檀國(guó)榮 劉 聰 楊思明

(中海油研究總院，北京 100028)

我國(guó)是煤層氣第三大儲(chǔ)量國(guó)。中國(guó)埋深2000m以淺地質(zhì)資源量約36.8萬(wàn)億m3，與常規(guī)天然氣地質(zhì)資源量基本相當(dāng)。目前，我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)仍處于初級(jí)階段，規(guī)模小，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，在技術(shù)和政策體制等方面存在各種問(wèn)題。因此，開(kāi)展中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析與發(fā)展策略研究十分必要且具有重要意義。

1 國(guó)外煤層氣產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及主要經(jīng)驗(yàn)

全球有74個(gè)國(guó)家有煤層氣資源，其中90%的煤層氣資源分布在12個(gè)主要產(chǎn)煤國(guó)家。俄羅斯、加拿大、中國(guó)、澳大利亞、美國(guó)等國(guó)煤層氣資源量均超過(guò)10×1012m3。目前，已經(jīng)開(kāi)展煤層氣開(kāi)發(fā)利用研究工作的國(guó)家有30余個(gè)，其中已經(jīng)形成煤層氣產(chǎn)業(yè)的國(guó)家有美國(guó)、加拿大和澳大利亞。

美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了準(zhǔn)備期(1981年以前)、商業(yè)開(kāi)發(fā)初期(1981年至1990年)、快速增長(zhǎng)期(1991年至2001年)和成熟穩(wěn)定期(2001年后)四個(gè)階段。煤層氣年產(chǎn)量從1981年的1.3億m3增至2001年的500億m3。近年，受頁(yè)巖氣的市場(chǎng)擠壓，煤層氣年產(chǎn)量降至400億m3左右。美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)從商業(yè)開(kāi)發(fā)初期到成熟期，歷時(shí)20年。美國(guó)煤層氣主要生產(chǎn)地為圣胡安和黑勇士?jī)蓚€(gè)盆地。美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素是技術(shù)突破和政府補(bǔ)貼。

加拿大煤層氣產(chǎn)業(yè)起步于2002年前后。此時(shí)，美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成熟。加拿大煤層氣的地質(zhì)條件與美國(guó)類似，直接從美國(guó)引進(jìn)了煤層氣開(kāi)采技術(shù)，通過(guò)技術(shù)適應(yīng)性研究和推廣，在短短4年的時(shí)間內(nèi)完成了美國(guó)20年走過(guò)的發(fā)展歷程。澳大利亞就沒(méi)有加拿大那樣幸運(yùn)。澳大利亞的煤層氣地質(zhì)條件比較復(fù)雜，美國(guó)的技術(shù)不能完全適用，煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢。直到近年，煤層氣開(kāi)采技術(shù)取得突破，煤層氣產(chǎn)量飛速增長(zhǎng)，年產(chǎn)量與美國(guó)接近。

美國(guó)是開(kāi)發(fā)煤層氣最早、產(chǎn)業(yè)最成熟的國(guó)家，在全世界具有積極的示范作用。美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)取得成功的主要原因有四點(diǎn)：(1)煤層氣資源具有優(yōu)越的地質(zhì)賦存條件；(2)發(fā)達(dá)的天然氣管網(wǎng)和成熟的天然氣市場(chǎng)；(3)優(yōu)惠力度很大的鼓勵(lì)政策；(4)煤層氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)的突破。

2 中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1 中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

我國(guó)煤層氣資源總量豐富，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，具有低壓、低滲透和低飽和度的特點(diǎn)。我國(guó)煤層氣資源主要分布在鄂爾多斯、沁水、準(zhǔn)噶爾等盆地，其中沁水盆地和鄂爾多斯盆地煤層氣探明儲(chǔ)量之和為2652億m3，占全國(guó)總探明儲(chǔ)量的97%。

我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)總體上發(fā)展緩慢。1996年中石油和中煤集團(tuán)合資成立了中聯(lián)公司，標(biāo)志著中國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)進(jìn)入規(guī)范化階段。2006年，中國(guó)將煤層氣開(kāi)發(fā)列入了“十一五”能源發(fā)展規(guī)劃。2007年以來(lái)，政府又相繼出臺(tái)了打破對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等多項(xiàng)扶持政策。2006年至2012年，地面煤層氣產(chǎn)量從1.3億m3增至25.73億m3?！笆濉逼陂g，沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣產(chǎn)業(yè)化基地初步形成。2015年，我國(guó)地面煤層氣產(chǎn)量為44億m3，遠(yuǎn)低于“十二五”規(guī)劃160億m3的目標(biāo)(表1)。

表1 煤層氣開(kāi)發(fā)利用“十二五”規(guī)劃完成情況

導(dǎo)致“十二五”規(guī)劃目標(biāo)未完成的原因包括以下5個(gè)方面：(1)我國(guó)煤層氣資源賦存條件復(fù)雜，開(kāi)采技術(shù)落后；(2)煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊嚴(yán)重；(3)扶持政策激勵(lì)效應(yīng)趨于弱化；(4)天然氣管網(wǎng)不發(fā)達(dá)；(5)煤層氣體制機(jī)制改革滯后?？傊?，我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)之所以不能從商業(yè)開(kāi)發(fā)初期順利進(jìn)入快速發(fā)展期，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和適應(yīng)復(fù)雜地質(zhì)條件的開(kāi)采技術(shù)是最主要的障礙。

2.2 中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)分析

將煤層氣“十三五”規(guī)劃主要發(fā)展指標(biāo)與“十二五”規(guī)劃以及2015年出臺(tái)的《煤層氣勘探開(kāi)發(fā)行動(dòng)計(jì)劃》的主要發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，如表2所示?！笆濉币?guī)劃2020年新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量4200億m3，比“十二五”規(guī)劃以及2015年出臺(tái)的“計(jì)劃”下調(diào)58%。“十三五”規(guī)劃2020年煤層氣產(chǎn)量目標(biāo)比“十二五”規(guī)劃以及2015年出臺(tái)的“計(jì)劃”分別下調(diào)38%和50%?！笆濉北取笆濉倍喟l(fā)展了5年，且“十三五”規(guī)劃僅比“行動(dòng)計(jì)劃”晚出臺(tái)1年，而主要發(fā)展目標(biāo)發(fā)生了大幅度的變化。分析認(rèn)為，“十二五”期間中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)存在的若干問(wèn)題，在“十三五”期間能否解決，相關(guān)機(jī)構(gòu)沒(méi)有足夠的信心。2017年全國(guó)煤層氣地面鉆井總產(chǎn)量為50億m3，利用量為44億m3，與2020年地面產(chǎn)量100億m3、利用量90億m3的目標(biāo)還有很大的差距。我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)未來(lái)的發(fā)展具有一定的不確定性。

表2 “十三五”規(guī)劃與“十二五”規(guī)劃、2015版“行動(dòng)計(jì)劃”主要發(fā)展目標(biāo)對(duì)比

我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)未來(lái)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)包括以下5點(diǎn)：

(1)煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊

由于國(guó)土資源部和地方政府國(guó)土資源管理部門(mén)分別擁有煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)審批權(quán)，致使煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊。礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題的本質(zhì)，是中央與地方在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益的分配矛盾。由于利益驅(qū)動(dòng)、政策水平等原因，礦權(quán)重疊在“十三五”期間甚至中長(zhǎng)期內(nèi)能否解決存在較大的不確定性。

(2)地質(zhì)條件復(fù)雜，抽采技術(shù)不成熟

我國(guó)煤層氣資源地質(zhì)條件比較復(fù)雜，煤儲(chǔ)層具有“三低”特征，高階煤發(fā)育，煤層氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)不成熟，技術(shù)創(chuàng)新的能力還比較薄弱。

(3)融資困難

我國(guó)煤層氣生產(chǎn)周期長(zhǎng)，要2～3年才能達(dá)產(chǎn)，資金回收較慢，行業(yè)利潤(rùn)偏低，投資風(fēng)險(xiǎn)較高，導(dǎo)致融資困難。煤層氣企業(yè)上市和發(fā)行債券的機(jī)會(huì)較低，資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)較高。

(4)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)

我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)潛力較大的地區(qū)相對(duì)缺乏天然氣管網(wǎng)設(shè)施，這就使煤層氣生產(chǎn)區(qū)與市場(chǎng)脫節(jié)，且我國(guó)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)主體并不獨(dú)立，與上下游利益相連，對(duì)非管道運(yùn)營(yíng)公司的煤層氣進(jìn)入管網(wǎng)造成一定障礙。

(5)對(duì)外合作存在一些問(wèn)題

多年來(lái)，我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)存在地質(zhì)條件差、產(chǎn)業(yè)政策不完善等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致大型外企在合作初期撤離。目前外國(guó)合作者以中小公司為主。這些小公司技術(shù)和資金實(shí)力較弱，對(duì)中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的幫助有限。

3 中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展展望及建議

3.1 中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展展望

我國(guó)油氣資源對(duì)外依存度不斷上升。2017年，天然氣進(jìn)口總量為924億m3，對(duì)外依存度上升至38.5%。2017年“煤改氣”政策的實(shí)施大幅推進(jìn)我國(guó)天然氣利用需求進(jìn)入新階段。與此同時(shí)，我國(guó)的中長(zhǎng)期能源政策導(dǎo)向發(fā)生了根本性的改變。我國(guó)能源發(fā)展和天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃進(jìn)一步明確，要加快推進(jìn)天然氣發(fā)展，提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的比重。

加快煤層氣開(kāi)發(fā)利用，對(duì)保障煤礦安全生產(chǎn)、增加清潔能源供應(yīng)、減少溫室氣體排放具有重要意義。煤層氣作為一種綠色能源，發(fā)展?jié)摿薮?，世界各?guó)都在積極發(fā)展。盡管中國(guó)現(xiàn)階段遇到了一系列的瓶頸和難題，但通過(guò)政府的扶持和技術(shù)的創(chuàng)新，煤層氣企業(yè)和煤礦企業(yè)的合作，這些問(wèn)題都有望得到解決。煤層氣產(chǎn)業(yè)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，總體來(lái)講，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。

3.2 中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略建議

受技術(shù)和體制的制約，我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不可能像美國(guó)、加拿大那樣順利，應(yīng)有足夠的決心和耐心，給煤層氣產(chǎn)業(yè)加油、清障。通過(guò)研究，現(xiàn)對(duì)我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略提出建議如下：

(1)針對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)立法

煤層氣勘探開(kāi)發(fā)利用作為獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該建立比較完善的法律，從而明確各方的權(quán)利和義務(wù)，以促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)煤層氣資源在管理制度、法律法規(guī)上都有著嚴(yán)格系統(tǒng)的規(guī)定，從煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置、勘探開(kāi)發(fā)、與煤炭企業(yè)共同合作上都作了可供操作的實(shí)施細(xì)則，從而有力的推動(dòng)了煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國(guó)在煤層氣方面沒(méi)有專門(mén)的法律。國(guó)務(wù)院和政府部門(mén)出臺(tái)的各項(xiàng)“條例”和“規(guī)章”法律效力低，導(dǎo)致在實(shí)際生產(chǎn)中難以落實(shí)，無(wú)法有效解決煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊等若干問(wèn)題。因此，應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的立法，用法律來(lái)解決煤層氣產(chǎn)業(yè)存在的問(wèn)題，為煤層氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。

(2)加強(qiáng)政策扶持力度

美國(guó)依據(jù)《意外能源獲利法》第29條規(guī)定，在1981年～2002年對(duì)煤層氣企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，平均補(bǔ)貼比例為井口氣價(jià)的45%。因此，根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)的實(shí)踐，建議將我國(guó)中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高為0.6元/m3，試行10年，以保障煤層氣開(kāi)采企業(yè)的盈利性和投資者的積極性。

(3)改革科研體制，聯(lián)合民營(yíng)科研力量，突破技術(shù)瓶頸

我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)沒(méi)有快速發(fā)展起來(lái)，重要原因之一就是缺乏成熟的勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)。目前我國(guó)的技術(shù)和裝備水平與美國(guó)80年代水平相當(dāng)，無(wú)法滿足我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)的需求。國(guó)家于2008年啟動(dòng)了國(guó)家科技重大專項(xiàng)《大型油氣田及煤層氣開(kāi)發(fā)》，給國(guó)有科研院所投入了大量的科研經(jīng)費(fèi)，但到目前為止，取得的實(shí)用成果較少。由于科研體制不夠完善，國(guó)有科研單位普遍存在創(chuàng)新能力和創(chuàng)新積極性偏低的現(xiàn)象。我國(guó)科技創(chuàng)新還存在薄弱環(huán)節(jié)和深層次的問(wèn)題需要進(jìn)一步研究解決。應(yīng)對(duì)科研體制進(jìn)行改革，聯(lián)合民營(yíng)科研力量，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的科研積極性，突破技術(shù)瓶頸。

(4)成立獨(dú)立管網(wǎng)公司，加強(qiáng)天然氣管網(wǎng)建設(shè)

煤層氣可以與天然氣混輸混用。只有實(shí)現(xiàn)規(guī)?；艿垒敋猓拍苁姑簩託猱a(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展。美國(guó)是煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展最成功的國(guó)家，一個(gè)重要因素就是美國(guó)擁有發(fā)達(dá)的天然氣管網(wǎng)和健全的配套基礎(chǔ)設(shè)施，且天然氣生產(chǎn)和管道運(yùn)輸系統(tǒng)完全分離。中國(guó)成立獨(dú)立的天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)主體，加強(qiáng)天然氣管網(wǎng)建設(shè)，能有效銜接上下游產(chǎn)業(yè)，減少交易環(huán)節(jié)，降低煤層氣開(kāi)發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn)。

(5)根據(jù)客觀條件，擇優(yōu)滾動(dòng)開(kāi)發(fā)

在煤層氣產(chǎn)業(yè)體制、開(kāi)發(fā)技術(shù)等關(guān)鍵問(wèn)題尚未取得重大突破之前，中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)應(yīng)有選擇性地發(fā)展。對(duì)于地質(zhì)條件好、技術(shù)要求低、礦權(quán)清晰的區(qū)塊可加快開(kāi)發(fā)，對(duì)于地質(zhì)條件差、技術(shù)要求高、礦權(quán)存在糾紛的區(qū)塊應(yīng)謹(jǐn)慎投資、暫緩開(kāi)發(fā)，待條件成熟后再行開(kāi)發(fā)。