陳海躍

3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，這是中國第一部外商投資領(lǐng)域統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律，自2020年1月1日起施行，屆時“外資三法”將退出歷史舞臺。《外商投資法》不僅明確了內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、平等對待，全面確立對外資的準入前國民待遇加負面清單管理制度，還針對外國投資者關(guān)心的知識產(chǎn)權(quán)保護、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題作出了明確規(guī)定。

據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，截至2018年10月，中國外商投資企業(yè)累計近95萬家，實際利用外資累計超過2.1萬億美元，成為全球第二大引資國。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議統(tǒng)計，2018年全球跨國投資下降19%，因此，穩(wěn)定外資在華投資任務(wù)艱巨。加上國內(nèi)勞動力成本上漲，在華外商投資企業(yè)競爭優(yōu)勢逐漸減弱，部分外商投資企業(yè)降低了對華投資，嚴重影響了中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，特別是外商投資轉(zhuǎn)移帶來部分行業(yè)就業(yè)壓力增大。美國采取優(yōu)惠稅率政策吸引在華外部資本回流，不斷指責中國對內(nèi)外資企業(yè)實行雙重標準，質(zhì)疑中國國內(nèi)市場環(huán)境的公平性，對我國外商投資總量造成現(xiàn)實威脅。在此背景下，《外商投資法》及時回應(yīng)了種種關(guān)切，給在華外商投資企業(yè)吃了顆“定心丸”。

《外商投資法》帶來怎樣的機遇

首先，實現(xiàn)國內(nèi)外企業(yè)雙贏。

盡管外商投資限制放開，可能對局部行業(yè)和企業(yè)產(chǎn)生短期沖擊，但是整體來看，《外商投資法》給予國內(nèi)外企業(yè)平等的市場地位，實現(xiàn)了內(nèi)外資企業(yè)的雙贏。

對于國內(nèi)企業(yè)來講，雖然外商投資企業(yè)會導致市場競爭增加，但它們在技術(shù)合作、管理經(jīng)驗傳播、市場開拓方面給國內(nèi)企業(yè)帶來了更多機會，使得國內(nèi)外企業(yè)合作空間變大?？紤]到中國企業(yè)已經(jīng)具備相當?shù)母偁幜?，放開外商投資限制對于中國企業(yè)進一步開拓國際市場、更快熟悉國際市場競爭規(guī)則、利用外商投資企業(yè)布局國際化生產(chǎn)銷售網(wǎng)絡(luò)具有積極作用。表面上是開放了國內(nèi)市場，實際上也是給中國企業(yè)打開了進一步開拓全球市場的一扇新的大門。

對于外商投資企業(yè)來說，中國經(jīng)濟中高速增長、龐大的市場需求規(guī)模，意味著更多商機和利潤空間，在國際市場萎縮的情況下這更是不能放棄的機會。同時，公平競爭可以更好保護它們在華利益訴求，降低投資風險，分享中國經(jīng)濟增長的紅利。

其次，倒逼國內(nèi)市場化改革進程加快。

封閉只能導致落后。中國改革開放的成功實踐告訴我們，中國經(jīng)濟只有積極擁抱世界、更加堅定推進全球化進程，才會邁過“中等收入陷阱”，真正實現(xiàn)中華民族的偉大復興。與國際上成熟的市場經(jīng)濟國家相比，中國企業(yè)在技術(shù)水平、管理經(jīng)驗、國際化程度等方面存在不小差距，中國企業(yè)還要繼續(xù)向先進發(fā)達國家學習，逐步積累后發(fā)競爭優(yōu)勢。

改革進入深水區(qū)后，利益集團的阻礙加大，引入外部競爭力量可以激勵國內(nèi)企業(yè)提高效率，推動國內(nèi)經(jīng)濟改革進程。最好的激勵機制是市場競爭，引入外國投資者可以起到“引狼驅(qū)虎”功能，加快解決國內(nèi)國有企業(yè)、金融體制、市場平等、行政分割等改革中的老大難問題，倒逼國內(nèi)企業(yè)充分參與市場競爭，形成行業(yè)間、產(chǎn)品間的良性競爭，提高技術(shù)效率和能源利用效率，從而提高中國經(jīng)濟的整體效率。

再次，實現(xiàn)國內(nèi)企業(yè)的國際化。

國際金融危機后，反全球化抬頭，貿(mào)易保護主義和單邊主義興起，貿(mào)易摩擦和經(jīng)濟利益沖突擴大，不利于全球經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。中國是經(jīng)濟全球化的受益者，也是經(jīng)濟全球化的堅定支持者和推動者，以實際行動進一步放開外商投資限制，可以有力回擊反全球化浪潮，為中國企業(yè)在全球開辟市場空間。中國主動減少外商投資限制，必然會吸引大量外商投資企業(yè)來中國投資興業(yè)，也會降低貿(mào)易保護主義對中國企業(yè)和產(chǎn)品的抵制，有利于中國企業(yè)的國際化進程。同時也有助于外資進入更廣泛的國內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域，在更廣的范圍內(nèi)吸引全球投資者。因此，自我進一步開放市場看似會造成沖擊，但實際上大大提升了自身經(jīng)濟的國際化水平。

最后，有助于建立公平競爭的市場環(huán)境。

國民待遇原則是外商投資企業(yè)長期的利益訴求，中國國家領(lǐng)導人在不同場合明確提出要對內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、平等對待，歡迎和鼓勵各類企業(yè)公平競爭，保障內(nèi)外資企業(yè)平等待遇。此次修法，醞釀時間較長。2011年商務(wù)部啟動修法研究，2015年首次公開征求意見，立法委員會多次到上海自貿(mào)區(qū)等地實地調(diào)查研究、組織聽證會評估該法的社會效果，充分吸收了改革開放以來外商投資領(lǐng)域管理的經(jīng)驗。新法草案從負面清單管理、知識產(chǎn)權(quán)保護、融資方式、合法權(quán)益保護、地方政府守約、投訴維權(quán)等方面，對外商投資進行了全方位、全生命周期保護，解決了過去對外商投資企業(yè)“重審查、特事特辦”的制度性缺陷，匯聚形成了外商投資安全審查制度，為外商投資企業(yè)“守法便利”創(chuàng)造了條件，更為外商投資企業(yè)參與國內(nèi)市場競爭提供了公開、透明、穩(wěn)定的市場環(huán)境。此外，新法有助于規(guī)范國內(nèi)地方政府招商引資政策，遏制地方政府招商引資政策惡性競爭，迫使地方政府將更多精力放在優(yōu)化政府職能、提升營商環(huán)境等便利化措施方面，有利于根本上建立內(nèi)外資一致的市場環(huán)境。

黨的十九大報告提出，全面建成小康社會、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國需要構(gòu)筑現(xiàn)代化的經(jīng)濟體系，新時代全面開放的發(fā)展戰(zhàn)略，是從中國經(jīng)濟發(fā)展實踐出發(fā)，符合全球經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，有助于中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。放開外商投資限制就是實現(xiàn)這一目標的重要方式。

由此產(chǎn)生的風險與應(yīng)對

放開外商投資限制短期內(nèi)也會帶來一些風險點，但這些風險和挑戰(zhàn)是開放必須付出的代價，對此要適當加以管控，確保開放有序、平穩(wěn)運行。

第一，對外商投資實行負面清單管理，可能造成局部行業(yè)或者企業(yè)受較大沖擊。特別是那些長期受到國內(nèi)政策保護、壟斷經(jīng)營程度高、市場化水平較低、競爭能力較弱的行業(yè)，放開外商投資限制可能造成這些企業(yè)短期內(nèi)經(jīng)營困難，長期甚至會破產(chǎn)。盡管我國經(jīng)濟體量巨大、企業(yè)競爭能力在持續(xù)提高，但是還有些弱勢產(chǎn)業(yè)和幼稚產(chǎn)業(yè)尚處于襁褓期、嬰兒期，需要政府提供補貼或者政策支持、隔離外部企業(yè)的競爭。比如，我國的新能源、新材料、農(nóng)業(yè)、生物醫(yī)藥等行業(yè)，過快放開外商投資限制可能帶來產(chǎn)業(yè)替代，使國內(nèi)相關(guān)行業(yè)發(fā)展不起來，外商投資企業(yè)壟斷這些行業(yè)形成新的利益集團，最終不能達到以開放促進競爭、提高效率的目標。

第二，《外商投資法》強調(diào)對于外資企業(yè)利益的保護，特別是允許外資企業(yè)自由匯出利潤、降低對外商投資進出的限制等，可能會干擾我國資本管制目標，引起資本外逃等金融風險發(fā)生。國際金融危機后，許多發(fā)展中國家受到美歐資本跨國大規(guī)模流動的影響，外商投資企業(yè)很容易演變成投資炒作集團，抬高東道國資產(chǎn)價格水平、引起局部經(jīng)濟過熱。一些國內(nèi)企業(yè)打著與外商投資合作旗號，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)至海外，使得國家的資本管制形同虛設(shè)。尤其是在目前國際貨幣體制下，小國經(jīng)濟的貨幣政策、資本管制和匯率制度上存在著不可能三角的矛盾，實行資本項目有效管制盡管損失了部分效率，但是卻得到了國家經(jīng)濟或者金融安全，這也是中國成功應(yīng)對國際金融危機、避免被國際流動資本洗劫的重要經(jīng)驗。如果新的《外商投資法》降低對資本管制，可能有潛在的金融風險。

第三，外商投資企業(yè)特別是制造業(yè)企業(yè)大幅度增加，可能加劇中國與全球主要國家經(jīng)貿(mào)不平衡的矛盾。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，中國是全球制造業(yè)體系最為完備的國家，中國制造供給了全球絕大部分工業(yè)制成品。中美貿(mào)易摩擦最核心的矛盾之一就是貿(mào)易赤字，如果全球制造業(yè)向中國集聚將進一步增強中國制造在全球的市場份額。在核算國際收支平衡過程中，在華外商投資企業(yè)生產(chǎn)出口的商品也是計算在中國的貿(mào)易盈余中，大量轉(zhuǎn)口貿(mào)易計算在中國國際收支上，使得中國對一些國家的貿(mào)易盈余長期增加，這必然會導致一些國家貿(mào)易保護主義進一步抬頭。

第四，重視外商投資便利化措施，可能使得地方政府放松政企關(guān)系改善、放松提升政府服務(wù)效能，使得外商投資企業(yè)面臨“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”等隱性壁壘。中國作為世界第二大經(jīng)濟體，理應(yīng)形成市場主體多元、開放程度更高、規(guī)則更為透明的經(jīng)濟體，優(yōu)化本國營商環(huán)境本質(zhì)上是要改善政企關(guān)系、營造風清氣正的政商關(guān)系。如果政府不重視推進營商環(huán)境政策制定、落實、評估工作，僅僅關(guān)注外商投資便利化措施比拼，將《外商投資法》理解為流程壓縮，形式主義當?shù)溃瑳]有企業(yè)為主的意識，不愿提升政府的服務(wù)質(zhì)量，那么各種隱性約束仍然阻礙外商投資的動力。與修法相比，政府要更加主動認清自我定位、徹底改變對政企關(guān)系的認識、優(yōu)化政府職能更為重要，否則再好的法律也難以落地。

最后，外商投資限制放開，可能在局部影響國家安全。國家安全的內(nèi)涵和外延在發(fā)生深刻變化，如果銀行、支付、生物、基因等領(lǐng)域盲目開放給外商投資企業(yè)，可能使得國內(nèi)居民的私人信息、生物信息等外流的風險大增，在放開外商投資企業(yè)限制前，如果缺乏科學合理的保護法律以及技術(shù)手段，對一些可能涉及國家安全的領(lǐng)域就會有影響，特別是對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息設(shè)備的安全性需要關(guān)注。

總之，外商投資限制放開，可能從根本上重塑中國市場體系，增強中國經(jīng)濟國際競爭力，為國內(nèi)外企業(yè)提供新的商業(yè)機會，形成內(nèi)外資公開、透明、穩(wěn)定的市場環(huán)境。針對放開外商投資可能帶來的風險，也需要認真研究并提出切實可行的應(yīng)對辦法。比如，要不斷完善負面清單制度，針對幼稚產(chǎn)業(yè)要采取合理的、國際通行的保護辦法，該保護的必須保護;要完善資本監(jiān)控和管制程序，設(shè)置金融安全閥，防止外商投資變成熱錢、快錢，對那些過于頻繁進出的國際資本要有監(jiān)控手段;要建立與負面清單管理相一致的配套措施，根據(jù)國家安全的需要抓緊完善規(guī)范外商投資安全審查制度，明確規(guī)定審查要素、審查程序和可采取的措施等，對涉及國家安全的外商投資要依法進行安全審查。放開限制不等于不限制，政府職責只是移位，從事前審批轉(zhuǎn)向事后事中監(jiān)管，政府的責任不是變小了而是變大了，政府監(jiān)管的難度也增大了。政府不是簡單放開外資限制，也不是為了給外商投資企業(yè)單獨搞一個法律這么簡單，否則又會對內(nèi)資企業(yè)不公平。優(yōu)化營商環(huán)境本質(zhì)上是要改善政商關(guān)系，厘清政府和企業(yè)定位，全方位提高政府效能才能促進《外商投資法》真正落地。 （作者單位：四川大學經(jīng)濟學院）