文／葉?強(qiáng)

2月25日，國(guó)際法院（ICJ）就“1965年查戈斯群島從毛里求斯分離的法律后果”問(wèn)題發(fā)表咨詢意見(jiàn)（以下簡(jiǎn)稱“查戈斯咨詢案”），認(rèn)定“毛里求斯的非殖民化過(guò)程尚未完成”，“英國(guó)有義務(wù)盡快終止對(duì)查戈斯群島的行政管轄”。中國(guó)參與了本案的書(shū)面程序，向法院提交了意見(jiàn)。作為同樣曾在歷史上遭受殖民主義侵略的國(guó)家，中國(guó)堅(jiān)定支持聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的非殖民化進(jìn)程，充分理解和支持毛里求斯在非殖民化問(wèn)題上的正當(dāng)、合理訴求。與此同時(shí)，由于本案涉及毛里求斯、英國(guó)兩國(guó)關(guān)于查戈斯群島領(lǐng)土的主權(quán)爭(zhēng)議，中方特別指出，國(guó)際法院咨詢程序不能違背“當(dāng)事國(guó)同意原則”，希望法院在處理此案過(guò)程中，對(duì)于純屬國(guó)家間爭(zhēng)端的事項(xiàng)，繼續(xù)維護(hù)和適用該原則，并且呼吁有關(guān)國(guó)家繼續(xù)通過(guò)雙邊談判解決查戈斯群島爭(zhēng)端。

毛里求斯兩度訴諸國(guó)際法機(jī)制

查戈斯群島位于非洲東部島國(guó)毛里求斯東北方向約2200公里的印度洋上，由60余個(gè)島嶼組成，主島為迭戈加西亞島。查戈斯群島最早由葡萄牙航海家達(dá)·伽馬在15世紀(jì)發(fā)現(xiàn)，18世紀(jì)初由法國(guó)占領(lǐng)，1810年被英國(guó)進(jìn)占。1814年，法國(guó)根據(jù)《巴黎條約》將查戈斯群島正式割讓給英國(guó)，該群島也就成為英屬毛里求斯的一部分。1965年，毛里求斯同英國(guó)簽署關(guān)于承認(rèn)毛獨(dú)立的《蘭卡斯特宮協(xié)議》。為換取英方給其獨(dú)立“開(kāi)綠燈”，毛“同意”查戈斯群島從英屬毛里求斯的領(lǐng)土中分離出去，成為英屬印度洋領(lǐng)地，英國(guó)則承諾毛里求斯仍可在該海域享有捕魚(yú)權(quán)和海底資源開(kāi)采權(quán)，當(dāng)該群島不再具備軍事作用時(shí)，將該群島歸還毛里求斯。

毛里求斯獨(dú)立后，一直通過(guò)各種渠道催促英國(guó)歸還查戈斯群島，然而英國(guó)不僅未予歸還，還驅(qū)逐了島上原住民以建設(shè)軍事基地。2010年4月，英國(guó)外交部宣布，在查戈斯群島建立“世界最大的海洋保護(hù)區(qū)”，范圍覆蓋自該群島向外200海里全部海域，禁止商業(yè)捕魚(yú)、深海采礦等行為。毛里求斯對(duì)此深感憤怒，于2010年12月根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》就英國(guó)設(shè)立“海洋保護(hù)區(qū)”的合法性問(wèn)題提起國(guó)際仲裁（以下簡(jiǎn)稱“海洋保護(hù)區(qū)仲裁案”）。毛里求斯不僅要求仲裁庭裁定英國(guó)的行為侵犯了毛里求斯的合法權(quán)益，還強(qiáng)調(diào)英國(guó)不是有關(guān)海域“沿岸國(guó)”，無(wú)權(quán)劃設(shè)海洋保護(hù)區(qū)。2015年，五名仲裁員以3∶2的投票結(jié)果拒絕受理可能對(duì)群島領(lǐng)土主權(quán)作出裁定的仲裁請(qǐng)求。但毛方并未就此放棄向其它國(guó)際法機(jī)制提出訴求。

2017年6月22日，第71屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第88次會(huì)議以94票贊成、15票反對(duì)、65票棄權(quán)的表決結(jié)果通過(guò)由非洲聯(lián)盟提出的決議（A/RES/71/292），請(qǐng)求國(guó)際法院就“英國(guó)在1968年毛里求斯獨(dú)立前將查戈斯群島從毛分離是否導(dǎo)致毛的非殖民化進(jìn)程未合法完成”以及“在此之后英國(guó)持續(xù)對(duì)查戈斯群島行使行政管轄的法律后果”等兩項(xiàng)問(wèn)題發(fā)表咨詢意見(jiàn)。2019年2月25日，法院就上述問(wèn)題發(fā)表咨詢意見(jiàn)，首先確認(rèn)了法院對(duì)本案具有管轄權(quán)，其次就實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行了闡述。法院認(rèn)定1965年的《蘭卡斯特宮協(xié)議》不是毛里求斯的真實(shí)意思表達(dá)，毛獨(dú)立后其非殖民化進(jìn)程尚未合法完成;英國(guó)對(duì)查戈斯群島的持續(xù)行政管轄是“國(guó)際不法行為”，英方有義務(wù)盡快結(jié)束對(duì)查戈斯群島的管理。

國(guó)際法院咨詢管轄權(quán)成為突破口？

雖然國(guó)際法院的咨詢意見(jiàn)通常僅具有建議功能而沒(méi)有法律拘束力，但其政治意義不可小覷。這份意見(jiàn)會(huì)對(duì)解決查戈斯群島爭(zhēng)端的走向產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響?！安楦晁棺稍儼浮卑l(fā)布后，毛里求斯表示歡迎，稱之為“終結(jié)殖民化、保護(hù)人權(quán)、加強(qiáng)民族自決和維護(hù)國(guó)際法的歷史性時(shí)刻”。英國(guó)則批評(píng)國(guó)際法院“濫用權(quán)力”，堅(jiān)稱查戈斯群島主權(quán)問(wèn)題屬于“雙邊爭(zhēng)端”，國(guó)際法院受理此案將為其它雙邊爭(zhēng)端的解決開(kāi)創(chuàng)“危險(xiǎn)先例”。

咨詢管轄權(quán)是與訴訟管轄權(quán)并列的國(guó)際法庭的基本權(quán)能，其存在并不是為了審理爭(zhēng)端當(dāng)事方的訴訟，而是就國(guó)際機(jī)構(gòu)提出的“法律問(wèn)題”進(jìn)行解答和指導(dǎo)，以便促使各國(guó)和國(guó)際組織“依法辦事”。作為聯(lián)合國(guó)的主要司法機(jī)關(guān)，國(guó)際法院根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第96條和《國(guó)際法院規(guī)約》第65條授權(quán)而享有咨詢管轄權(quán)。不過(guò)，在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中，國(guó)際法院不能無(wú)條件地發(fā)表咨詢意見(jiàn)，而必須受到一些原則和規(guī)則的約束，包括遵守“當(dāng)事國(guó)同意原則”并顧及“司法適當(dāng)性”。

法院發(fā)表咨詢意見(jiàn)是否要獲得有關(guān)當(dāng)事國(guó)的同意，需要結(jié)合具體情況區(qū)別對(duì)待。上世紀(jì)初，國(guó)際法院的前身常設(shè)國(guó)際法院（PCIJ）曾因蘇聯(lián)不是國(guó)際聯(lián)盟成員而拒絕受理以其為當(dāng)事一方的咨詢案。而在聯(lián)合國(guó)時(shí)代，情況發(fā)生了變化。當(dāng)前幾乎所有國(guó)家都是聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)，批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)憲章》和《國(guó)際法院規(guī)約》，從而被視為對(duì)法院咨詢管轄權(quán)的“事先概括性同意”。因此，法院發(fā)表咨詢意見(jiàn)無(wú)需以特定國(guó)家的同意為前提，法院在原則上也不會(huì)拒絕聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)提出的咨詢請(qǐng)求。

法院需要考慮的“司法適當(dāng)性”實(shí)際上也與當(dāng)事國(guó)的同意有關(guān)：當(dāng)所咨詢問(wèn)題的主題事項(xiàng)涉及一項(xiàng)國(guó)際爭(zhēng)端且缺乏當(dāng)事國(guó)同意時(shí)，如果法院發(fā)表咨詢意見(jiàn)在事實(shí)上等同于裁決該爭(zhēng)端，則應(yīng)慎重受理案件。影響“司法適當(dāng)性”的因素可能是多方面的。在查戈斯案中，國(guó)際法院在咨詢意見(jiàn)中多次強(qiáng)調(diào)本案的主題事項(xiàng)是“非殖民化問(wèn)題”，聯(lián)大既不試圖、法院也不會(huì)觸及和裁決當(dāng)事國(guó)間可能存在的主權(quán)爭(zhēng)端。不過(guò)，這一論斷值得商榷。

首先，亞、非、拉美國(guó)家在歷史上飽受殖民侵略之苦，當(dāng)前有相當(dāng)數(shù)量的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議都源于殖民統(tǒng)治或至少涉及殖民因素。許多領(lǐng)土爭(zhēng)議如果從非殖民化角度徹底厘清了當(dāng)事國(guó)的歷史進(jìn)程和權(quán)利義務(wù)，這些爭(zhēng)議也就迎刃而解。因此，或許不宜輕易否認(rèn)非殖民化進(jìn)程與解決領(lǐng)土爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)性的事實(shí)。

其次，法院也無(wú)必要否認(rèn)咨詢案與國(guó)家間爭(zhēng)端的關(guān)聯(lián)。《憲章》和《規(guī)約》并不禁止咨詢意見(jiàn)涉及國(guó)家間爭(zhēng)端事項(xiàng)。相反，法院應(yīng)適用多項(xiàng)規(guī)則以確保對(duì)有關(guān)爭(zhēng)端發(fā)表咨詢意見(jiàn)時(shí)不會(huì)對(duì)當(dāng)事國(guó)同意原則以及爭(zhēng)端的公平解決構(gòu)成負(fù)面影響。例如，當(dāng)事國(guó)有權(quán)在咨詢程序中指定專案法官;法院必須獲得足夠的基礎(chǔ)信息以便審理案件等。就查戈斯案而言，否認(rèn)涉及主權(quán)爭(zhēng)議，反倒使人懷疑法院未能真正查明經(jīng)過(guò)“包裝”的案件主題事項(xiàng)。由此，對(duì)一些國(guó)家濫用法院咨詢管轄權(quán)的擔(dān)憂也就隨之而來(lái)。

海牙國(guó)際法院開(kāi)庭審理現(xiàn)場(chǎng)。本圖是2018年8月27日國(guó)際法院就伊朗起訴美國(guó)重啟對(duì)伊制裁一案進(jìn)行庭審時(shí)拍攝的。

對(duì)中國(guó)的啟示

“查戈斯咨詢案”的結(jié)果對(duì)于理解當(dāng)前國(guó)際法機(jī)制對(duì)國(guó)際政治進(jìn)程的影響、認(rèn)清未來(lái)中國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益面臨的潛在國(guó)際法挑戰(zhàn)，具有啟示意義。維護(hù)國(guó)際司法程序中的“當(dāng)事國(guó)同意原則”、確保國(guó)際司法機(jī)構(gòu)的“司法適當(dāng)性”和正確履職涉及各國(guó)重大利益，這也是許多國(guó)家對(duì)“查戈斯咨詢案”實(shí)體問(wèn)題不持立場(chǎng)，但對(duì)管轄權(quán)問(wèn)題高度重視、提出關(guān)注并積極參與的原因。

值得注意的是，在“海洋保護(hù)區(qū)仲裁案”中代表毛里求斯的律師團(tuán)隊(duì)成員如菲利普·桑斯、保羅·萊克勒等在“查戈斯咨詢案”中又受毛方委托參與國(guó)際法院的書(shū)面及口述程序，并獲得成功?；蛟S是巧合，上述兩名律師在菲律賓訴中國(guó)“南海仲裁案”中是菲方律師團(tuán)隊(duì)的重要成員[注：2016年對(duì)“南海仲裁案”作出“裁決”的是根據(jù)《海洋法公約》附件七設(shè)立的仲裁庭，與“海洋保護(hù)區(qū)仲裁案”的啟動(dòng)機(jī)制完全相同]?？梢?jiàn)，在國(guó)際司法和仲裁實(shí)務(wù)界總是有人刻意并且很有經(jīng)驗(yàn)地繞過(guò)當(dāng)事國(guó)同意，將國(guó)家間領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議“包裝”成國(guó)際司法和仲裁機(jī)構(gòu)具有管轄權(quán)的事項(xiàng)，進(jìn)而利用這種管轄權(quán)影響和干預(yù)當(dāng)事國(guó)外交磋商進(jìn)程。

“查戈斯咨詢案”管轄權(quán)的順利突破，提醒我們有必要隨時(shí)防范周邊一些國(guó)家利用特定國(guó)際組織向國(guó)際司法機(jī)構(gòu)提交“咨詢請(qǐng)求”，以在與我領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭(zhēng)議問(wèn)題上爭(zhēng)取對(duì)其有利的理?yè)?jù)。

（作者為中國(guó)南海研究院助理研究員、英國(guó)中央蘭開(kāi)夏大學(xué)國(guó)際法與比較法研究所研究員）