劉超洋

摘 要 以羅斯韋爾和澤格維爾德的政策工具分類法為X維度，以京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略為Y維度建立二維分析框架，分析京津冀三地職業(yè)教育相關(guān)政策文本發(fā)現(xiàn)：供給型政策工具整體而言總量適中，但是內(nèi)部結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化，需要加大對(duì)資金投入、基地建設(shè)和科技支持的重視程度以加強(qiáng)政策推動(dòng)力;需求型政策工具相對(duì)來(lái)說(shuō)比較短缺，需進(jìn)一步加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)、外包服務(wù)和海外交流以加強(qiáng)政策拉動(dòng)力;環(huán)境型政策工具總體偏多，需進(jìn)一步簡(jiǎn)化細(xì)化策略性措施和完善政策法規(guī)以加強(qiáng)政策影響力。

關(guān)鍵詞 政策工具;京津冀;職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展;政策分析

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2019）04-0031-07

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，自2014年提出以來(lái)備受重視。京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展作為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略部署的重要組成部分也備受學(xué)者關(guān)注。近幾年，教育領(lǐng)域政府使用的新政策工具越來(lái)越多，不同類型的政策工具也在交互使用[1]。本研究以格萊瑟（Glaser）和斯特勞斯（Strauss）的扎根理論為基礎(chǔ)，扎根理論更加關(guān)注對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的自然呈現(xiàn)和發(fā)現(xiàn)，并非精確性和驗(yàn)證核查，研究過(guò)程只能代表研究者本身的立場(chǎng)、反立場(chǎng)和例子，并非清楚劃分的過(guò)程和定義[2]。本研究以編碼的方式將政策文本的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，用量化的描述方式分析當(dāng)前京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展所使用的政策工具及其比重，結(jié)合本研究所設(shè)計(jì)的二維分析框架對(duì)其進(jìn)行深入的定性化分析，以從整體上把握京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策的現(xiàn)狀，并為其未來(lái)發(fā)展提供政策建議。

一、政策工具視角下京津冀職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展分析框架

（一）政策工具

20世紀(jì)50年代中期開(kāi)始出現(xiàn)政策工具的相關(guān)研究，80年代隨著西方對(duì)政策過(guò)程研究的不斷深入，政策工具逐漸成為公共政策領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)。政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段，政策工具的選擇在公共政策過(guò)程中具有重要意義和價(jià)值，學(xué)者們做了大量研究來(lái)闡明可供決策使用的政策工具，并對(duì)這些工具進(jìn)行了有意義的劃分[3]。德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家基爾申（E.S.Kirschen）和他的同事們最早進(jìn)行政策手段的分類，他們提出了64種類型的手段，但沒(méi)有系統(tǒng)闡明這些手段，也沒(méi)有建立關(guān)于政策手段的起源或其影響體系[4]。麥克唐奈和埃爾莫爾（McDonnel and Elmore）采用四重分類法將政策工具分為“命令”“勸導(dǎo)”“提高能力”和“制度變遷”四類[5]。加拿大政策科學(xué)家布魯斯·德林和理查德·菲德（G.Bruce Doern and Richard Phidd）根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度，將政策工具分為“自律”和“全民所有”兩種類型[6]。加拿大西南弗雷澤大學(xué)政治學(xué)教授邁克爾·豪利特（Michael Howlett）和新加坡國(guó)立大學(xué)公共政策學(xué)副教授M·拉米什（M. Ramesh）以政府提供物品與服務(wù)的水平為標(biāo)準(zhǔn)提出了更加簡(jiǎn)單和完善的分類模式：自愿性政策工具、混合型政策工具和強(qiáng)制性政策工具[7]。

當(dāng)前“公共治理”范式下，政策工具的選擇已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的“目的—工具”技術(shù)性選擇，而是要受到環(huán)境、慣例、決策者價(jià)值觀、目標(biāo)群體多重因素的影響，政府應(yīng)靈活運(yùn)用多元化工具以提高其治理效能。英國(guó)瑟賽克斯大學(xué)科學(xué)政策研究員羅斯韋爾（Roy Rothwell）和荷蘭海牙應(yīng)用科學(xué)大學(xué)澤格維爾德（Walter Zegveld）根據(jù)政策產(chǎn)生影響的著力面不同將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具分類理論影響較大。供給型政策工具主要是指政府提供資金、人才、信息、技術(shù)等資源保障，起到一種直接推動(dòng)作用。需求型政策工具強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)刺激市場(chǎng)繁榮或是培育新興市場(chǎng)，降低市場(chǎng)進(jìn)入障礙，引導(dǎo)社會(huì)資源的參與，與政府形成合力，起到一種直接拉動(dòng)作用。環(huán)境型政策工具則是通過(guò)創(chuàng)設(shè)外部環(huán)境條件和配套設(shè)施，提供環(huán)境支撐，起到間接影響作用[8]。本研究采取此政策工具分類方式全面衡量政策產(chǎn)生的影響，以從整體上把握和分析政策內(nèi)容。

（二）京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策回顧

2013年5月，習(xí)近平總書(shū)記在北戴河主持研究河北發(fā)展問(wèn)題時(shí)提出要推動(dòng)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展;2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記在專題聽(tīng)取京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展工作匯報(bào)中明確強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略地位;2015年4月，中共中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展由頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向全面實(shí)施。京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展是京津冀協(xié)同發(fā)展中的重要組成部分。2014年8月，京津冀職業(yè)教育首次攜手達(dá)成“天津共識(shí)”，建立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系;2015年5月，首個(gè)跨京津冀的職教集團(tuán)北京商貿(mào)職教集團(tuán)成立;2016年2月，京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展中心成立，協(xié)同探索有中國(guó)特色的京津冀現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展模式;2016年10月，京津冀職業(yè)教育教學(xué)協(xié)同發(fā)展聯(lián)盟建立《京津冀職業(yè)教育教學(xué)協(xié)同發(fā)展章程》;2017年2月，京津冀三地聯(lián)合發(fā)布《教育協(xié)同發(fā)展“十三五”計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)三地將繼續(xù)開(kāi)展職教人才培養(yǎng)合作項(xiàng)目，合作組建一批跨區(qū)域的職業(yè)教育集團(tuán)（聯(lián)盟），建設(shè)一批職業(yè)院校培養(yǎng)和實(shí)訓(xùn)基地;2018年1月，京津冀教育部門(mén)聯(lián)合召開(kāi)京津冀教育協(xié)同發(fā)展工作推進(jìn)會(huì)，發(fā)布《“十三五”時(shí)期京津冀教育協(xié)同發(fā)展專項(xiàng)工作計(jì)劃》《京津冀教育對(duì)口幫扶項(xiàng)目》《推進(jìn)京津冀教育協(xié)同發(fā)展備忘錄》，研究制定《京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，這些政策文本中都涉及到京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展問(wèn)題。目前，京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展取得了一定成績(jī)，但還面臨著一些挑戰(zhàn)和機(jī)遇。通過(guò)對(duì)京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策進(jìn)程的分析得出，十八大后京津冀協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題流、政治流和政策流日益匯聚，迎來(lái)戰(zhàn)略機(jī)遇期，發(fā)展至今已經(jīng)進(jìn)入戰(zhàn)略實(shí)施和攻堅(jiān)期[9]。京津冀教育協(xié)同發(fā)展過(guò)程中頒布的政策文本較多，大多數(shù)政策文本只是部分段落提及京津冀職業(yè)教育。本研究選取京津冀頒布的專門(mén)關(guān)于職業(yè)教育的政策作為樣本：2015年北京市頒布的《北京市人民政府關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實(shí)施意見(jiàn)》（本文將其編碼為a）、2016年天津市頒布的《天津市人民政府關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的意見(jiàn)》（本文將其編碼為b）、2014年河北省頒布的《河北省人民政府關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實(shí)施意見(jiàn)》（本文將其編碼為c）。

（三）政策工具視角下京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展分析框架

1.X維度：基本政策工具維度

根據(jù)羅斯韋爾和澤格維爾德的政策工具分類法建立京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策分析的X維度，見(jiàn)圖1。其中，供給型政策工具主要指政府通過(guò)對(duì)資金、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等的直接供給，對(duì)京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展起直接的推動(dòng)作用;需求型政策工具主要指政府通過(guò)采購(gòu)、外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)等手段營(yíng)造市場(chǎng)需求減少市場(chǎng)的不確定性，對(duì)京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展起直接的拉動(dòng)作用;環(huán)境型政策工具主要指政府通過(guò)金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、策略性措施等創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境，對(duì)京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展起間接的影響作用。

2.Y維度：京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略維度

在我國(guó)，一項(xiàng)重大公共政策的形成一般先由黨中央、國(guó)務(wù)院提出戰(zhàn)略性部署，反映在文本上一般采用目標(biāo)性、宏觀性和指導(dǎo)性的表述;然后由相關(guān)職能部門(mén)或地方進(jìn)行政策細(xì)化及再規(guī)劃，將中央的戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為基層民眾能夠接受的政策指令，從而形成政策的完整系統(tǒng)[10]。職業(yè)教育的重大政策體系由中央的戰(zhàn)略性策略和有關(guān)部門(mén)的落實(shí)性政策組成。中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)課題組在對(duì)“十二五”以來(lái)我國(guó)職業(yè)教育重大政策分析的基礎(chǔ)上將職業(yè)教育戰(zhàn)略體系分為辦學(xué)體制機(jī)制改革、構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系、提升職業(yè)院校人才培養(yǎng)質(zhì)量、深化產(chǎn)教融合校企合作、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)、提高職業(yè)教育發(fā)展保障水平六個(gè)方面[11]，本研究在借鑒該分類維度的基礎(chǔ)上結(jié)合京津冀三地職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策文本，將其戰(zhàn)略整合成體制機(jī)制改革、現(xiàn)代職業(yè)教育體系和職業(yè)教育保障三個(gè)方面，以此構(gòu)成本研究的Y維度。

3.二維分析框架

基于上述對(duì)京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策的X維度和Y維度的分析，本研究建立了二維分析框架，見(jiàn)圖2，圖中X軸為政策工具維度，包括供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具，Y軸為京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略維度，包括體制機(jī)制改革、現(xiàn)代職業(yè)教育體系和職業(yè)教育保障。二維分析框架能夠?qū)┙蚣铰殬I(yè)教育協(xié)同發(fā)展進(jìn)行多維透視，有助于全面剖析政策內(nèi)容。

二、京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展的政策工具分析

（一）京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策文本編碼

本研究以北京、天津、河北的三項(xiàng)政策文本為樣本，以上述分析框架的X維度和Y維度作為分析單元，為保證政策文本內(nèi)容的完整性，采用統(tǒng)一編碼的人工編碼方式。為保障編碼的科學(xué)性及準(zhǔn)確性，經(jīng)過(guò)多次討論最終形成編碼表，表1為編碼表的局部，因篇幅有限并未列出全表。根據(jù)對(duì)政策文本編碼內(nèi)容的整理，本研究將京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展供給型政策工具分為人才培養(yǎng)、資金投入、基地建設(shè)、科技支持;將需求型政策工具分為政府采購(gòu)、服務(wù)外包、海外交流;將環(huán)境型政策工具分為目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管理、稅收優(yōu)惠、金融服務(wù)、策略性措施。

（二）京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策的X維度分析

對(duì)X維度政策工具維度進(jìn)行編碼后得到表2，由表2可知，目前京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策文本涵蓋了供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具，但是三者之間分布并不均衡，供給型政策工具占45.9%，需求型政策工具占9%，環(huán)境型政策工具占45.1%。

1.供給型政策工具方面

京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策文本中的供給型政策工具占45.9%，整體來(lái)說(shuō)總量適中，表明政府對(duì)職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展供給端的一貫重視程度。但是，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布卻不均衡，如整合資源維度占9.5%，而資金投入、科技支持維度卻各僅占3.2%。目前，在供給型政策工具中比較重視整合資源、人才培養(yǎng)、教學(xué)改革和師資建設(shè)四個(gè)方面。在整合資源方面，北京和天津的教育資源比較優(yōu)厚，應(yīng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)通過(guò)兼并、托管、合作辦學(xué)等形式對(duì)三地區(qū)的職業(yè)教育資源進(jìn)行整合優(yōu)化，積極推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育集團(tuán)建設(shè)，并逐步引進(jìn)和整合社會(huì)多方力量促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展。在人才培養(yǎng)方面，要拓寬人才培養(yǎng)渠道，打通中等、高等、本科層次職業(yè)教育和應(yīng)用型本科、碩士、博士之間的縱向銜接渠道，及普通教育與職業(yè)教育之間的橫向渠道，建立多樣化的人才成長(zhǎng)“立交橋”。在教學(xué)改革方面，加強(qiáng)實(shí)踐課程的設(shè)置比重，教學(xué)過(guò)程對(duì)接生產(chǎn)過(guò)程，充分運(yùn)用現(xiàn)代化教學(xué)手段調(diào)動(dòng)學(xué)生學(xué)習(xí)積極性，突出以學(xué)生為中心、以能力為根本，注重學(xué)生人文素質(zhì)、科學(xué)素質(zhì)、綜合職業(yè)能力和可持續(xù)發(fā)展能力的培養(yǎng)。在師資建設(shè)方面，注重“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)，積極引進(jìn)專業(yè)素養(yǎng)較高的兼職教師隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)教師專業(yè)能力和教學(xué)能力的提升培訓(xùn)，以打造高素質(zhì)教師隊(duì)伍。

此外，供給型政策工具中資金投入、科技支持、基地建設(shè)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的比重有待提升。京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展需要一定的資金基礎(chǔ)，在加大對(duì)其資金投入力度的同時(shí)應(yīng)該重視對(duì)資金使用的監(jiān)管。科技支持對(duì)于職業(yè)院校和企業(yè)都具有重要地位，職業(yè)院校應(yīng)自覺(jué)參與到企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中，為企業(yè)提供科技支持的同時(shí)也能反哺職業(yè)院校培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)所需的人才類型。京津冀職業(yè)教育的實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)和校外實(shí)習(xí)基地建設(shè)關(guān)乎其教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)質(zhì)量，職業(yè)教育需要大量的實(shí)踐過(guò)程，京津冀需要依托當(dāng)?shù)刭Y源建立相應(yīng)的實(shí)踐基地，避免重復(fù)建設(shè)。京津冀職業(yè)教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化也應(yīng)受到進(jìn)一步重視，三地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及城市定位更加精準(zhǔn)地確定自身的發(fā)展方向。

2.需求型政策工具方面

京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策文本中的需求型政策工具占9%，與其他兩種政策工具相比略少。需求型政策工具是指政府主要采取政府購(gòu)買(mǎi)、服務(wù)外包、海外交流等方式直接拉動(dòng)京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展的方式，其能在某種程度上減少發(fā)展的不穩(wěn)定性，與供給型政策工具一樣能夠直接促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展。從表2可知，在需求型政策工具中海外交流占5.8%，政府購(gòu)買(mǎi)占3.2%，服務(wù)外包政策工具并未涉及。應(yīng)積極引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提升職業(yè)教育的國(guó)際化水平，同時(shí)探索在海外設(shè)立“魯班工坊”試點(diǎn)，服務(wù)“一帶一路”倡議，配合中國(guó)裝備“走出去”和國(guó)際產(chǎn)能合作，提升職業(yè)教育國(guó)際影響力。政府購(gòu)買(mǎi)和服務(wù)外包將社會(huì)和市場(chǎng)的力量引入到公共服務(wù)中，是優(yōu)化資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段之一。京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展積極引進(jìn)社會(huì)力量參與，鼓勵(lì)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、定向委托等方式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、政府購(gòu)買(mǎi)兼職教師等形式打破政府單一主體辦職業(yè)教育的局面，引入多元主體促進(jìn)其持續(xù)發(fā)展?！捌胶獠煌＠峁┱叩淖饔?，避免國(guó)家在福利提供中過(guò)分地保障，避免福利依賴問(wèn)題的出現(xiàn)是我們能從西方福利多元主義中可資借鑒的理論模式?！盵12]政府鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)力量參與職業(yè)教育的發(fā)展，不僅能夠?yàn)槠浒l(fā)展注入資金支持，也能夠減少風(fēng)險(xiǎn)及發(fā)展中的不穩(wěn)定因素。

3.環(huán)境型政策工具方面

京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策文本中的環(huán)境型政策工具占45.1%，整體來(lái)說(shuō)總量稍多。在環(huán)境型政策工具中法規(guī)管理最多，占25.8%，其次是策略性措施占10.5%，目標(biāo)規(guī)劃占4.7%，稅收優(yōu)惠占2.6%，金融服務(wù)占1.5%。京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展自提出以來(lái)就備受重視，法規(guī)管理政策機(jī)制的制定和完善成為政府工作的重點(diǎn)，從京津冀職業(yè)教育微觀的人才培養(yǎng)機(jī)制、教師選聘機(jī)制、學(xué)生資助機(jī)制到宏觀的產(chǎn)教融合機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、服務(wù)社區(qū)機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制都需要不斷完善，為其發(fā)展提供有效的政策環(huán)境。此外，由于京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展還需要借助一些策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃來(lái)加強(qiáng)其環(huán)境建設(shè)，策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃作為比較具體的操作辦法和措施具有非常明確的指向性，其是政府在短時(shí)間內(nèi)希望能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)而采取的一系列措施，如建立“雙師型”教師“名師工作室”、建立第三方校企合作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“校企通”、推進(jìn)農(nóng)民繼續(xù)教育工程等策略性措施。稅收優(yōu)惠和金融服務(wù)是環(huán)境型政策工具中的重要部分，能夠直接體現(xiàn)政府對(duì)京津冀職業(yè)教育的資金優(yōu)惠及扶持，如對(duì)職業(yè)院校經(jīng)批準(zhǔn)征用的耕地，用于教學(xué)用房、實(shí)驗(yàn)室等依法免征耕地占用稅，經(jīng)批準(zhǔn)建立或籌建的職業(yè)院校基本建設(shè)項(xiàng)目，依照相關(guān)規(guī)定可減免征地管理費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和河道管理費(fèi)等。相關(guān)的稅收優(yōu)惠和金融服務(wù)能夠釋放職業(yè)教育發(fā)展的市場(chǎng)活力，創(chuàng)建良好的投融資市場(chǎng)環(huán)境。

（三）京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策的Y維度分析

在上述X維度分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合Y維度分析得出京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策二維分析框架，見(jiàn)圖3。

1.體制機(jī)制改革戰(zhàn)略維度

體制機(jī)制改革是京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展最重要的戰(zhàn)略手段，主要分布于供給型政策工具和環(huán)境型政策工具中，占40.6%。體制機(jī)制改革是激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力的主要措施，京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展需要打破政府單一主體的局面，引進(jìn)多元主體參與。在體制機(jī)制改革戰(zhàn)略中占據(jù)主要地位的是環(huán)境型政策工具，包括建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制，完善以行業(yè)企業(yè)辦學(xué)為主的辦學(xué)體制，加強(qiáng)教育行政部門(mén)統(tǒng)籌管理;加強(qiáng)管理體制創(chuàng)新，推進(jìn)職業(yè)教育管辦評(píng)分離改革，規(guī)范學(xué)校相關(guān)的責(zé)權(quán)利，建立和完善科學(xué)有效的治理模式;對(duì)招生考試制度進(jìn)行改革，開(kāi)展分類招生考試制度改革，健全“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”、單獨(dú)招生、綜合評(píng)價(jià)招生和技能拔尖人才免試等考試辦法;環(huán)境型政策工具中策略性措施主要有加強(qiáng)校企合作、深化產(chǎn)教融合，建立職業(yè)教育集團(tuán)和職業(yè)教育園區(qū)等措施。此外，供給型政策工具在體制機(jī)制改革戰(zhàn)略中所占比重也比較大，其主要關(guān)注人才培養(yǎng)機(jī)制的改革，主張人才培養(yǎng)方案與產(chǎn)業(yè)人才需求標(biāo)準(zhǔn)相銜接、人才培養(yǎng)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈相融合，推進(jìn)校企合作育人，建立銜接貫通的人才培養(yǎng)模式。

2.現(xiàn)代職業(yè)教育體系建構(gòu)戰(zhàn)略維度

現(xiàn)代職業(yè)教育體系建構(gòu)戰(zhàn)略分布于供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具中，占38.6%。構(gòu)建具有終身教育理念、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)需求、互相融通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系是有效促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略手段?？傮w來(lái)看，此維度包含三種政策工具，其中，供給型策略工具最多，主要有優(yōu)化調(diào)整職業(yè)教育結(jié)構(gòu)，著力調(diào)整首都職業(yè)教育發(fā)展重心，引導(dǎo)職業(yè)院校向精品化方向發(fā)展，天津穩(wěn)定中等職業(yè)教育規(guī)模，調(diào)整中等職業(yè)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)，河北總體保持中等職業(yè)學(xué)校和普通高中招生規(guī)模大體相當(dāng);充分整合優(yōu)化職業(yè)教育資源，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校通過(guò)兼并、托管、合作辦學(xué)等形式，探索學(xué)歷教育與職業(yè)資格培訓(xùn)相互融通機(jī)制，促進(jìn)職業(yè)院校與成人教育、社區(qū)教育資源整合。環(huán)境型政策工具主要包括京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展機(jī)制的建立，強(qiáng)調(diào)以京津冀協(xié)同發(fā)展和城市功能調(diào)整為依據(jù)，理順職業(yè)院校管理體制，統(tǒng)籌專業(yè)設(shè)置，形成結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)體系，搭建專業(yè)建設(shè)信息平臺(tái)，實(shí)施教育行政部門(mén)統(tǒng)籌、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與、信息公開(kāi)的專業(yè)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。需求型政策工具中主要鼓勵(lì)探索公辦和社會(huì)力量舉辦職業(yè)院校相互委托管理和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，支持學(xué)校通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式與國(guó)內(nèi)外優(yōu)質(zhì)教育機(jī)構(gòu)協(xié)同開(kāi)展教育教學(xué)和教師培訓(xùn)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、定向委托等政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的形式引導(dǎo)社會(huì)力量參與職業(yè)教育;另外，加強(qiáng)與國(guó)（境）外知名職業(yè)院校和專家合作，開(kāi)發(fā)與國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和課程體系，以建立多元參與的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。

3.職業(yè)教育保障戰(zhàn)略維度

職業(yè)教育保障主要分布于供給型政策工具和環(huán)境型政策工具中，共占20.8%。在供給型政策工具中主要包括資金投入、基地建設(shè)和師資建設(shè)，資金投入是職業(yè)教育最主要的保障，要貫徹落實(shí)專項(xiàng)配套資金相關(guān)政策，市、縣兩級(jí)財(cái)政要建立職業(yè)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，逐步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)用于職業(yè)教育的比例，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金以多種方式進(jìn)入職業(yè)教育領(lǐng)域;基地建設(shè)是職業(yè)教育開(kāi)展的基礎(chǔ)，支持企業(yè)建設(shè)兼具生產(chǎn)與教學(xué)功能的公共實(shí)訓(xùn)基地，加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)基地和校外實(shí)習(xí)基地建設(shè)，建設(shè)教師企業(yè)實(shí)踐基地，建設(shè)一批與專業(yè)課程配套的虛擬仿真實(shí)訓(xùn)系統(tǒng)、數(shù)字化實(shí)訓(xùn)基地。高水平的教師是教育質(zhì)量提升的關(guān)鍵，建設(shè)一支高水平、國(guó)際化、專兼結(jié)合的“雙師型”教師隊(duì)伍至關(guān)重要，鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)參與教學(xué)實(shí)訓(xùn)和學(xué)校教師實(shí)踐培訓(xùn)，鼓勵(lì)教師到企業(yè)實(shí)踐提高實(shí)踐能力。環(huán)境型政策工具主要包括稅收優(yōu)惠、金融服務(wù)和目標(biāo)規(guī)劃，稅收優(yōu)惠和金融服務(wù)是釋放職業(yè)教育市場(chǎng)活力，也是引導(dǎo)多元主體積極參與職業(yè)教育發(fā)展的重要保障。目標(biāo)規(guī)劃是為職業(yè)教育發(fā)展提供指向明確的發(fā)展方向，清晰正確的目標(biāo)規(guī)劃是職業(yè)教育發(fā)展的前提保障，結(jié)構(gòu)優(yōu)化、體制完善、辦學(xué)水平高、服務(wù)能力強(qiáng)、產(chǎn)教融合密、發(fā)展環(huán)境優(yōu)是京津冀職業(yè)教育清晰明確的發(fā)展方向。

三、結(jié)論及建議

（一）研究結(jié)論

政策工具不但是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，也是對(duì)政策進(jìn)行深入分析的途徑。通過(guò)從政策工具視角對(duì)京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策文本進(jìn)行分析，能夠從宏觀和微觀的角度對(duì)政策進(jìn)行深入理解，從而把握當(dāng)前京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策存在的缺憾。

首先，從本研究劃分的X維度即政策工具維度來(lái)看，三種政策工具分布大致合理，但還需要進(jìn)一步優(yōu)化。供給型政策工具整體而言總量適中，比較重視整合資源、人才培養(yǎng)、教學(xué)改革和師資建設(shè)四個(gè)方面，但對(duì)資金投入、基地建設(shè)和科技支持方面的重視程度有待提高。需求型政策工具相對(duì)略少，政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)京津冀職業(yè)教育的政府購(gòu)買(mǎi)、外包服務(wù)和海外交流，從而拉動(dòng)其發(fā)展。環(huán)境型政策工具總體來(lái)說(shuō)稍多，體現(xiàn)了政府在推進(jìn)京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展方面的積極努力，但也應(yīng)該注意要適當(dāng)減少此類政策工具，特別是減少一些目標(biāo)籠統(tǒng)、缺少具體操作細(xì)則的策略性措施的使用，以控制環(huán)境型政策工具的總量。

其次，從本研究劃分的Y維度即京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略維度來(lái)看，體制機(jī)制改革、現(xiàn)代職業(yè)教育體系建構(gòu)和職業(yè)教育保障是主要的三大戰(zhàn)略手段，其中體制機(jī)制改革涉及的內(nèi)容最多，包括辦學(xué)體制改革、管理體制創(chuàng)新、招生考試制度改革、產(chǎn)教融合機(jī)制及人才培養(yǎng)機(jī)制改革;現(xiàn)代職業(yè)教育體系建構(gòu)戰(zhàn)略主要包括優(yōu)化職業(yè)教育結(jié)構(gòu)、整合職業(yè)教育資源、建立職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展機(jī)制、建立委托管理和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制、加強(qiáng)國(guó)（境）外交流合作;職業(yè)教育保障戰(zhàn)略主要包括資金投入、基地建設(shè)、師資建設(shè)、稅收優(yōu)惠、金融服務(wù)和目標(biāo)規(guī)劃。

最后，從XY二維交叉分布情況來(lái)看，京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制改革戰(zhàn)略和保障戰(zhàn)略主要分布于環(huán)境型和供給型政策工具中，但是體制機(jī)制改革主要分布于環(huán)境型政策工具中而保障戰(zhàn)略則主要集中在供給型政策工具中;現(xiàn)代職業(yè)教育體系建構(gòu)戰(zhàn)略分布于三種政策工具中，但集中分布于供給型政策工具中，需求型政策工具次之，環(huán)境型政策工具最少。

（二）政策建議

本研究從政策工具視角對(duì)京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策文本的X維度和Y維度進(jìn)行分析，是為了全面把握當(dāng)前政策文本內(nèi)容。政策研究應(yīng)該結(jié)合兩個(gè)維度，從兩者交叉維度來(lái)分析完善政策文本，并基于上述分析提出京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策建議。

首先，調(diào)整供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政策推動(dòng)力。供給型政策工具對(duì)政策發(fā)展起著直接推動(dòng)作用，良好的內(nèi)部結(jié)構(gòu)能夠有效推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。需要加大對(duì)資金投入、基地建設(shè)和科技支持的重視程度。資金投入是職業(yè)教育發(fā)展的基礎(chǔ)，需要加大對(duì)其投入力度，建立京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及使用監(jiān)管機(jī)制，確保經(jīng)費(fèi)能夠?qū)ｍ?xiàng)專用。基地建設(shè)是職業(yè)教育發(fā)展的載體，完備的基地和設(shè)施才能保障職業(yè)教育順利開(kāi)展，京津冀三地需充分利用當(dāng)?shù)刭Y源為三地的職業(yè)教育發(fā)展提供教學(xué)、實(shí)踐基地?？萍贾С质锹殬I(yè)教育發(fā)展的催化劑，科技創(chuàng)新能夠有效推動(dòng)職業(yè)教育快速發(fā)展，需要不斷突出科技支持的重要地位，并鼓勵(lì)引導(dǎo)職業(yè)院校、企業(yè)等參與到科技創(chuàng)新中來(lái)。

其次，適當(dāng)增加需求型政策工具內(nèi)容，加強(qiáng)政策拉動(dòng)力。需求型政策工具對(duì)政策發(fā)展起著直接拉動(dòng)作用，當(dāng)前京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展政策中需求型政策工具偏少，對(duì)其發(fā)展的拉動(dòng)不足。一方面，需要加強(qiáng)政府的購(gòu)買(mǎi)力量和外包服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)力量與公辦院校的相互委托管理及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制;另一方面，需要不斷加強(qiáng)與國(guó)際交流合作，積極借鑒吸收先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提升京津冀職業(yè)教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

最后，優(yōu)化環(huán)境型政策工具，加強(qiáng)政策影響力。環(huán)境型政策工具對(duì)政策發(fā)展起著間接影響作用。目前，環(huán)境型政策工具在總量上需適當(dāng)減少，要進(jìn)一步簡(jiǎn)化細(xì)化策略性措施，如在明確三個(gè)城市的發(fā)展定位之后，需要進(jìn)一步對(duì)三地職業(yè)院校的辦學(xué)定位、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)方向制定相應(yīng)的細(xì)則。此外，法規(guī)管理也是環(huán)境型政策工具的重要部分，京津冀職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展已處于攻堅(jiān)期，完善的政策法規(guī)是其發(fā)展的重要保障，要進(jìn)一步完善協(xié)同發(fā)展中的各種法規(guī)制度，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

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Policy Analysis on Coordinated Development of Vocational Education in Beijing， Tianjin and Hebei Based on Policy Tools Perspective

Liu Chaoyang

Abstract? This study establishes a two-dimensional analysis framework： taking Roswell and Zegwilde's policy tool classification as X dimension， and the coordinated development strategy of vocational education of Beijing-Tianjin-Hebei as Y dimension. Analysis with the framework found that： the overall supply policy instruments are moderate， but the internal structure needs to be further optimized. It is needed to pay more attention to capital investment， base construction and technological support， so as to enhance policy impetus; the demand-based policy instruments are relatively few and need to be further strengthened by government purchases， outsourcing services and overseas exchanges to boost policy momentum; the overall environmental policy tools are slightly more， and there is a need to streamline strategic measures and improve policies and regulations to enhance policy influence.

Key words? policy tools; Beijing-Tianjin-Hebei; vocational education coordinated development; policy analysis

Author? Liu Chaoyang， doctoral student of School of Education of Capital Normal University （Beijing 100037）