■ 張浩彬 趙自力 程志萍 劉紀(jì)東 麥泳賢

一、現(xiàn)階段的珠海城市更新規(guī)劃及評(píng)估體系

（一）更新單元規(guī)劃

1.劃定規(guī)劃邊界

更新單元作為城市更新項(xiàng)目的規(guī)劃邊界，是城市更新項(xiàng)目規(guī)劃組織的基本空間單位，一般是以城市更新改造項(xiàng)目的用地范圍為重點(diǎn)研究區(qū)域，綜合考慮了所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化關(guān)系的延續(xù)性，并結(jié)合道路、河流、產(chǎn)權(quán)邊界等自然地理要素予以劃定。更新單元一般連片分布，其范圍內(nèi)可以包含不止一個(gè)城市更新項(xiàng)目。

圖1 城市更新項(xiàng)目“規(guī)劃+評(píng)估”管控體系圖

圖2 更新單元范圍劃定示意圖

2.確定規(guī)劃指標(biāo)內(nèi)容

珠海市城市更新項(xiàng)目更新單元規(guī)劃具體編制過(guò)程及技術(shù)要求主要參照控制性詳細(xì)規(guī)劃或者修建性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行管理，包括但不限于以下內(nèi)容要素：

更新要素，包括更新目標(biāo)、更新方式、“補(bǔ)公”類型與規(guī)模等；

其他規(guī)劃要素，主要包括了用地類型、功能空間布局及規(guī)模。此外，也應(yīng)該包含必要的更新單元概念性布局規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)指引以及與城市總規(guī)、片區(qū)控規(guī)、更新專項(xiàng)規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃等相關(guān)內(nèi)容的銜接或者符合性說(shuō)明等。

（二）評(píng)估內(nèi)容體系

珠海市現(xiàn)行城市更新政策規(guī)定的評(píng)估內(nèi)容主要包括公服基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估、交通承載力評(píng)估、經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估和景觀風(fēng)貌/文保評(píng)估等內(nèi)容，其中：

1.公服基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估，主要以劃定的更新單元為評(píng)價(jià)范圍，對(duì)比更新規(guī)劃前后區(qū)域內(nèi)人口增減情況，從公共管理與社區(qū)服務(wù)設(shè)施、文化設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、商業(yè)金融設(shè)施、教育科研設(shè)施、社會(huì)福利與保障設(shè)施、體育設(shè)施、區(qū)域給水、區(qū)域排水、供電、燃?xì)夤?yīng)和通信等多個(gè)維度評(píng)價(jià)區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)施規(guī)模與數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)符合情況。

2.交通承載力評(píng)估，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)CJJ/T141-2010》及有關(guān)規(guī)定，主要以劃定的更新單元及周邊區(qū)域?yàn)樵u(píng)估邊界，具體分析項(xiàng)目規(guī)劃并建設(shè)實(shí)施完成前后交通流量的變化，進(jìn)而對(duì)交通流量變化引起的區(qū)域交通影響程度、建成后的道路服務(wù)水平等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估，以更新項(xiàng)目為具體研究對(duì)象，研究從項(xiàng)目啟動(dòng)、規(guī)劃申報(bào)到建設(shè)完成的成本投入及預(yù)期收益（或價(jià)值）情況。

4.景觀風(fēng)貌/文保評(píng)估，主要分析項(xiàng)目規(guī)劃并建設(shè)實(shí)施完成以后對(duì)城市景觀風(fēng)貌的影響及協(xié)調(diào)性，查核確認(rèn)更新單元范圍內(nèi)是否涉及文物保護(hù)主體，并做必要說(shuō)明。

（三）存在的問(wèn)題

由于資本的逐利性，參與城市更新工作的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商一味追求經(jīng)濟(jì)效益，政府則需要從城市整體的角度出發(fā)維護(hù)公眾的利益，如何在規(guī)劃層面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與綜合管控的平衡，是政府和開(kāi)發(fā)商博弈的焦點(diǎn)。

所以，現(xiàn)行“規(guī)劃+評(píng)估”的城市更新管控體系，一方面是給予市場(chǎng)主體合理的投資回報(bào)，確保市場(chǎng)化手段運(yùn)作城市更新項(xiàng)目走的通；另一方面，基于規(guī)劃這一政府最主要的行政干預(yù)手段，通過(guò)多維度的綜合評(píng)估來(lái)保障城市更新項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性，切實(shí)維護(hù)公眾利益。

但是，實(shí)際推進(jìn)城市更新工作的過(guò)程中，存在以下問(wèn)題：

1.城市更新項(xiàng)目規(guī)劃方案一般由市場(chǎng)主體直接委托規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制，考慮到中國(guó)規(guī)劃設(shè)計(jì)行業(yè)特殊的甲、乙方關(guān)系背景，實(shí)際的城市更新工作中，基于經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)（主要是項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)容積率指標(biāo)）一般在前期即通過(guò)變相“綁架”規(guī)劃方案提前落實(shí)（如圖3所示）。

2.城市更新經(jīng)濟(jì)評(píng)估方法、過(guò)程和結(jié)果由于缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，既無(wú)法對(duì)規(guī)劃編制工作進(jìn)行規(guī)范，也增加了政府部門審查、決策環(huán)節(jié)的工作難度，更不利于形成有效的監(jiān)管依據(jù)，進(jìn)一步刺激了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的不合理利潤(rùn)訴求。

圖3 城市更新項(xiàng)目規(guī)劃編制、審批與建設(shè)實(shí)施流程

二、量化分析技術(shù)方法研究

（一）測(cè)算評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系建立

在廣泛調(diào)研舊工業(yè)區(qū)、舊城鎮(zhèn)和舊村莊等各類城市更新項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，梳理并篩選城市更新經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估涉及的要素內(nèi)容，并結(jié)合項(xiàng)目管理需求，最終確定包括基本條目（項(xiàng)目管理工作需要）和經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估指標(biāo)條目在內(nèi)的、面向全類型城市更新項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，具體包括：

1.基本條目，主要是以項(xiàng)目為單位、面向管理工作的項(xiàng)目基本信息，包括項(xiàng)目所屬的城市更新項(xiàng)目類別、項(xiàng)目用地產(chǎn)權(quán)的登記情況（面積等指標(biāo)）、項(xiàng)目更新單元規(guī)劃的“補(bǔ)公”用地面積、公租房規(guī)劃配建情況、公共服務(wù)設(shè)施等其他建筑面積（即規(guī)劃“建筑補(bǔ)公”的面積）、項(xiàng)目規(guī)劃可建設(shè)用地面積、項(xiàng)目原有物業(yè)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定面積、項(xiàng)目規(guī)劃回遷的建筑面積、融資開(kāi)發(fā)規(guī)模項(xiàng)目更新單元綜合容積率及總計(jì)容積率建筑面積等11個(gè)類別方面的信息。

2.經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估指標(biāo)條目，涵蓋城市更新項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)的全生命周期，一共包括前期費(fèi)用、建安費(fèi)用、裝修費(fèi)用、參與測(cè)算相關(guān)費(fèi)率與開(kāi)發(fā)周期、開(kāi)發(fā)價(jià)值等五個(gè)類別。

（二）基于標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系的算法研究及模型建立

城市更新項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估的實(shí)質(zhì)是以項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)為基準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)過(guò)一定周期建設(shè)完成后的項(xiàng)目預(yù)期收益及該過(guò)程的投資成本進(jìn)行測(cè)算，故可借鑒較成熟的房地產(chǎn)投資估算假設(shè)開(kāi)發(fā)法（又稱剩余法）。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》（GB/T 50291-2015）中關(guān)于假設(shè)開(kāi)發(fā)法的適用規(guī)則，結(jié)合城市更新工作實(shí)際，基于上述經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系建立城市更新項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)估數(shù)學(xué)模型如下：

1.測(cè)算評(píng)估城市更新項(xiàng)目的總預(yù)期收益，由項(xiàng)目開(kāi)發(fā)完成后的價(jià)值減去項(xiàng)目銷售稅費(fèi)得到。其中：

開(kāi)發(fā)完成后的價(jià)值（Y）為各類型物業(yè)（包括市場(chǎng)主體自持部分）市場(chǎng)銷售單價(jià)與對(duì)應(yīng)建筑面積乘積之和

銷售稅費(fèi)為開(kāi)發(fā)完成后的價(jià)值與銷售稅率的乘積

2.測(cè)算評(píng)估城市更新項(xiàng)目的總成本費(fèi)用，具體包括前期費(fèi)用、建安費(fèi)用、裝修費(fèi)用、銷售費(fèi)用。其中：

前期費(fèi)用包括土地成本（包含取得土地時(shí)應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)）、貨幣補(bǔ)償成本、建筑物拆除成本、更新涉及的其他前期費(fèi)用

建安費(fèi)用為各類型物業(yè)建安費(fèi)用單價(jià)與建筑面積乘積之和，同時(shí)考慮了項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理費(fèi)用支出及項(xiàng)目建安周期內(nèi)的投資利息支出

裝修費(fèi)用為各類型物業(yè)裝修費(fèi)用單價(jià)與建筑面積乘積之和，同時(shí)考慮了項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理費(fèi)用支出

銷售費(fèi)用（COS，Cost of Sales）按開(kāi)發(fā)完成后房地產(chǎn)價(jià)值與銷售費(fèi)率的乘積計(jì)

注：上述計(jì)算結(jié)果已包括前期費(fèi)用、建安費(fèi)用、裝修費(fèi)用涉及的管理費(fèi)用、利息支出。

3.計(jì)算項(xiàng)目利潤(rùn)及成本利潤(rùn)率，統(tǒng)一明確基于上述指標(biāo)的項(xiàng)目利潤(rùn)及成本利潤(rùn)率為城市更新項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估的最終結(jié)果指標(biāo)。利潤(rùn)及成本利潤(rùn)率的計(jì)算公式為：

項(xiàng)目利潤(rùn)（Z）=項(xiàng)目預(yù)期收益-項(xiàng)目更新總成本

項(xiàng)目成本利潤(rùn)率(R)=項(xiàng)目利潤(rùn)/項(xiàng)目更新總成本

三、案例分析

根據(jù)珠海工作實(shí)際，對(duì)原有產(chǎn)權(quán)建筑物進(jìn)行完全拆除并重新規(guī)劃建設(shè)的拆建類城市更新項(xiàng)目較復(fù)雜，且一般涉及資金金額較大，市場(chǎng)主體利益訴求也比較高。所以，本次研究區(qū)分建筑性質(zhì)按工業(yè)建筑拆建更新、城鎮(zhèn)建筑（包括商業(yè)、居住等建筑）拆建更新各選擇一個(gè)項(xiàng)目實(shí)例對(duì)上述模型進(jìn)行校核分析，具體結(jié)果如表3、表4所示。

表3 案例項(xiàng)目基本條目明細(xì)

表4 案例項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)明細(xì)

（一）案例指標(biāo)情況

案例一申報(bào)方案項(xiàng)目利潤(rùn)34428萬(wàn)元，成本利潤(rùn)率為13.47%，案例二申報(bào)方案項(xiàng)目利潤(rùn)15602萬(wàn)元，成本利潤(rùn)率為0.98%。

表5 基于模型的案例實(shí)際測(cè)算與申報(bào)方案結(jié)果對(duì)比

（二）測(cè)算結(jié)果及對(duì)比

基于模型的實(shí)際測(cè)算結(jié)果表明，兩個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際項(xiàng)目利潤(rùn)及成本利潤(rùn)率指標(biāo)均顯著高于項(xiàng)目城市更新單元規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)評(píng)估測(cè)算結(jié)果，原因是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)（即項(xiàng)目城市更新單元規(guī)劃的申報(bào)單位）在進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估時(shí)未能準(zhǔn)確核算項(xiàng)目總預(yù)期收益或總成本費(fèi)用。如表5所示。

可以發(fā)現(xiàn)，案例一由于申報(bào)方案更新總預(yù)期收益低于實(shí)際測(cè)算結(jié)果、總成本費(fèi)用高于實(shí)際測(cè)算結(jié)果，導(dǎo)致申報(bào)方案中項(xiàng)目利潤(rùn)與成本利潤(rùn)率都顯著低于實(shí)際測(cè)算結(jié)果；案例二申報(bào)方案更新總預(yù)期收益雖然略高于實(shí)際測(cè)算結(jié)果，但是總成本費(fèi)用明顯高于實(shí)際測(cè)算結(jié)果，導(dǎo)致申報(bào)方案中項(xiàng)目利潤(rùn)與成本利潤(rùn)率也都顯著低于實(shí)際測(cè)算結(jié)果。

可見(jiàn)，通過(guò)建立標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系與算法模型，能夠支撐城市更新項(xiàng)目規(guī)劃方案的規(guī)范化、定量化評(píng)估分析與審批決策，一定程度上避免或減小城市更新項(xiàng)目開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估直接掛鉤導(dǎo)致的區(qū)域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不合理增加問(wèn)題。

歸納以上，其現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估指標(biāo)體系與算法模型，能夠支撐城市更新單元規(guī)劃在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)框架下的的量化分析與評(píng)估，提升了城市更新項(xiàng)目規(guī)劃方案的規(guī)范化水平。

二是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估指標(biāo)體系與算法模型，能夠?yàn)楦聠卧?guī)劃編制、公服基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估、交通承載力評(píng)估及景觀風(fēng)貌/文保評(píng)估提供標(biāo)準(zhǔn)成果組織的借鑒，為城市更新項(xiàng)目整體規(guī)劃方案的量化分析與審查校核提供技術(shù)方法參考。

三是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)測(cè)算評(píng)估指標(biāo)體系與算法模型，是城市更新項(xiàng)目數(shù)據(jù)資源整合與共享的前提，能夠?yàn)槌鞘懈鹿ぷ餍畔⒒ㄔO(shè)的高效實(shí)現(xiàn)提供保障，同時(shí)為政府部門的后期監(jiān)管（如誠(chéng)信管理等）提供依據(jù)。