陳彥鴻 劉嘉

緣起

“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?013年1月1日正式實施的新《民事訴訟法》，是我國第一次從法律層面上正式確立了環(huán)境公益訴訟制度，反映了我國對環(huán)境生態(tài)文明法治保障的重視程度。此時的《民事訴訟法》中僅把法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)與組織列為環(huán)境公益訴訟的原告主體，但由于專項法律均未對公益訴訟的原告主體作出法律規(guī)定，因而在立法初期公益訴訟并未發(fā)揮出其應(yīng)有價值效果。

2014年4月24日，全國人大對《環(huán)境保護法》作出了再次修訂，明確規(guī)定了公益訴訟的適用范圍為“污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為”。2014年12月8日最高人民法院對審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題做出了司法解釋，進一步完善了環(huán)境民事公益訴訟的法律規(guī)定。2015年1月1日，新《環(huán)境保護法》實施，標志著我國環(huán)境公益訴訟從法理上的概念成為法律明文規(guī)定的一項法律制度。

2017年，全國人民代表大會常務(wù)委員會對《民事訴訟法》作出修訂，將人民檢察院作為可以提起公益訴訟的原告。要求人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護并且損害社會公共利益的行為，在沒有法律規(guī)定的機關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機關(guān)和組織提起訴訟的情況下，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。至此，環(huán)境公益訴訟的大門終于開啟，成為生態(tài)環(huán)境司法保護和維護公眾環(huán)境權(quán)益的重要法律武器。

當前，我國正處在改革不斷深化、社會結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系深刻變革的特殊時期，公益訴訟能有效滿足維護社會公共利益的迫切需要，尤其是在保護弱勢群體利益關(guān)系和化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會的公平正義方面發(fā)揮有效的作用。同時，公益訴訟制度的建立，也有利于構(gòu)建社會主義法治社會，發(fā)揮公民有序參與和監(jiān)督社會事務(wù)管理，推動民事訴訟和法律監(jiān)督制度的完善。

現(xiàn)實與困境

今年3月2日，最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判2017-2018》白皮書顯示，2018年，全國法院共受理環(huán)境資源民事一審案件192008件，其中受理檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件1737件，受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件僅65件。

從上述數(shù)據(jù)不難看出，環(huán)境公益訴訟即便經(jīng)過六年的發(fā)展，案件受理件數(shù)仍然遠遠少于環(huán)境資源民事一審案件。這是因為環(huán)境公益訴訟案不同于普通的環(huán)境案件，存在著特殊困難。

首先，現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟起訴主體不包含公民個人?，F(xiàn)實生活中，公民個人往往是受侵害的主體，屬于直接利害關(guān)系人，對生態(tài)環(huán)境變化最敏感，也是訴求呼聲最大的群體，但是依照目前的民事訴訟法，個人公民只能要求法律規(guī)定的有關(guān)組織提起訴訟，程序上的繁瑣必然最終影響環(huán)境保護的現(xiàn)實效果，如何建立一個有效的溝通機制來釋放環(huán)保意識高的公民維權(quán)行動，值得思考。

其次，環(huán)境公益訴訟有著十分明顯的行業(yè)性、專業(yè)性特征，在訴訟實踐中，還需要專業(yè)的評估或鑒定機構(gòu)的技術(shù)支持。而舉證難、鑒定評估難以及訴訟成本昂貴仍然是環(huán)境公益訴訟實務(wù)中反映最為強烈的問題。按照民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的原則，起訴人需要提交環(huán)境損害事實和修復(fù)生態(tài)環(huán)境所需費用的證據(jù)來證明環(huán)境受侵害及修復(fù)成本，所以專業(yè)的評估或鑒定是不可避免的。目前廣東省能對環(huán)境損害進行損害事實評估和因果關(guān)系鑒定的專業(yè)機構(gòu)僅有五家，不能滿足現(xiàn)有的公益、私益環(huán)境侵害鑒定的需要。加之規(guī)范的評估標準體系尚不完善，收費標準的不統(tǒng)一，訴訟成本高昂等問題的存在，使許多社會組織在提起公益訴訟時感到力不從心。

此外，環(huán)境公益訴訟也同樣存在“執(zhí)行難”的問題，尤其是刑事加民事類的公益訴訟案件，最終難以執(zhí)行，使一些案件雖已勝訴，但案件執(zhí)行難讓原告在此之前所墊支的鑒定評估費和訴訟費等開支只能自己承擔(dān)也是讓公益訴訟難以繼續(xù)開展原因之一。

探路前行

1996年，原廣東省環(huán)境保護局向省人民政府申請并獲批準，于2003年正式成立廣東省環(huán)境保護基金會，該會從事環(huán)保公益事業(yè)已達15年。自2013年起，基金會開始開展環(huán)境公益維權(quán)活動，受理群眾的環(huán)境污染投訴，實施公益調(diào)解工作。2015年1月1日起，作為環(huán)境公益訴訟的適格主體，承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟的職責(zé)，在省內(nèi)提起多宗環(huán)境公益訴訟案件，對環(huán)境公益訴訟進行有益探索。

2015年7月至12月期間，惠州市維梟五金制品有限公司日產(chǎn)生電鍍廢水約700-800公斤，公司實際控制人李某安排工人將電鍍廢水在未經(jīng)任何處理的情況下直接排放至廠外水溝。經(jīng)惠陽區(qū)環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測，維梟五金制品有限公司排放的污水PH偏酸3.77個單位、重金屬鎳超標504倍、銅超標4.13倍、鐵超標341.50倍?；葜菔谢蓐枀^(qū)人民法院判決認定李某構(gòu)成環(huán)境污染罪。

經(jīng)原惠陽區(qū)環(huán)保局及惠陽區(qū)檢察院的支持起訴，省環(huán)?；饡鳛楣嬖V訟原告，就惠州市維梟五金制品有限公司李某水污染一案，向廣州市中級人民法院提起公益訴訟。廣州市中級人民法院于2017年5月26日立案，2018年3月7日第一次開庭，5月4日舉辦庭詢。該案于2018年10月23日由廣州中院一審審理終結(jié)，法院最終判決被告惠州市維梟五金制品有限公司賠償環(huán)境修復(fù)費用196800元，賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失68625元，用于生態(tài)環(huán)境的保護和改善。

該案省環(huán)?；饡醋霏h(huán)境損害評估鑒定，廣州中院向廣東省高級人民法院提交《申請委托專家咨詢的報告》，廣東省高院指派其專家?guī)靸?nèi)的兩名環(huán)境資源專家出具專家意見，廣州中院依據(jù)專家意見作為定案依據(jù)，不僅節(jié)約了司法成本，還是一次大膽嘗試，也是全省第一個采用環(huán)保專家咨詢意見作為定案證據(jù)的環(huán)境民事判決書。通過專家意見釋明說理，被告方從內(nèi)心深刻意識到自己對環(huán)境造成的實質(zhì)損害，并表示愿意悔改，認真履行責(zé)任，積極配合執(zhí)行，將罰款交付到惠州地方國庫。此案目前已執(zhí)行完畢。

2017年3月1日，原廣州市番禺區(qū)環(huán)境保護局執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)余某伙同其丈夫夏某租賃番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)塱邊村美豐農(nóng)場內(nèi)的一個簡易廠房經(jīng)營電鍍廠。在未辦理排污許可證的情況下進行金屬件電鍍加工，并將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水未經(jīng)處理直接排放至廠外的泥土池里，泥土池沒有任何防滲漏設(shè)施，導(dǎo)致工業(yè)污水擴散、污染環(huán)境，致使該廠西面數(shù)百米市政地下水道及石碁鎮(zhèn)小龍涌受到嚴重污染。經(jīng)采樣檢測，余某排放至廠外的廢水鎳超標29倍、鎘超標6.2倍、總鉻超標4.6倍，2017年6月9日，經(jīng)廣東省環(huán)境科學(xué)研究院評估，余某排放電鍍廢水造成的損失費用為353.0618萬元。廣州市番禺區(qū)人民法院判決認定余某構(gòu)成環(huán)境污染罪。

在番禺區(qū)人民檢察院、原番禺區(qū)環(huán)保局支持起訴下，省環(huán)?；饡鳛樵嫦驈V州市中級人民法院提起公益訴訟，而且堅持起訴余某和夏某夫婦二人作為共同被告，夏某作為余某的丈夫，不能僅以其口述不知情就免除其夫婦經(jīng)營電鍍廠對環(huán)境污染所造成的損害，夏某應(yīng)當就環(huán)境污染造成的損害與其妻共同承擔(dān)民事責(zé)任。2017年7月18日，廣州市中級人民法院進行立案，2018年6月22日第一次開庭審理，并于2018年8月2日結(jié)案，一審民事判決被告余某、夏某賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用3428810元。目前此案正處于執(zhí)行階段，由于被告經(jīng)濟情況不佳，執(zhí)行效果不盡如人意。

2018年9月10日，原陽西縣環(huán)保局發(fā)函基金會稱，2015年國慶節(jié)前后，周某、陸某、姚某和陳某四人，在陽西縣上洋鎮(zhèn)南某村委會后山坡處找了一塊荒地挖坑放置廢機油，前述四人將從外地運來的15油罐車的廢機油傾倒在這兩個坑內(nèi)。2016年6月15日，陽西縣環(huán)保局接到群眾舉報，到現(xiàn)場進行行政執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)兩個開挖的堆放池，其中一個體積465立方米，系已覆土的堆放池，只有部分固廢裸露在外，另一個體積約為300立方米，系露天的堆放池，擋土崩潰，有部分固廢外泄，已造成周圍草木枯死。經(jīng)陽西縣環(huán)保局及廣東省環(huán)境監(jiān)測中心現(xiàn)場采樣鑒定，傾倒的廢棄機油是具有腐蝕性的危險廢物。

經(jīng)原環(huán)境保護部華南環(huán)境研究所核算，陽西縣上洋鎮(zhèn)南堡村委會后山坡固體廢物重量約為859.86噸，采取原位處置方案費用預(yù)算為3293831.76元，采取異位處置方案費用預(yù)算為6442020元。陽西縣人民法院判決認定周某等四人構(gòu)成環(huán)境污染罪。

前期陽西縣環(huán)保局辦案的難度非常大，因為該案屬于跨地域運輸危險廢物，為更好辦理此案涉及的環(huán)境公益訴訟，陽西縣環(huán)保局向基金會申請協(xié)助提起民事公益訴訟。省環(huán)?；饡蛎兄屑壢嗣穹ㄔ禾崞瓠h(huán)境公益訴訟，請求判決被告周某等四人賠償污染環(huán)境造成的全部損失，該案于2018年11月27日正式立案，目前處于審理過程中。

省環(huán)?；饡氖颅h(huán)境公益訴訟工作以來，現(xiàn)已辦結(jié)的環(huán)境公益案件有惠陽縣電鍍廢水污染案、番禺區(qū)電鍍廢水污染案、天河區(qū)焦云電鍍廢水污染案、南嶺生態(tài)環(huán)境破壞案，處于審理階段案件有陽江市三家鎳鐵不銹鋼冶煉企業(yè)污染環(huán)境責(zé)任糾紛案、陽西縣上洋鎮(zhèn)危險廢物污染案和陽西縣塘口鎮(zhèn)生活垃圾污染案、黃埔區(qū)林地植被環(huán)境損害案等四宗案件。

模式與經(jīng)驗

制定《關(guān)于開展環(huán)境公益維權(quán)的工作方案》;成立法律事務(wù)委員會，并組建15名公益律師隊伍;建立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家?guī)臁?013年起，省環(huán)保基金會在環(huán)境公益維權(quán)方面作了一些大膽實踐和探索，并借助法律工作者和專業(yè)領(lǐng)域的專家力量，開展了公益調(diào)解工作，以公益調(diào)解的形式配合行政部門調(diào)解行業(yè)性專業(yè)性的矛盾糾紛。

2015年后，省環(huán)?；饡絽⑴c環(huán)境民事公益訴訟，繼續(xù)規(guī)范完善公益律師隊伍和專家?guī)旖ㄔO(shè)，還利用環(huán)保公益基金的平臺建立公益維權(quán)專項基金，專款用于公益調(diào)解、公益訴訟和法律援助，為支持公益訴訟的正常開展提供法律支撐、技術(shù)支撐和財力支撐。

為進一步推進環(huán)境民事公益訴訟工作，強化訴訟力度，2015年6月省環(huán)?；饡趶V州市天河區(qū)嘗試建立了基金會、監(jiān)察機關(guān)、環(huán)保行政部門間的起訴和支持起訴的協(xié)調(diào)聯(lián)動合作模式，稱之為“天河模式”。運用這一模式，提起了廣州市首宗環(huán)境公益訴訟案——焦云電鍍廢水污染環(huán)境責(zé)任糾紛案，此后又在惠州市惠陽區(qū)提起了惠州市首宗環(huán)境公益訴訟案——惠陽區(qū)維梟五金制品廠電鍍廢水污染環(huán)境責(zé)任糾紛案。目前省環(huán)?；饡M一步推廣“天河模式”，幫助地方開展環(huán)境公益訴訟，同時還與各地基層人民法院簽署了多份協(xié)商合作協(xié)議，為法院提供專業(yè)服務(wù)，共同推進環(huán)境公益訴訟事業(yè)的發(fā)展。

省環(huán)?；饡€與關(guān)聯(lián)單位廣東省環(huán)境保護志愿者指導(dǎo)委員會構(gòu)建起聯(lián)系人民群眾的“橋梁”，依靠基層的志愿者組織和注冊志愿者，與人民群眾保持密切接觸，反映群眾對環(huán)境的訴求，了解生態(tài)環(huán)境權(quán)益遭受損害的情況和信息，傳遞給省環(huán)?；饡?，再根據(jù)情況決定是否提起公益訴訟，這是及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染案源的有效渠道。

不忘初心，繼續(xù)前行

習(xí)近平總書記視察廣東發(fā)表重要講話時強調(diào)，要深入抓好生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，深化同香港、澳門生態(tài)環(huán)保合作，加強同臨近省份開展污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)作。要堅持辨證思維，轉(zhuǎn)變觀念，努力把短板變成“潛力板”，充分發(fā)揮粵東西北地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢，不斷拓展發(fā)展空間、增強發(fā)展后勁。

習(xí)近平總書記的重要講話，為廣東在新時代推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護進一步指明了前進方向和路徑，找準了著力點和突破口。生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)是實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的廣東生態(tài)文明目標的必然途徑，環(huán)境公益訴訟就是生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是動員公眾參與管理社會事務(wù)、參與生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境管理的重要形式。

未來，省環(huán)?；饡€將繼續(xù)在環(huán)境公益訴訟的路上不忘初心，以習(xí)近平生態(tài)文明思想和依法治國的理念，保持改革動力，強化改革精神，掌握改革方法，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望，維護人民權(quán)益，增進人民福祉落實到生態(tài)環(huán)境依法治理的全過程。不懈地開展生態(tài)環(huán)境的法治宣傳教育，使人民群眾成為社會主義法治的忠實崇尚者，自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，使尊法、信法、守法、用法、護法成為人民群眾的共同追求，這就是環(huán)境公益訴訟工作的最終目標，也是環(huán)境司法保護的廣東精神。