馬生軍 劉云喜

【摘要】當(dāng)前，在生態(tài)法治推進的實踐中，存在著個別人民群眾主動參與意識不強、參與程序和渠道不清晰、參與缺乏相應(yīng)的法律保障等問題。因此，需從決策、合作、問責(zé)和監(jiān)督四個層面構(gòu)建人民群眾參與機制體系，并不斷優(yōu)化人民群眾參與機制的內(nèi)在運作機理，從而加快我國生態(tài)法治建設(shè)進程。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)法治建設(shè) 人民群眾參與機制 監(jiān)督機制 【中圖分類號】D920.4 【文獻標(biāo)識碼】A

生態(tài)環(huán)保問題直接關(guān)系民生福祉與社會和諧穩(wěn)定，并逐漸受到公眾的關(guān)注。一方面，隨著政府加大推進生態(tài)法治的進程，人民群眾參與生態(tài)環(huán)保的意識也在不斷增強。另一方面，生態(tài)法治的推進離不開人民群眾的有效參與與監(jiān)督，這不僅是維護人民當(dāng)家作主的權(quán)利，也是保護公民生態(tài)環(huán)境權(quán)的內(nèi)在需要，更是民主進步和推進生態(tài)法治化的重要方法。

以環(huán)境權(quán)益保障、參與渠道和信息公開透明來提升人民群眾參與的決策機制

要進一步規(guī)范和保障公眾的環(huán)境權(quán)益，包括嚴(yán)格落實《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，以及《關(guān)于切實加強建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與工作的實施意見》等相關(guān)規(guī)定，從而通過制度來確保公眾群體參與制定生態(tài)環(huán)保政策的渠道。制度的穩(wěn)定能夠帶來公眾參與的程序、信心的穩(wěn)定，有助于提高生態(tài)環(huán)保政策制定中公眾參與的穩(wěn)定性與安全感。

由于生態(tài)法治的政策體系涉及一個綜合系統(tǒng)，不僅內(nèi)容復(fù)雜而且范圍較廣，公眾俱事俱細都參與自然不太可能，不僅耗費過多，而且效率也會較差。因此，只有明確規(guī)定了公眾參與的程序、方式和內(nèi)容，才能確保公眾參與各類生態(tài)環(huán)保政策制定的有效性。與此同時，還應(yīng)進一步拓寬公眾參與生態(tài)環(huán)保公共事務(wù)的渠道，包括鼓勵各類民間社會組織、社會各界人民群眾代表積極參與生態(tài)環(huán)保的決策過程。

生態(tài)環(huán)境的信息公開和透明是人民群眾參與的前提，各級環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)主動公開有效的環(huán)境信息，通過借助權(quán)威媒體或平臺及時、準(zhǔn)確、全面地公開生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等信息，并對人民群眾高度關(guān)注的生態(tài)環(huán)保問題進行積極回應(yīng)。此外，還應(yīng)積極建設(shè)企業(yè)環(huán)境信息公開平臺，通過完善企業(yè)環(huán)境信用等級評定機制，來約束企業(yè)的環(huán)境失信行為。

以促進多元主體參與來深化人民群眾參與的合作機制

在政府層面，作為生態(tài)環(huán)境保護和法治建設(shè)的主導(dǎo)者，自身就需要構(gòu)建生態(tài)型、綠色化的政府，不僅要確保人民群眾的基本環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)，以及受到侵害時必要的救濟權(quán)的保障，還要加大對社會環(huán)保組織的扶持力度，借助購買社會服務(wù)等形式，促進社會環(huán)保組織參與環(huán)境保護，并充分發(fā)揮社會環(huán)保組織在參與生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定中的專業(yè)咨詢作用。

在企業(yè)層面，隨著公眾環(huán)保意識的增強，也迫使企業(yè)不得不開始加入到環(huán)保事業(yè)中，不僅是企業(yè)信譽和社會生態(tài)責(zé)任的考慮，更是為了增強與人民群眾的互動，向他們展示企業(yè)的良好文化與形象。與此同時，在企業(yè)開展各類環(huán)保活動中，一是需結(jié)合自身運營特點與社會公眾環(huán)保訴求，借助綠色化實踐活動的開展，與廣大人民群眾打成一片，提升廣大人民群眾對企業(yè)的認可度。二是需不斷完善綠色化技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺，并建立企業(yè)綠色環(huán)保技術(shù)開發(fā)與公眾環(huán)保需求進行對接的良性互動機制。

在社會公眾層面，當(dāng)前公眾參與生態(tài)環(huán)保法治建設(shè)主要表現(xiàn)為被動參與多而主動參與少，且多為形式上參與，實質(zhì)參與的相對較少。同時，社會公眾參與生態(tài)法治更多是集中于末端，即多發(fā)生于在生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞后，并影響了社會公眾的生產(chǎn)生活，才會去參與生態(tài)環(huán)境保護的法治推進。因此，進一步深化社會公眾參與生態(tài)法治，還應(yīng)加強生態(tài)保護的源頭參與、全過程參與和主動參與意識。此外，由于環(huán)境知識的專業(yè)性和復(fù)雜性，社會公眾還應(yīng)加強對環(huán)境知識的學(xué)習(xí)，形成對環(huán)境問題的科學(xué)認知和評價，避免盲目性。

以責(zé)任追求、指標(biāo)問責(zé)、多主體問責(zé)為核心建立人民群眾參與的問責(zé)機制

要建立公眾參與生態(tài)環(huán)境事故責(zé)任的追究機制。嚴(yán)格的責(zé)任追究機制，有助于將群眾參與進行制度化落實。若人民群眾參與權(quán)無法有效落實，則應(yīng)追究相應(yīng)的機構(gòu)和部門負責(zé)人。在生態(tài)環(huán)境的法治化進程中，將人民群眾有效參與問責(zé)進行制度化、規(guī)范化，不僅有助于發(fā)揮其對政府的生態(tài)環(huán)保職能的監(jiān)督，也有助于不同職能部門明晰環(huán)境問題的責(zé)任邊界，改進實踐中相互推諉、遇到問題無責(zé)任人出來承擔(dān)的不作為或作為不夠的現(xiàn)象。

要進行干部政績考核的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)問責(zé)。政府要制定一套規(guī)范、責(zé)任清晰也具有較強的可操作性的環(huán)境績效評價指標(biāo)。從而明確干部和相關(guān)部門機構(gòu)的生態(tài)環(huán)境職責(zé)，將其作為考核經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的重要依據(jù)，強調(diào)“既要金山銀山，也要綠水青山”。因此，只有將環(huán)境指標(biāo)問責(zé)納入問責(zé)機制，才能改進政府環(huán)境治理的實效。

要擴大除政府之外的問責(zé)主體。不僅公眾參與問責(zé)，具有專業(yè)性的環(huán)保組織與環(huán)評機構(gòu)等也要參與進來進行積極問責(zé)，對政府的生態(tài)環(huán)保治理和法治建設(shè)進行評估，并定期向社會公布。除了對政府問責(zé)，還包括對企業(yè)問責(zé)、生產(chǎn)者問責(zé)等，只有擴大追責(zé)主體和加大懲處力度，形成終身追責(zé)，才能有效遏制各類蓄意破壞生態(tài)環(huán)境，不顧后果的盲目決策與生產(chǎn)行為。

以監(jiān)督權(quán)的保障和環(huán)境公益訴訟機制完善人民群眾參與的監(jiān)督機制

一方面，要引導(dǎo)全社會形成“敢監(jiān)督”“愿意監(jiān)督”的良好氛圍。首先，生態(tài)環(huán)境保護的主管部門應(yīng)通過組織相關(guān)的媒體活動，以現(xiàn)場監(jiān)督、內(nèi)參監(jiān)督、曝光監(jiān)督、約談監(jiān)督、新聞監(jiān)管等形式，全面嚴(yán)格地開展對各類環(huán)境違法行為的打擊活動，提高生態(tài)環(huán)境保護的主管部門的執(zhí)行力與公信力。其次，生態(tài)環(huán)境保護的主管部門自身也需要切實保障廣大人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并自覺接受輿論和人民群眾的監(jiān)督。最后，良好的公眾監(jiān)督作用發(fā)揮還需進一步完善相應(yīng)的評價機制和考評機制。生態(tài)環(huán)境保護的主管部門需要嚴(yán)格按照生態(tài)環(huán)保建設(shè)的要求，制定一套合理的資源利用率、環(huán)境破壞程度等方面的評估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對比審視當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)效益，并針對發(fā)現(xiàn)的問題進行責(zé)任劃分與承擔(dān)，通過公眾參與評議的結(jié)果和專家的評價來進行合理的獎懲，使各項生態(tài)績效的考核指標(biāo)都能真正落實。此外，還要建立自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，確保生態(tài)環(huán)境保護的政策法規(guī)構(gòu)成一個良性的反饋機制。

另一方面，要建立健全環(huán)境公益訴訟機制。它是人民群眾參與環(huán)境保護的重要武器，也是保障人民群眾環(huán)境權(quán)益的重要形式。當(dāng)公眾的合法環(huán)境權(quán)益遭到侵害時，借助環(huán)境公益訴訟程序便可以向法院實施訴訟。生態(tài)環(huán)境保護的主管部門也需積極配合，對于其中的環(huán)境污染損害取證等事務(wù)應(yīng)予以支持。與此同時，還可建立環(huán)境維權(quán)中心或維權(quán)部等機構(gòu)，以公益律師和人民群眾代表的方式來培育公眾參與生態(tài)環(huán)保法治實踐，有助于維護社會公眾的合法環(huán)境權(quán)益。

（作者分別為運城學(xué)院政法系講師；中央民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院講師）

【注：本文系2016年度國家社會科學(xué)基金項目“民族地區(qū)農(nóng)牧民就地（就近）城鎮(zhèn)化機理及制度保障研究”（ 項目編號：16BMZ104）階段性成果之一】

【參考文獻】

①郭世平：《公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的制度路徑探索》，《學(xué)術(shù)交流》，2014年第1期。

②王夢橋、楊潔、郭雅楠：《生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機制法律問題研究》，《經(jīng)貿(mào)實踐》，2018年第9期。

③楊曉娣：《在生態(tài)保護過程中建立公眾參與制度的必要性》，《科技創(chuàng)新導(dǎo)報》，2008年第22期。