張業(yè)亮

3月11日，特朗普政府公布了2020財(cái)年預(yù)算案，該預(yù)算案在削減大部分聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)開支、社會福利開支以及對外援助資金、難民援助資金的同時(shí)，大幅增加防務(wù)和邊境安全的開支。從次日美國國防部披露的2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算詳情來看，這一預(yù)算編撰的一個(gè)基本特點(diǎn)是著眼于大國競爭，反映了美國軍事戰(zhàn)略正從冷戰(zhàn)后、特別是9.11事件以來以反恐和應(yīng)對海外緊急行動(dòng)為主，轉(zhuǎn)為以在一場未來的軍事沖突中戰(zhàn)勝主要對手為主。

近70年數(shù)額最大的防務(wù)預(yù)算案

該預(yù)算案是特朗普在民主黨控制國會后提出的首個(gè)預(yù)算案。傳統(tǒng)上，美國聯(lián)邦政府通常在每年2月的第一個(gè)星期一向國會提出預(yù)算案，但今年由于聯(lián)邦政府停擺而延遲。這份題為“為了一個(gè)更好的美國的預(yù)算案”長達(dá)150頁，提出聯(lián)邦政府2020財(cái)年預(yù)算總額高達(dá)4.7萬億美元，防務(wù)預(yù)算即為其中一部分。此外，在美國財(cái)政赤字居高不下的情況下，該預(yù)算案提出未來十年共削減聯(lián)邦政府2.7萬億美元開支的計(jì)劃，主要是削減醫(yī)療照顧、醫(yī)療補(bǔ)助、食品券、住房補(bǔ)貼等社會福利項(xiàng)目，以及環(huán)保、教育等聯(lián)邦政府項(xiàng)目開支，充分顯示了特朗普政府在預(yù)算和開支政策上大幅削減聯(lián)邦政府開支和持續(xù)擴(kuò)大防務(wù)開支并重的特點(diǎn)。

根據(jù)這一預(yù)算案，美國2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算從2019財(cái)年的7160億美元增加到7500億美元，其中國防部預(yù)算開支為7180億美元，比上一年度增加了4.9%，占聯(lián)邦可自由支配預(yù)算的57%，其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與防務(wù)有關(guān)的預(yù)算開支（主要是能源部核武器項(xiàng)目的開支）為320億美元。

在國防部7180億美元的防務(wù)預(yù)算中，約5440億美元用于“基礎(chǔ)”防務(wù)預(yù)算，另有90億美元作為處理邊境安全和颶風(fēng)災(zāi)難的應(yīng)急資金，余下的1650億美元作為“海外應(yīng)急行動(dòng)”（Overseas Contingency Operations）資金，用于支付類似美國在阿富汗、敘利亞和伊拉克等國軍事行動(dòng)的開支，該資金比2019財(cái)年的690億美元增加139%，是2008年以來最大的增幅。

盡管特朗普政府前兩項(xiàng)防務(wù)預(yù)算開支比奧巴馬執(zhí)政最初幾年要少，但2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了奧巴馬政府時(shí)期防務(wù)開支最高的2010年的6910億美元，是美國聯(lián)邦政府近70年來向國會提交的數(shù)額最大的防務(wù)預(yù)算開支。

重建美國軍力、壯大美軍實(shí)力

和總統(tǒng)國情咨文一樣，聯(lián)邦政府預(yù)算案也是總統(tǒng)優(yōu)先議程的一個(gè)聲明，美國2020財(cái)年預(yù)算反映了特朗普政府“壯大美國軍力”的政策主張，體現(xiàn)了其應(yīng)對大國競爭的戰(zhàn)略思想。

“世界正重新回到大國競爭時(shí)代”是特朗普政府對美國面臨的國際環(huán)境的基本戰(zhàn)略判斷之一。美國認(rèn)為，從冷戰(zhàn)結(jié)束到上世紀(jì)90年代末的十年里，美國在全球的經(jīng)濟(jì)、外交和軍事上都處于無以匹敵的地位，“沒有一個(gè)相對等的競爭者（a peer competitor）”。近十多年來，隨著中國的快速崛起、俄羅斯軍事實(shí)力的不斷擴(kuò)大，以及近年來中美關(guān)系、美俄關(guān)系的日趨緊張，美國在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和安全上面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，在全球的影響力不斷下降。因此，2017年12月18日，特朗普發(fā)布了首份綜合安全文件——《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，其后又公布了最新版《核態(tài)勢評估》等文件，并由此得出結(jié)論：冷戰(zhàn)結(jié)束以來，“世界正重新回到大國競爭時(shí)代”。 在美國看來，大國競爭是一場大國之間在全球范圍內(nèi)為爭奪權(quán)勢和影響而展開的競爭，其在軍事上的一個(gè)主要表現(xiàn)就是“俄羅斯和中國都在加強(qiáng)其軍事能力，像全球大國那樣行事”，“俄羅斯作為一個(gè)地緣政治敵人重新出現(xiàn)”“俄羅斯和中國正在尋求不對稱的方式和措施來抵御美國的常規(guī)軍事能力，從而增加了誤判以及與美國及其盟友發(fā)生潛在軍事對抗的風(fēng)險(xiǎn)”。特朗普政府在《核態(tài)勢評估》中歷數(shù)俄羅斯和中國在核武器、太空和網(wǎng)絡(luò)空間等領(lǐng)域開發(fā)軍事能力的行為，以說明美國面臨的來自俄羅斯和中國的戰(zhàn)略威脅正在增大。基于上述原因，2017年版《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》把俄羅斯和中國明確定位為“戰(zhàn)略競爭對手”。因此，特朗普政府除了在經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上與中國等“戰(zhàn)略競爭對手”展開激烈的競爭外，還把重建美國軍力、壯大美軍實(shí)力作為其實(shí)施大國競爭戰(zhàn)略的一個(gè)重要支柱，為美國尋求“以實(shí)力謀和平”“推進(jìn)美國在世界的影響力”提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

特朗普政府2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算正是為適應(yīng)這一戰(zhàn)略調(diào)整需要而提出，是特朗普“美國優(yōu)先”思想在防務(wù)安全上的具體體現(xiàn)。在美國參議院武裝力量委員會于預(yù)算公布次日舉行的聽證會上，美國參謀長聯(lián)席會議主席喬·鄧福德（Joe Dunford）稱，從軍事上來看，俄羅斯和中國的軍事能力開發(fā)在許多領(lǐng)域?qū)γ绹鴺?gòu)成了挑戰(zhàn)，“限制了美軍在陸、海、空、太空和網(wǎng)絡(luò)空間等領(lǐng)域自由實(shí)施行動(dòng)的能力”，而2020財(cái)年增加防務(wù)預(yù)算的目的就是“使美國擁有在威脅出現(xiàn)的情勢下隨時(shí)隨地投放力量以推進(jìn)其利益的能力”。美國空軍部長助理幫辦約翰·普利策（John Pletcher）在2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算記者會上稱，當(dāng)今國際安全環(huán)境中的“大國競爭者”準(zhǔn)備在所有的戰(zhàn)爭作戰(zhàn)領(lǐng)域挑戰(zhàn)美國的主導(dǎo)地位，通過強(qiáng)迫和威脅其地區(qū)鄰國、削弱美國的盟國等方式在全球取代美國的影響力，從而威脅美國的繁榮和全球的安全。美國國防部代理副部長戴維·諾奎斯特（David L. Norquist）也宣稱，該預(yù)算就是“為了應(yīng)對來自大國競爭者在多領(lǐng)域的挑戰(zhàn)而提出的”。

反映美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整的動(dòng)向

美國2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算對防務(wù)開支安排的優(yōu)先順序反映了美國在大國競爭思維支配下軍事戰(zhàn)略調(diào)整的動(dòng)向。

美國國防部2018年2月5日公布的《國家防務(wù)戰(zhàn)略》（the National Defense Strategy，NDS）把擁有反擊對自由和公開的國際秩序挑戰(zhàn)的軍事能力以及應(yīng)對國家間再次出現(xiàn)的長期戰(zhàn)略競爭，特別是來自俄羅斯和中國的戰(zhàn)略競爭放在優(yōu)先地位，把“強(qiáng)化美國軍事的競爭優(yōu)勢”作為該戰(zhàn)略的主要目標(biāo)，把捍衛(wèi)本土、提供一個(gè)安全、安保和有效的核威懾、擊敗一個(gè)強(qiáng)大的常規(guī)敵人、懾止侵略和擊潰（disrupt）暴力極端主義作為美國防務(wù)安全戰(zhàn)略的五個(gè)優(yōu)先任務(wù)。美國2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算正是建立在《國家防務(wù)戰(zhàn)略》確立的上述目標(biāo)和任務(wù)的基礎(chǔ)上。

在防務(wù)預(yù)算開支的重點(diǎn)上，美國2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算把核武器現(xiàn)代化、太空和網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)領(lǐng)域、海陸空領(lǐng)域的現(xiàn)代化能力、人工智能、超音速、自動(dòng)化和定向能（directed energy）等技術(shù)領(lǐng)域作為防務(wù)開支的重點(diǎn)，“以為未來的高端戰(zhàn)斗做準(zhǔn)備”。具體來說，美國希望通過2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算對防務(wù)開支的優(yōu)先順序安排和防務(wù)資源的再配置取得以下具體的“國家防務(wù)戰(zhàn)略”目標(biāo)：一是為捍衛(wèi)國土、保持美國在世界上非凡的軍事實(shí)力、確保在關(guān)鍵地區(qū)的均勢有利于美國，推進(jìn)對美國安全和繁榮最具傳導(dǎo)性的國際秩序等提供資源;二是持續(xù)懾止和反擊諸如朝鮮和伊朗等“流氓國家”、擊敗恐怖主義威脅、通過資源可持續(xù)的方式來鞏固美國在伊拉克和阿富汗的成果;三是重建更具殺傷力的力量，加強(qiáng)盟國和伙伴國的網(wǎng)絡(luò)，增加防務(wù)開支的影響。

為實(shí)現(xiàn)大國競爭的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，美國2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算提出了以下具體措施：一是致力于核武器現(xiàn)代化。美國認(rèn)為，重回大國競爭需要靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的、富有彈性的核能力以維護(hù)安全和提供安全保障?！秶曳绖?wù)戰(zhàn)略》《核態(tài)勢評估》都重申三位一體核力量對現(xiàn)代化美國的必要性。因此，2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算案把美國核武庫現(xiàn)代化開支列在其優(yōu)先項(xiàng)目之一，要求撥付的開支高達(dá)310億美元，主要針對俄羅斯，其中包括30億美元用來設(shè)計(jì)和制造新的B-21轟炸機(jī)，22億美元用于建造新的哥倫比亞級核潛艇，7億美元用于研發(fā)和制造新的遠(yuǎn)程導(dǎo)彈，6億美元用于檢修洲際彈道導(dǎo)彈力量。通過對核彈道導(dǎo)彈潛艇、戰(zhàn)略轟炸機(jī)和核空基的巡航導(dǎo)彈、洲際彈道導(dǎo)彈以及相關(guān)的核指揮、控制和通訊系統(tǒng)的投資，確保美國核威懾戰(zhàn)略的有效性，維持戰(zhàn)略優(yōu)勢。

二是為取得決定性的軍事優(yōu)勢而加速技術(shù)創(chuàng)新，把自動(dòng)化系統(tǒng)、超音速和人工智能、定向能作為美國軍事投入的關(guān)鍵領(lǐng)域。美國認(rèn)為，新技術(shù)的迅速進(jìn)步和擴(kuò)散正在改變戰(zhàn)爭的特點(diǎn)。為防止美國競爭優(yōu)勢受到削弱，必須對競爭、懾止以及在必要時(shí)打贏一場未來戰(zhàn)爭所需的新技術(shù)進(jìn)行投資。美國國防部在2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算中要求為超音速技術(shù)研發(fā)提供26億美元的資金，為無人機(jī)和自動(dòng)化系統(tǒng)研發(fā)提供37億美元，為定向能武器研發(fā)提供2.35億美元，為人工智能研發(fā)提供9.27億美元資金。

三是加大對太空部隊(duì)和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的開支。美國國防部認(rèn)為，太空和網(wǎng)絡(luò)空間是兩個(gè)最新的作戰(zhàn)領(lǐng)域。特朗普執(zhí)政以來，美國對太空和網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)的投入不斷加大，2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算對太空領(lǐng)域的預(yù)算開支為141億美元，比2019財(cái)年增加了15%，是連續(xù)第四年增長。美國新版預(yù)算中太空開支的重點(diǎn)放在支持新成立的太空部隊(duì)、改進(jìn)太空部隊(duì)的組織結(jié)構(gòu)，提高太空通訊、天基預(yù)警系統(tǒng)（space-based warning systems）以及太空發(fā)射能力上。在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域，2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算開支為96億美元，比2019財(cái)年增加了10%，開支的重點(diǎn)放在改進(jìn)進(jìn)攻性和防御性能力、保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和轉(zhuǎn)向多云環(huán)境，以推進(jìn)美軍在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的三大任務(wù)，即保障國防部的網(wǎng)絡(luò)、信息和系統(tǒng)，支持軍事指揮目標(biāo)，打贏網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)。

2019年3月14日，美國代理國防部長沙納漢（右）和美國參聯(lián)會主席鄧福德出席美國參議院武裝力量委員會就特朗普政府2020財(cái)年預(yù)算案舉行的聽證會。

四是加強(qiáng)導(dǎo)彈防御。特朗普就任以來，一直要求擴(kuò)大和改進(jìn)美國的導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，持續(xù)加大對美國導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的投入。2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算要求為美國導(dǎo)彈防御署提供94.3億美元用于導(dǎo)彈防御系統(tǒng)開發(fā)，其中包括18億美元用于開發(fā)陸基中段攔截系統(tǒng)（the Ground-based Midcourse Defense，GMD），在加利福尼亞的范登堡空軍基地部署四個(gè)陸基攔截裝置;在阿拉斯加的格里利堡（Fort Greely）建設(shè)一個(gè)新的導(dǎo)彈防御基地，新增加部署20個(gè)攔截導(dǎo)彈，使在該地已部署的攔截導(dǎo)彈由原先的44枚增加到64枚，以加強(qiáng)和擴(kuò)大本土的導(dǎo)彈防御。2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算為部署遠(yuǎn)程識別雷達(dá)（the Long Range Discrimination Radar，LRDR）撥款1.36億美元，在2020年投入使用，作為一種關(guān)鍵的中段傳感器，其部署將為美國彈道導(dǎo)彈防御系統(tǒng)增強(qiáng)識別能力，從而增加陸基中段攔截系統(tǒng)的命中率。2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算為在導(dǎo)彈發(fā)射中段進(jìn)行精確追蹤和識別的海基X波段雷達(dá)撥款1.28億美元。在戰(zhàn)區(qū)導(dǎo)彈防御上，2020財(cái)年防務(wù)預(yù)算提出為宙斯盾彈道導(dǎo)彈防御系統(tǒng)（Aegis BMD）提供17億美元撥款，包括維持標(biāo)準(zhǔn)3型導(dǎo)彈（Standard Missile 3）的費(fèi)用和升級宙斯盾艦導(dǎo)彈防御能力。此外，導(dǎo)彈防御署要求撥款1.574億美元用來防御超音速導(dǎo)彈的威脅，3.035億美元用于提高追蹤彈道導(dǎo)彈目標(biāo)的傳感器，最終目標(biāo)是使用該項(xiàng)目繼續(xù)在太空追蹤導(dǎo)彈。這兩個(gè)項(xiàng)目都是為了反擊俄羅斯和中國。

五是在常規(guī)軍力現(xiàn)代化方面，提出推進(jìn)建立一支面向21世紀(jì)的空軍力量，建設(shè)一支更具殺傷力和做好軍事準(zhǔn)備的海軍，增加地面部隊(duì)的殺傷力，重視多域戰(zhàn)。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國軍事戰(zhàn)略幾經(jīng)調(diào)整，反恐和應(yīng)對地區(qū)沖突成為美國軍事戰(zhàn)略的主要任務(wù)，同時(shí)打贏兩場戰(zhàn)爭成為美國軍事戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。特朗普政府對“大國競爭時(shí)代”的戰(zhàn)略判斷必將對美軍的戰(zhàn)爭認(rèn)識、作戰(zhàn)理念、戰(zhàn)爭準(zhǔn)備和軍隊(duì)建設(shè)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生一定的影響，從而使美國的軍事戰(zhàn)略由反恐和應(yīng)對海外緊急行動(dòng)向以在一場軍事沖突中戰(zhàn)勝主要對手為主，特朗普政府近期作出從敘利亞撤軍、退出《中導(dǎo)條約》等決定，以及對是否延長《新削減戰(zhàn)略武器條約》不作出回應(yīng)等都可以作為此戰(zhàn)略動(dòng)向的一個(gè)佐證。

將再次引發(fā)兩黨預(yù)算大戰(zhàn)

長期以來，美國兩黨在預(yù)算和開支問題上持對立的主張：民主黨和自由派主張?jiān)龆惡蛯?shí)施赤字財(cái)政，以擴(kuò)大社會福利開支;共和黨和保守派則主張減稅以刺激經(jīng)濟(jì)增長，減少財(cái)政赤字，由此而引發(fā)的兩黨預(yù)算之爭不時(shí)爆發(fā)并數(shù)次導(dǎo)致聯(lián)邦政府關(guān)門。

特朗普政府大幅增加防務(wù)開支的預(yù)算案雖然得到國會防務(wù)鷹派的大力支持，但在美國目前財(cái)政赤字居高不下、聯(lián)邦政府債務(wù)高達(dá)22萬億美元的情況下，這一預(yù)算案必將遭到國會兩黨財(cái)政保守派的阻撓。特朗普政府大幅增加“海外應(yīng)急行動(dòng)”資金也被認(rèn)為有規(guī)避2011年《預(yù)算控制法》規(guī)定的預(yù)算限額之嫌。從整個(gè)預(yù)算案來看，特朗普政府在2020財(cái)年預(yù)算中大幅削減社會福利開支、要求撥款高達(dá)86億美元修建美墨邊境墻將遭到國會民主黨人的反對，從而引發(fā)一場新的預(yù)算大戰(zhàn)。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心研究員）