馮桂?羅章武
去年以來,已存在多年的馬來西亞—新加坡供水協(xié)議爭端突然激化,給兩國關(guān)系帶來一定變數(shù)。馬新供水爭議是典型的跨國水資源爭端,在21世紀仍有一定代表性,如何協(xié)調(diào)矛盾、解決爭端,維護和發(fā)展兩國關(guān)系,考驗著兩國領(lǐng)導層的智慧。
1961年和1962年,新加坡與馬來西亞柔佛州政府簽訂兩份供水協(xié)議,其中前者已于2011年履行完畢,后者規(guī)定新加坡有權(quán)每天從柔佛河抽取最多2.5億加侖水,直至2061年。1965年新加坡脫離馬來西亞獨立時,兩國簽署的《獨立協(xié)定》明確規(guī)定,馬來西亞政府必須確保柔佛州政府恪守兩項供水協(xié)議。其后至今,馬來西亞一直按照每千加侖原水3分林吉特的價格向新加坡供水,而新加坡則在將原水凈化成凈水之后,按每千加侖50分林吉特的價格將部分凈水賣回給柔佛州。隨著新加坡經(jīng)濟騰飛,用水量逐年增長,2018年已達到每天4.3億加侖,預計到2060年將增至7.8億加侖。
與供水量激增成反比的是,自1961年以來,原水的供水價格一直保持3分林吉特不變。這當然導致馬方的不滿,在馬哈蒂爾總理的上一個任期內(nèi),馬方已提出過調(diào)整價格的問題,雙方在1998年至2003年間曾進行過艱苦談判,但由于雙方要求相差甚遠,談判最終停止,但馬方一直保持正常供水至今(盡管口頭恫嚇過要停止供水)。
在馬哈蒂爾第二個任期開始后,他即提出,每千加侖3分林吉特的價格是荒謬的,柔佛州大臣也提出希望將價格增加至每千加侖50分林吉特。新方起初不同意談判,表示按1962年協(xié)議的規(guī)定,協(xié)議開始執(zhí)行的25年后可以再審議水價,但柔佛州在1986和1987年選擇不審議水價,因此已失去重新談判的權(quán)利。新方并提出,己方將進口水量的2%凈化后以廉價回供給柔佛州,已補償馬方。后在馬方提高了重新談判的外交層級后,新方才同意再談。
實事求是地說,在兩國供水爭議問題上,新加坡無論在法律程序上、還是形式上都有站得住的理由。1962年協(xié)議明文約定25年后重審價格,但1986和1987年柔佛州都沒有提出重新談判水價,無論基于什么原因,這在法律上都是一種棄權(quán)行為。
但事情也應(yīng)分兩面看。根據(jù)1962年協(xié)議,新加坡每天可以從柔佛河抽取最高2.5億加侖的原水,而今天,新方用水量已經(jīng)接近翻倍,而且仍在不斷增加中。如果堅持當初的協(xié)議,新方應(yīng)減少將近一半的用水量,這對其制造業(yè)和民生必然造成極大影響。多年來,由于供水爭議始終得不到徹底解決,基于對淡水資源斷供的擔憂,新加坡不得不采取“四大水龍頭”戰(zhàn)略,即再循環(huán)用水、海水淡化、集水區(qū)和水庫蓄水,但這大大提高了新加坡的用水成本。不僅如此,這四個供水途徑提供的水量遠遠不能替代從柔佛河取水,據(jù)預測,海水淡化不但成本高昂,而且要趕上從柔佛的供水量還需等到本世紀中葉。
馬來西亞和新加坡是唇齒相依的鄰國,存在矛盾是正常的,但兩國同為東盟重要成員國,如無法和平友好地解決爭議,必將影響各自的國際形象。從法律上看,雙方通過協(xié)商的方式解決爭議是最優(yōu)方案。首先,無論契約多么神圣,利益明顯失衡的交易勢必不能長期持續(xù),每千加侖3分林吉特的低廉水價,是1962年的價格,且供水協(xié)議存續(xù)期長達99年,如果價格不做調(diào)整確實不公平。其次,1998年至2002年兩國曾經(jīng)進行過調(diào)整價格的協(xié)商,這說明雙方都能接受合理幅度內(nèi)的調(diào)價,關(guān)鍵是如何尋求雙方的最大公約數(shù)。再次,柔佛州政府此次提出的加價幅度為每千加侖50分林吉特,這一價格對新方來說經(jīng)濟上可以承受,新方也曾在2017年前的調(diào)價談判中對這一價格表示愿意談。筆者認為,當前可以以此為基準進行進一步協(xié)商。特別是,這一價格比起海水淡化價格來說,還是低得多。最后,通常的國際爭議以談判解決為最佳途徑,仲裁從來都是費時費力費錢,而且容易引起新的爭端,尤其是將本區(qū)域國家間的爭議交給完全不熟悉情況的歐洲法官仲裁,不可預測性必然升高。
淡水是極為重要的資源,而和諧的鄰國關(guān)系更加珍貴。對于馬來西亞和新加坡來說,坐下來共同協(xié)商符合雙方最大利益的水資源分享模式,需要智慧,也可以開創(chuàng)東盟國家間合作的新典范——和為貴!
(馮桂為廣西財經(jīng)學院法學院教授,羅章武為馬來西亞中國法律聯(lián)合會會長)