胡鋒

2018年9～10月，根據(jù)湖南省委組織部和省林業(yè)局黨組的安排，我參加了赴美國的“創(chuàng)新引領(lǐng)與開放崛起”專題培訓(xùn)班。此行我特別注重美國在生態(tài)保護與修復(fù)方面的一些做法與經(jīng)驗，尤其在頂層設(shè)計上是如何規(guī)范管理、指導(dǎo)實踐、推動發(fā)展，以及對我省生態(tài)強省建設(shè)有何啟示。

一、美國生態(tài)保護與修復(fù)的政府決策及做法

美國國土面積962.9萬平方公里，森林面積298萬平方公里，其中國家所有的森林、草地和公園等聯(lián)邦和州、地方政府所有的土地占國土面積的42%，其它58%的國土均屬于私人產(chǎn)權(quán)的林地、濕地和草原等。美國非常重視生態(tài)建設(shè)和保護工作，政府在法律和政策層面都對生態(tài)環(huán)境、野生動植物、自然保護地管理等諸多問題作出了具體規(guī)定，并持之以恒開展了一系列行動。此次考察帶著問題重點從以下五個方面展開：

一是關(guān)于生態(tài)退化問題。為了遏制大規(guī)模土地開發(fā)帶來的土壤侵蝕、耕地占用等生態(tài)退化問題，美國先后實施了土地休耕保護CRP計劃、環(huán)境質(zhì)量激勵EQIP計劃和保護支持CSP計劃等一系列政策措施，水土流失明顯減少，生態(tài)質(zhì)量大幅改善，并帶來了顯著的生態(tài)社會效益。

二是關(guān)于濕地保護問題。美國政府曾鼓勵濕地開發(fā)利用，但隨著濕地大量流失導(dǎo)致其政策轉(zhuǎn)向，特別是美國密西西比河三角洲生態(tài)系統(tǒng)惡化引起了很大的負面影響。為應(yīng)對濕地危機，政府采取了一系列舉措。聯(lián)邦法律BREAUX法著力解決了路易斯安那州濕地流失問題，濱海2050計劃部署了富有戰(zhàn)略性和多功能利用的濕地恢復(fù)措施，對于因工程建設(shè)無法避免的濕地損失，美國政府確立了濕地銀行、濕地替代費補償、被許可人自行補償?shù)热N補償機制，有效地組織管理和動員公眾廣泛參與濕地修復(fù)，最終實現(xiàn)了美國濕地?zé)o凈損失的目標(biāo)。

三是關(guān)于生態(tài)補貼問題。美國的生態(tài)補貼政策根據(jù)《2002年農(nóng)業(yè)法》授權(quán)，美國農(nóng)業(yè)部通過實施土地休耕、濕地保護、野生動物棲息地保護、環(huán)境質(zhì)量激勵等方面的生態(tài)保護補貼計劃，以現(xiàn)金補貼和技術(shù)援助的方式把這些資金分到農(nóng)民手中或用于農(nóng)民自愿參加的各種生態(tài)保護補貼項目，使農(nóng)民直接受益。

四是關(guān)于國家公園建設(shè)問題。美國以建立國家公園的形式加強對自然保護地的管護，既有聯(lián)邦建立的國家公園，也有州立的國家公園。美國內(nèi)政部下屬的國家公園管理局現(xiàn)今負責(zé)管理全美59個國家公園，將3.4萬平方公里的國有土地納入保護范圍，并以“不損害下一代人欣賞”的方式對資源進行保護利用。美國政府出臺了國家公園管理局組織法、荒野法、禁獵法、國家公園法、國家自然與風(fēng)景河流法案等法律法規(guī)，旨在保護自然資源和歷史遺跡，同時能給公眾提供欣賞并享受美好環(huán)境的空間。

五是關(guān)于碳匯交易問題。美國參與碳匯交易的主要是大型公司或與煤、氣、油有關(guān)的石化和電力能源廠商，當(dāng)其完不成減排目標(biāo)時就必須在碳匯交易市場從完成減排任務(wù)的個體或碳匯項目來購買碳信用額度，以此抵消超額的碳排放指標(biāo)。美國負責(zé)碳匯交易的機構(gòu)有芝加哥氣候交易所、加州氣候行動登記所，前者為自愿性的，后者為強制性的，交易遵循區(qū)域溫室氣體排放協(xié)議、國家自愿申報溫室氣體排放計劃。加州是全美碳匯交易市場的主力，按照實際拍賣的每噸二氧化碳13.8美元計算，2017年就創(chuàng)造了40億美元的碳匯交易收入，而這些收入又被州政府用于溫室氣體減排基金、改善農(nóng)機具、補助加州中央河谷地區(qū)的農(nóng)林水利生產(chǎn)等。根專家分析，隨著加州法律和碳匯激勵政策確定性的增長，未來加州的限額和交易計劃下的碳匯價格還會上漲，這將為生態(tài)保護與修復(fù)帶來更多的環(huán)境保障和資金助力。

二、中美在生態(tài)保護與修復(fù)方面的異同

中美兩國現(xiàn)在是全球數(shù)一數(shù)二的經(jīng)濟體，其生態(tài)問題產(chǎn)生的原因幾乎一致，都經(jīng)歷了“先破壞、后治理”的過程。只不過，美國面臨解決生態(tài)問題的命題比中國早，相應(yīng)積累的生態(tài)保護與修復(fù)的政策、經(jīng)驗和技術(shù)措施也比較豐富。通過考察發(fā)現(xiàn)，中美雙方在生態(tài)保護與修復(fù)方面的差異主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，制度結(jié)構(gòu)的不同。我國的生態(tài)保護與修復(fù)從計劃經(jīng)濟時代到黨的十九大以來，經(jīng)歷了政府主導(dǎo)為主，到政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場機制作用相結(jié)合，再到政府主導(dǎo)、市場施治、公眾參與的三元模式。美國的生態(tài)保護工作受工業(yè)革命的影響起步較早，民眾參與意識強，并逐步發(fā)展為內(nèi)政部、國家公園管理局、環(huán)境保護署、會計總署等共同管理，形成了完善的管理體系，生態(tài)保護政策始終注重保護效果、保護實行強制與合作的平衡。

第二，公眾參與度不一。美國生態(tài)保護社會組織眾多，其中影響最大的有國際性非盈利非政府組織大自然保護協(xié)會TNC，協(xié)會致力于在全球范圍內(nèi)保護具有重要生態(tài)價值的陸地和水域，在全世界范圍內(nèi)吸引了100多萬公眾會員、700余名科學(xué)家和3500多名員工參與。我國生態(tài)保護公益性組織不多，生態(tài)公益活動開展并不十分廣泛，公眾參與度也不高，但遇有重大生態(tài)問題且涉及到老百姓切身利益時，往往又是公眾反映最為強烈。所以，我國公眾的生態(tài)保護意識有待進一步提高，并成為政府生態(tài)治理的重要補充，從而有利于生態(tài)治理做到防患于未然。

第三，生態(tài)補償?shù)牟町?。在補償主體上，美國包括政府、市場、社會組織等，而我國為各級人民政府；在補償標(biāo)準(zhǔn)上，美國有明顯的彈性，往往是因地制宜在受償主體自愿的情況下進行補償，甚至通過競標(biāo)確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，而我國補償標(biāo)準(zhǔn)受財力的制約從而相對較低，且由政府統(tǒng)一規(guī)定；在補償程序上，美國將依申請作重要的啟動方式，充分考慮了受償主體的表達訴求且以事后補償為主，而我國缺乏完善的啟動程序，往往是事前一次性補償。在立法上，美國的環(huán)境法和單行法律規(guī)定了較為完善的生態(tài)補償框架，而我國沒有形成專門的生態(tài)補償立法，一些補償條文也是零散地分布在各項法律法規(guī)之中。

三、美國生態(tài)保護與修復(fù)政策對湖南的啟示

其一，濕地銀行對湖南濕地保護的借鑒。美國1200多個濕地銀行遍布全美各州，并有《清潔水法》和《聯(lián)邦濕地補償銀行導(dǎo)則》作法律依據(jù)。濕地銀行是一種異地補償機制，指濕地開發(fā)利用主體在向政府部門申請濕地開發(fā)利用許可證時，必須通過濕地銀行建設(shè)者購買可能造成損害的同等面積和同等功能的濕地（這類濕地由專業(yè)的濕地銀行建設(shè)者進行生態(tài)修復(fù)），從而實現(xiàn)對濕地的生態(tài)補償，避免濕地的流失和退化，這相比傳統(tǒng)的自行或就地補償濕地損害的做法更具生態(tài)優(yōu)勢。湖南濕地資源豐富，特別是“一湖四水”流域濕地因氣候、人為活動、項目資金缺乏等面臨退化的問題，其保護任重道遠。當(dāng)前湖南乃至全國以政府為主導(dǎo)的濕地生態(tài)補償模式相對于實際的濕地生態(tài)修復(fù)需求，因財政資金有限而顯得兩者很不相適應(yīng)。試點引入濕地銀行建設(shè)模式，出臺配套的政策措施，完善濕地產(chǎn)權(quán)制度，走行政管制與市場行為相結(jié)合之路，并發(fā)揮市場在濕地保護和修復(fù)中的資源配置作用，將對湖南濕地生態(tài)保護起到重要作用。

其二，國家公園建設(shè)對湖南自然保護地管理的啟示。我國國家公園體制試點工作起步較晚，如何實施好湖南以國家公園體制為試點的自然保護地管理，擁有百余年建設(shè)和管理經(jīng)驗的美國國家公園模式值得湖南借鑒。國家公園是國家所有、國民共享，但還需國民共建。為解決發(fā)展資金問題，可以合理設(shè)置門票，成立國家公園發(fā)展基金會，募集社會各界資金，同時財政設(shè)置省級國家公園發(fā)展專項資金，用于規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、日常運營開支和工作人員工資等。鼓勵非盈利性機構(gòu)參與并積極招募志愿者參與國家公園建設(shè)與保護，既降低公園運營成本，又擴大公園的社會影響，營造共建共享的良好氛圍。在具體管理上，注重立法給予排他性的管理權(quán)，保持生態(tài)的原生性和減少人為活動的干預(yù)，不隨意引進外來物種，不對園區(qū)動物數(shù)量進行人為選擇，游人不得喂食野生動物；國家公園的經(jīng)營實行特許經(jīng)營制度，并限制國家公園經(jīng)營中的商業(yè)化；發(fā)生森林火災(zāi)后，不對火災(zāi)現(xiàn)場做人為的清理，通常保持其原狀任其自然恢復(fù)，確保其自然景觀的效果，通過大自然的自然恢復(fù)和自我控制來實現(xiàn)新的生態(tài)平衡。

其三，碳匯交易對湖南高能耗企業(yè)減排的正向激勵。美國通過發(fā)展碳匯保險市場、設(shè)立碳匯期貨商品、建立碳匯提供者互助基金、完善證券化交易的碳匯市場，保障了碳匯交易的選擇多維、風(fēng)險可控。同時，美國政府出臺政策一方面激勵森林業(yè)主主動參與碳匯項目，通過減免財產(chǎn)稅鼓勵其參與銷售碳信用，另一方面實施強制分配碳排放指標(biāo)給二氧化碳排放企業(yè)，促其積極獲取碳信用。通過碳匯交易平臺，森林業(yè)主和碳排放企業(yè)實現(xiàn)碳信用有償流轉(zhuǎn)，從而達到各自目標(biāo)。目前，國際上林業(yè)碳匯交易主要有京都機制國際市場下的林業(yè)碳匯交易、國家或區(qū)域碳市場框架下的林業(yè)碳匯交易、自愿性碳匯交易三種。黨的十八大報告將開展碳排放權(quán)交易試點納入了生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，而湖南企業(yè)碳減排能力和意識還比較薄弱，法制和市場機制也還未建立。但從國家層面來看，北京、上海、天津三大產(chǎn)權(quán)交易所已開展了自愿減排碳交易試點工作，7個省市被確定為首批碳排放交易試點省份，按照我國國情采取循序漸進的方式構(gòu)建碳排放交易體系。雖然湖南未納入試點，但省內(nèi)高能耗的企業(yè)可以先行先試，在國內(nèi)三大產(chǎn)權(quán)交易所選擇進行自愿減排碳交易，以彰顯企業(yè)負責(zé)任的環(huán)保形象和公益態(tài)度，同時為未來實行強制減排控制目標(biāo)夯實基礎(chǔ)。

（本文作者系湖南省林業(yè)局造林處處長）