(xí)貫徹《條例》中要與《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》及《基礎(chǔ)測(cè)繪條例》《地圖管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)測(cè)繪成果管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)測(cè)量標(biāo)志保護(hù)條例》一起落地施行。

二是加快推進(jìn)落實(shí)《條例》中“放管服”和“最多跑一次”的規(guī)定。完善“綜合測(cè)繪”“竣工測(cè)驗(yàn)合一”工作制度，進(jìn)一步明確納入“綜合測(cè)繪”的項(xiàng)目范圍，簡(jiǎn)化測(cè)繪中介服務(wù)事項(xiàng)，打破壟斷，培育高質(zhì)量的中介服務(wù)市場(chǎng)，盡快形成“降收費(fèi)、降時(shí)間”可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法并在全省推廣，提升企業(yè)和群眾改革的獲得感、幸福感。

三是對(duì)自然資源類涉及測(cè)繪地理信息的政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件清理與《條例》不一致或者與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求不適應(yīng)的內(nèi)容，盡快修訂浙江省基礎(chǔ)測(cè)繪、測(cè)繪成果管理、省測(cè)量標(biāo)志保護(hù)等規(guī)章，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。

《浙江省測(cè)繪地理信息條例》名詞解釋

1.地理信息：自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等信息，客觀表現(xiàn)了地球表面的自然地理要素和人工設(shè)施的空間位置、形態(tài)特征和相互關(guān)系，準(zhǔn)確地描述了包括地名、境界等人文要素所對(duì)應(yīng)的空間位置。

2.基礎(chǔ)測(cè)繪：是指為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及為國(guó)家各個(gè)部門和各項(xiàng)專業(yè)測(cè)繪提供統(tǒng)一、權(quán)威的空間定位基準(zhǔn)和基礎(chǔ)地理信息而實(shí)施測(cè)繪的總稱?；A(chǔ)測(cè)繪要建立與全國(guó)統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)，進(jìn)行基礎(chǔ)航空攝影，獲取基礎(chǔ)地理信息的遙感資料，測(cè)制和更新國(guó)家基本比例尺地圖、影像圖和數(shù)字化產(chǎn)品，建立、更新基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)。

3.地理國(guó)情監(jiān)測(cè)：運(yùn)用測(cè)繪、遙感等空間信息技術(shù)和其他相關(guān)技術(shù)，對(duì)地理國(guó)情進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、觀測(cè)和統(tǒng)計(jì)分析，反映和評(píng)價(jià)自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀及其變化情況的活動(dòng)。

4.應(yīng)急測(cè)繪：為應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件高效有序地提供地圖、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、地理信息公共服務(wù)平臺(tái)等測(cè)繪成果，根據(jù)需要開展遙感監(jiān)測(cè)、導(dǎo)航定位、地圖制作等技術(shù)服務(wù)的活動(dòng)。

5.衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準(zhǔn)服務(wù)系統(tǒng)：由衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準(zhǔn)站、數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)處理分析中心、基準(zhǔn)信息服務(wù)發(fā)布端構(gòu)成，向各類用戶提供實(shí)時(shí)精準(zhǔn)的導(dǎo)航定位基準(zhǔn)信息公共服務(wù)的系統(tǒng)。

6.測(cè)量標(biāo)志：是標(biāo)定測(cè)量控制點(diǎn)位置的標(biāo)石、覘標(biāo)以及其他用于測(cè)量的標(biāo)記物的總稱。根據(jù)用途和使用期限，測(cè)量標(biāo)志可分為永久性測(cè)量標(biāo)志和臨時(shí)性測(cè)量標(biāo)志。

7.平面控制網(wǎng)：確定地貌地物平面位置的坐標(biāo)體系，按控制等級(jí)和施測(cè)精度分為一、二、三、四等網(wǎng)。

8.高程控制網(wǎng)：確定地貌地物海拔高程的坐標(biāo)系統(tǒng)，按控制等級(jí)和施測(cè)精度分為一、二、三、四等網(wǎng)。

9.空間定位網(wǎng)：利用空間定位技術(shù)確定地貌地物平面位置和高程的坐標(biāo)系統(tǒng)，按控制等級(jí)和施測(cè)精度分為A、B、C、D級(jí)網(wǎng)。