韓文靜，張正峰

（1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；2.香港城市大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，香港 999077）

1 引言

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)家庭勞動(dòng)力分工模式的沖擊，農(nóng)業(yè)女性化已成為中國(guó)農(nóng)村存在的客觀現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村發(fā)展離不開(kāi)作為主要?jiǎng)趧?dòng)力的農(nóng)村女性。土地不僅是農(nóng)村婦女的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，更直接影響其子女供養(yǎng)、養(yǎng)老保障、政治參與等各方面[1]。維護(hù)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益對(duì)促進(jìn)婦女發(fā)展，提升農(nóng)村勞動(dòng)力水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力有重要意義。農(nóng)村婦女土地權(quán)益是婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等各項(xiàng)權(quán)利的總稱（參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》第32 條）。全國(guó)婦聯(lián)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，自2000年以來(lái)，農(nóng)村婦女土地權(quán)益投訴案件逐年上升，群體性上訪事件頻繁出現(xiàn)，引發(fā)了社會(huì)多重矛盾[2]。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》首次設(shè)專章規(guī)劃“促進(jìn)婦女全面發(fā)展”，強(qiáng)調(diào)要“保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益，提高婦女參與決策管理水平”?？梢哉f(shuō)，維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層治理中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一。

然而，鑒于農(nóng)村非正式制度約束的復(fù)雜性和多樣性，相較于男性，農(nóng)村婦女對(duì)她們土地的實(shí)際支配和控制權(quán)還面臨著來(lái)自制度、法律、文化等方面的多重威脅，土地產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期處于高風(fēng)險(xiǎn)、不穩(wěn)定狀態(tài)，土地權(quán)益易受侵害。基于此，探索農(nóng)村婦女土地權(quán)益的維護(hù)之道對(duì)落實(shí)男女平等基本國(guó)策、保障婦女基本權(quán)利有重要意義。事實(shí)上，在中國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村婦女土地權(quán)益的維護(hù)面臨著三大治理主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織、農(nóng)村婦女治理失靈的現(xiàn)實(shí)困境，亟需構(gòu)建多元參與、規(guī)則一致、自組織間相互協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。

農(nóng)村婦女的土地權(quán)益問(wèn)題一直以來(lái)備受國(guó)外學(xué)者關(guān)注。擁有完整清晰且持續(xù)穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)已被國(guó)外學(xué)者們證明在提高婦女家庭地位[3-4]、促進(jìn)婦女賦權(quán)及子女發(fā)展[5-7]、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[8-10]等方面有重要作用。近年來(lái)，農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題逐漸受到國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)注。國(guó)內(nèi)學(xué)者們已從理論層面對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵的表現(xiàn)、原因、維護(hù)機(jī)制等方面進(jìn)行了較為全面的解讀。在農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題的治理研究方面，完善現(xiàn)有法律[1，11-12]、強(qiáng)化集體土地物權(quán)屬性[13-14]、強(qiáng)化婦女土地財(cái)產(chǎn)權(quán)主體地位[15-17]、強(qiáng)化政府對(duì)村規(guī)村約的監(jiān)督[14，16]、提高農(nóng)村婦女土地維權(quán)的自覺(jué)性[1，18]、促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育[19]等被學(xué)者們認(rèn)為是有效維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的方式，但尚未有學(xué)者從治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)剖析維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)路徑。本文結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)分析農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的多重因素，剖析當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)下，各主體在維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益過(guò)程中面臨的治理困境，并嘗試?yán)脜f(xié)同治理理論探究農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題治理模式，以為決策主體構(gòu)建農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題治理結(jié)構(gòu)提供借鑒。

2 農(nóng)村婦女土地權(quán)益易受侵害的因素

一直以來(lái)，農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到來(lái)自國(guó)家、集體、家庭以及鄉(xiāng)土文化等方面因素的多重干預(yù)，與農(nóng)村男性相比，農(nóng)村婦女的土地權(quán)益很容易受到侵害。就現(xiàn)實(shí)而言，加劇中國(guó)農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害現(xiàn)象的因素包括以下幾種。

2.1 制度因素

這是由中國(guó)農(nóng)村所實(shí)行的村民自治體制所決定的。在村民自治制度框架下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分配及管理都屬農(nóng)村公共事務(wù)，土地產(chǎn)權(quán)制度的具體安排決策權(quán)在村集體。事實(shí)上，“村規(guī)村約”在村民社會(huì)中更有威信效力，其實(shí)際影響力甚至?xí)^(guò)國(guó)家正式法律和政策?；诋a(chǎn)權(quán)安排的土地承包經(jīng)營(yíng)、入股分紅、征收補(bǔ)償分配等均屬村民自治的內(nèi)部事務(wù)，在具體制度的制定時(shí)，決策主體通常會(huì)忽視農(nóng)村成員的非均質(zhì)性，忽視“村規(guī)村約”與憲法及其他法律法規(guī)的銜接關(guān)系而做出侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的決議，比如，在集體成員資格的認(rèn)定上，有些地方會(huì)把外村嫁入的“新媳婦”、嫁入外村的“出嫁女”、“喪偶女”等排除在集體成員之外。同時(shí)，基層政府對(duì)村民委員會(huì)的自治權(quán)缺乏有效約束監(jiān)督，“村規(guī)村約”中對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益歧視規(guī)則的制定也難以得到有效遏制[20]。

2.2 法律因素

在農(nóng)村土地集體所有的制度框架下，決定農(nóng)村婦女是否享有受保護(hù)的土地權(quán)益之關(guān)鍵在于該婦女是否具有集體成員身份。然而，現(xiàn)有法律在最初設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有充分考慮婚嫁狀態(tài)流動(dòng)等現(xiàn)實(shí)條件對(duì)婦女土地產(chǎn)權(quán)的影響。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)說(shuō)，承包合同簽訂以“戶”為單位，所登記的權(quán)利人通常為男性戶主，農(nóng)村婦女因而極易因婚嫁關(guān)系產(chǎn)生戶籍變動(dòng)而失去土地。按《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬集體所有；按《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，婦女可享受其名下的承包地和宅基地權(quán)益。由于法律條文中的“集體”“其名下”界定不清晰，婦女作為集體成員的法律地位并未明確。除了缺乏社會(huì)性別視角外，現(xiàn)有法律文本還存在條文籠統(tǒng)、法規(guī)間矛盾沖突較多等問(wèn)題[4]，無(wú)法有效解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.3 政策因素

國(guó)家實(shí)行 “增人不增地，減人不減地”土地調(diào)整規(guī)則與土地承包期延長(zhǎng)30年的長(zhǎng)期化政策的目的在于穩(wěn)定農(nóng)民長(zhǎng)期預(yù)期，促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，加速農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育，但卻忽略了其對(duì)農(nóng)村婦女土地產(chǎn)權(quán)安全所產(chǎn)生的隱性威脅。農(nóng)村婦女受婚嫁狀態(tài)影響，相比于男性，是家庭與村莊間流動(dòng)性更強(qiáng)的群體。在承包期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”的政策約束下，在隨婚姻關(guān)系發(fā)生戶籍流動(dòng)后，多數(shù)農(nóng)村婦女不會(huì)分到新的承包地與宅基地，土地長(zhǎng)期化政策無(wú)疑加劇了農(nóng)村婦女的失地風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 文化習(xí)俗因素

在農(nóng)村，非正式制度安排由于內(nèi)在的傳統(tǒng)性和歷史沉淀性[21]，可作為文化的一部分以抽象方式影響和制約土地正式制度的運(yùn)行，主要表現(xiàn)形式為傳統(tǒng)習(xí)俗、道德約束與意識(shí)形態(tài)等。中國(guó)長(zhǎng)期傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)形成的傳統(tǒng)農(nóng)村文化過(guò)分貶低了女性價(jià)值，形成了以男性為本位的宗法制。由其衍生出的“從夫居”婚姻習(xí)俗正是導(dǎo)致很多出嫁婦女及其子女長(zhǎng)期無(wú)地的重要原因。農(nóng)村婦女“從夫居”后，家庭成員承包的土地大多記錄在戶主（男方）名下，婦女對(duì)土地沒(méi)有支配權(quán)。一旦婚姻關(guān)系破裂，以家庭為單位的承包地、宅基地及其附著物以及集體收益等家庭財(cái)產(chǎn)的分割非常不利于農(nóng)村婦女[14]。

2.5 婦女自身制約因素

中國(guó)農(nóng)村婦女普遍民主意識(shí)不高，權(quán)利意識(shí)淡薄，受教育水平較低。在鄉(xiāng)村男權(quán)社會(huì)中，婦女受傳統(tǒng)倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣等影響，參政意識(shí)不強(qiáng)，在農(nóng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)中一直處于被邊緣化的地位。村集體在進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度安排時(shí)，農(nóng)村婦女沒(méi)有足夠的參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。當(dāng)她們的土地權(quán)益受到侵害時(shí)，囿于知識(shí)、資源水平有限，不能有效參與維權(quán)行動(dòng)。

3 維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益所面臨的治理困境

前述可知，農(nóng)村婦女土地權(quán)益易受侵害既有法規(guī)政策條文及其銜接、執(zhí)行等正式制度安排層面的原因，亦受農(nóng)村傳統(tǒng)觀念和風(fēng)俗習(xí)慣等非正式因素影響。顯然，在維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益時(shí)，當(dāng)前中國(guó)基層治理體系及土地制度安排下，依靠單一主體無(wú)法突破非正式制度約束帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)治理困境。因此，中國(guó)農(nóng)村婦女土地權(quán)益維護(hù)體系的搭建過(guò)程應(yīng)被視為一項(xiàng)多元主體參與的集體行動(dòng)。然而，在維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的治理過(guò)程中，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的二元結(jié)構(gòu)治理導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展不充分，基層治理能力有限，治理過(guò)程中面臨著三大主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織、農(nóng)村婦女治理失靈的現(xiàn)實(shí)困境。

3.1 政府治理缺位

在中國(guó)長(zhǎng)期的傳統(tǒng)小農(nóng)社會(huì)發(fā)展中，農(nóng)村主要依靠社會(huì)內(nèi)在的力量進(jìn)行自我治理[22]。1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行沖擊了 “三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制，人民公社組織解體后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸退出農(nóng)村公共事務(wù)管理，村民自治體制登上歷史舞臺(tái)。

雖然村民自治一定程度上激發(fā)了中國(guó)廣大農(nóng)村群眾的積極性與創(chuàng)造性，改善了農(nóng)村的精神面貌，但農(nóng)村基層的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村”治理結(jié)構(gòu)事實(shí)上仍延續(xù)了國(guó)家政體系的運(yùn)行邏輯，抑制了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力，村級(jí)組織和村民的積極性無(wú)法充分發(fā)揮[23]。自村民自治體制正式實(shí)施以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治實(shí)踐中亦運(yùn)行著矛盾的治理邏輯：一方面，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)分離、職能弱化，從制度邏輯上不再成為農(nóng)村公共事務(wù)治理的第一主體；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)的最基層單位，為提高農(nóng)村自主治理能力和民主化程度，從功能性上又必須加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的行政控制與監(jiān)督引導(dǎo)。目前來(lái)說(shuō)，農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題的治理事務(wù)當(dāng)屬村民自治的管理范圍。然而，依據(jù)《憲法》《婦女權(quán)益保障法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)中對(duì)維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的相關(guān)規(guī)定，在法律執(zhí)行與政策制定的過(guò)程中，地方政府又需在維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益中承擔(dān)著法律保障責(zé)任。但是，現(xiàn)行法律條文并未明確基層政府為農(nóng)村婦女土地權(quán)益提供法律保障的具體方式，基層政府因而在農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題治理中表現(xiàn)出普遍缺位現(xiàn)象。

3.2 村級(jí)組織治理失位

在村民自治系統(tǒng)中，具備公共事務(wù)治理能力的村級(jí)組織包括村級(jí)黨組織及村級(jí)政權(quán)組織。中國(guó)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)支持村民委員會(huì)行使職權(quán)，村委會(huì)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下進(jìn)行。雖然現(xiàn)有法律明確了村民自治的村莊內(nèi)部公共事務(wù)治理地位，劃定了“鄉(xiāng)治”與“村治”各自的運(yùn)作空間，但在具體農(nóng)村公共事務(wù)治理中，由于村民自治制度設(shè)計(jì)中的很多條文缺乏實(shí)踐可操作性，且在制裁及監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置上空泛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間存在權(quán)力界限不清、職責(zé)不明的情況，往往使村級(jí)組織在公共事務(wù)治理中暴露 “附屬行政化”或“過(guò)度自治化”問(wèn)題。具體到農(nóng)村婦女土地產(chǎn)權(quán)安排的規(guī)則制定時(shí)，村集體很容易因忽視農(nóng)村婦女主體地位而在“村規(guī)村約”的制定中納入歧視規(guī)則，作為具體制度安排的決策主體在維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益過(guò)程中表現(xiàn)出失位現(xiàn)象。

除了村決策主體外，以婦代會(huì)為代表的村婦聯(lián)組織往往也不能在維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益中發(fā)揮其社會(huì)職能。村婦聯(lián)組織是代表農(nóng)村婦女參與村務(wù)決策，幫助婦女表達(dá)與實(shí)現(xiàn)自己利益，發(fā)揮民主參與、管理及主監(jiān)督作用的黨群組織。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村婦女對(duì)婦聯(lián)在村級(jí)治理中的作用認(rèn)同度不高[24]，農(nóng)村婦聯(lián)組織難以滿足農(nóng)村婦女日益多樣化與復(fù)雜化的需求。以新一輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作的開(kāi)展為例，為了切實(shí)保證農(nóng)村婦女在登記冊(cè)及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上的共有人身份，基層?jì)D聯(lián)組織應(yīng)發(fā)揮其代表及維護(hù)婦女土地權(quán)益的職能，參與登記實(shí)施方案的制定及工作督導(dǎo)檢查等工作。但在實(shí)踐過(guò)程中，很多地方基層?jì)D聯(lián)組織沒(méi)有認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)頒證在應(yīng)對(duì)農(nóng)村婦女土地產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)中所發(fā)揮的重要作用，也沒(méi)有加入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭成立的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組中來(lái)。

3.3 農(nóng)村婦女治理“失語(yǔ)”

雖然村民自治制度及相關(guān)法律賦予了農(nóng)村婦女的自治權(quán)利，明確了其在村莊公共事務(wù)治理中的與男性平等的地位，但農(nóng)村婦女普遍對(duì)自己作為治理主體的認(rèn)知不足，通過(guò)參與公共組織來(lái)影響村莊事務(wù)決策的積極性不高，在村莊自治中的影響力很低。在中國(guó)農(nóng)村男性本位的傳統(tǒng)性別觀念影響下，農(nóng)村婦女普遍對(duì)自己作為權(quán)益主體的認(rèn)知不足，自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)動(dòng)力不足，對(duì)村委會(huì)選舉、“村規(guī)村約”制定、執(zhí)行監(jiān)督等村民自治中的公共事務(wù)治理環(huán)節(jié)往往表現(xiàn)出漠視。同時(shí)，農(nóng)村婦女普遍受教育程度較低，當(dāng)土地權(quán)益受到侵害時(shí)，作為權(quán)益主體的農(nóng)村婦女常常處于弱勢(shì)地位，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力不足，不能運(yùn)用法律手段來(lái)維權(quán)，很難參與到村莊治理體系中來(lái)。

4 協(xié)同治理：維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題的理論模型

由上述分析可知，在中國(guó)基層政府治理缺位與農(nóng)村政治秩序失范的背景下，政府、村組織、農(nóng)村婦女所面臨的治理困境無(wú)法通過(guò)單一主體來(lái)突破，為發(fā)揮正式制度的權(quán)威性與規(guī)范性，以及非正式規(guī)范約束在法規(guī)政策實(shí)施層面低行政成本且有效約束組織成員行為的優(yōu)勢(shì)，亟待構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理框架來(lái)最大范圍地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，發(fā)揮各主體的協(xié)同作用。

協(xié)同治理理論的出現(xiàn)為創(chuàng)新農(nóng)村治理體制、解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題提供了新思路。協(xié)同治理是指公共事務(wù)管理主體，包括政府部門、非政府部門或公民之間通過(guò)開(kāi)展協(xié)同合作，把治理系統(tǒng)中相互間原本無(wú)規(guī)則、無(wú)秩序的要素，運(yùn)用公共權(quán)威、管理規(guī)則等治理手段使治理系統(tǒng)中各要素形成具有一定規(guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)管理公共事務(wù)目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程[25]。協(xié)同治理理論作為公共治理領(lǐng)域的一種新興理論，自中共十八大提出探索多元協(xié)同互動(dòng)的基層社會(huì)治理模式以來(lái)，學(xué)者們對(duì)該理論于農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的應(yīng)用已了一定探討。比如，李增元等總結(jié)了三個(gè)全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的基層實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為基于協(xié)同治理體系的“政社互動(dòng)”模式、“社團(tuán)化治理”模式、“治理體系及治理流程再造”模式均可為推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化提供有益經(jīng)驗(yàn)[26]；張樹(shù)旺等從診斷網(wǎng)格化管理用于基層社會(huì)治理所產(chǎn)生的問(wèn)題出發(fā)，探討了多元協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑[27]；劉建生等則以江西省安?？h廣丘村為例，將協(xié)同治理理論拓展應(yīng)用到了空心村治理實(shí)踐中[28]。本文嘗試以協(xié)同治理理論來(lái)探究農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題的治理模式，為決策單位建構(gòu)多元主體的協(xié)同治理框架提供借鑒。

4.1 協(xié)同治理主體

多元化的治理主體應(yīng)是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的前提。在治理結(jié)構(gòu)上，政府、村組織及農(nóng)村婦女在治理結(jié)構(gòu)中都需擁有必要的權(quán)力、能力和責(zé)任，從而形成權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的多元治理結(jié)構(gòu)。由于各主體掌握不同的社會(huì)資源，其價(jià)值判斷與利益需求亦不同，各參與主體需共同遵守集體行動(dòng)規(guī)則進(jìn)行協(xié)商合作與資源交換，以實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)的協(xié)同治理。

在維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，由于政府能力受到合法性限制，村級(jí)組織應(yīng)被視為協(xié)同治理的主導(dǎo)主體。政府掌握著無(wú)可替代的權(quán)力資源，在確定集體行動(dòng)規(guī)則、引導(dǎo)形成一致的治理目標(biāo)方面起著決定性作用。在土地分配、調(diào)整或補(bǔ)償收益分紅等公共事務(wù)的執(zhí)行過(guò)程中，還存在著規(guī)則制定透明度差、執(zhí)行過(guò)程缺乏協(xié)商、缺乏有效監(jiān)督等問(wèn)題，為提升協(xié)同治理的民主化程度，農(nóng)村婦女應(yīng)以主張民主權(quán)利，維護(hù)自身土地權(quán)益為目標(biāo)，發(fā)揮微觀參與主體的作用。此外，大眾傳媒在風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)中可以發(fā)揮獨(dú)特作用，其宣傳督導(dǎo)的擴(kuò)散力量不可替代，通過(guò)對(duì)治理過(guò)程及治理結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)村組織或政府的違法治理手段進(jìn)行輿論壓制，以避免群體性沖突事件的發(fā)生。

圖1 農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題協(xié)同治理主體及目標(biāo)Fig.1 The governance subjects and objectives of rural women’s land property rights

4.2 協(xié)同治理程序

協(xié)同治理程序可被視為各行為主體都認(rèn)可的行動(dòng)規(guī)則的制定與執(zhí)行過(guò)程。學(xué)者ANSELL和GASH通過(guò)對(duì)137個(gè)來(lái)自不同國(guó)家、不同政策領(lǐng)域的案例進(jìn)行“連續(xù)近似分析”，提出了SFIC模型，為協(xié)同治理程序的構(gòu)建提供了經(jīng)典演繹框架[29]。

在SFIC模型中，協(xié)同治理程序由起始條件S（Starting Conditions）、催化領(lǐng)導(dǎo)F（Facilitative Leadership）、制度設(shè)計(jì)I（Institutional Design）、協(xié)同過(guò)程C（Collaborative Process）4個(gè)關(guān)鍵變量組成。其中，協(xié)同過(guò)程被視為協(xié)同治理程序的核心變量，對(duì)協(xié)同治理結(jié)果影響最大。起始條件表示協(xié)同治理開(kāi)始前信任、沖突及社會(huì)資本的初始水平；制度設(shè)計(jì)即協(xié)同過(guò)程中所設(shè)定的基本規(guī)則；催化領(lǐng)導(dǎo)為協(xié)作過(guò)程提供必要的調(diào)解和便利，對(duì)制定基本規(guī)則、建立信任、促進(jìn)對(duì)話、探索共同利益至關(guān)重要。

圖2 基于SFIC模型的協(xié)同治理過(guò)程演繹框架Tab.2 The deductive framework for collaborative governance process based on SFIC model

初始條件水平?jīng)Q定了參與主體間信任程度。在農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，政府、村組織、農(nóng)村婦女及大眾媒體間所擁有的權(quán)力與資源是不對(duì)等的，這種不對(duì)等會(huì)降低治理主體間的信任程度及處于劣勢(shì)地位主體的投入熱情，進(jìn)而影響治理效率與治理結(jié)果。為讓各主體能自愿參與協(xié)同治理過(guò)程，了解各方的治理動(dòng)機(jī)及其激勵(lì)因素是必要的，只有當(dāng)各主體意識(shí)到與其他主體是高度相互依賴的關(guān)系時(shí)，協(xié)同治理才會(huì)起作用。此外，各主體間存在的合作或糾紛史會(huì)對(duì)協(xié)同進(jìn)程產(chǎn)生較大影響，一般來(lái)說(shuō)，若各主體之前有過(guò)較成功的合作經(jīng)歷，彼此間會(huì)更容易建立信任關(guān)系，促進(jìn)協(xié)同治理進(jìn)程，反之亦然。

4.3 協(xié)同治理機(jī)制

通過(guò)基于SFIC模型的協(xié)同治理程序分析可知，信任機(jī)制是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的維持機(jī)制，激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、利益調(diào)解及表達(dá)機(jī)制對(duì)取得良好的治理效果亦十分重要。

（1）信任機(jī)制。顯然，信任關(guān)系是協(xié)同治理過(guò)程的起點(diǎn)。農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題治理的系統(tǒng)情境在農(nóng)村，農(nóng)村信任關(guān)系是建立在地緣、血緣等為核心的“熟人社會(huì)”關(guān)系基礎(chǔ)上的，制度化的信任機(jī)制反而會(huì)造成信任斷裂。因此，如何建立政府、村組織及婦女個(gè)體間的有效信任機(jī)制成為重要環(huán)節(jié)。一方面，政府具備足夠的治理權(quán)威與公信力，以確保治理系統(tǒng)的基準(zhǔn)信任水平，為各參與主體間，特別是村集體與農(nóng)村婦女間信任關(guān)系的建立提供制度與政策保障。村組織則需要在現(xiàn)行法律框架內(nèi)設(shè)定基于性別平等的土地分配、調(diào)整及收益規(guī)則，利用地緣、血緣紐帶引導(dǎo)農(nóng)村婦女參與溝通、監(jiān)督等治理環(huán)節(jié)，促進(jìn)彼此間信任關(guān)系的建立。此外，提高農(nóng)村婦女的治理地位對(duì)提升她們參與治理的熱情程度、表達(dá)個(gè)人利益、維護(hù)土地權(quán)益也十分重要。因此，在制度上明確農(nóng)村婦女主體治理地位的同時(shí)，開(kāi)展必要的普法宣傳與教育培訓(xùn)也意義重大。

（2）激勵(lì)機(jī)制。奧爾森指出了選擇性激勵(lì)在克服集體行動(dòng)中理性個(gè)體“搭便車行為”的必要性[30]。選擇性激勵(lì)即根據(jù)個(gè)人在參與集體行動(dòng)中的貢獻(xiàn)大小，提供相應(yīng)的私人物品，形式包括社會(huì)激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、心理激勵(lì)等。針對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題治理中存在的集體行動(dòng)困境，需結(jié)合各主體的激勵(lì)偏好和價(jià)值觀，可從多角度出發(fā)制定激勵(lì)策略：從社會(huì)激勵(lì)角度提高村兩委、村婦代會(huì)在農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題治理中的責(zé)任感；從行政激勵(lì)角度將獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰約束與治理結(jié)果相掛鉤，如在為防范村組織制定歧視農(nóng)村婦女的土地分配規(guī)則上，對(duì)農(nóng)村婦女因土地權(quán)益糾紛上訪次數(shù)多的行政村采取一定約束措施等；從心理激勵(lì)的角度，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村婦女的學(xué)習(xí)積極性，提升個(gè)人維權(quán)覺(jué)悟，以應(yīng)對(duì)性別風(fēng)險(xiǎn)。

（3）監(jiān)督機(jī)制。對(duì)不同協(xié)同治理參與主體的行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與約束是保證治理效率，促進(jìn)協(xié)同治理機(jī)制長(zhǎng)久運(yùn)行的前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組織、農(nóng)村婦女與大眾媒體都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督角色，共同應(yīng)對(duì)根植于農(nóng)村社會(huì)土壤的道德風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)協(xié)同治理過(guò)程產(chǎn)生的多重威脅?；鶎诱沙闪ｉT的監(jiān)督審查小組，對(duì)村民代表會(huì)議的決議、執(zhí)行規(guī)則等涉及農(nóng)村婦女土地份額分配、集體經(jīng)濟(jì)收益分配等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)查，對(duì)違反法律基本原則、侵犯農(nóng)村婦女基本權(quán)利的內(nèi)容予以糾正；村黨組織應(yīng)發(fā)揮在村組織內(nèi)部治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)村委會(huì)參與協(xié)同治理的行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，在土地承包與調(diào)整、征地補(bǔ)償款分配、土地確權(quán)頒證等重要事項(xiàng)的安排中，按照設(shè)定的監(jiān)督機(jī)制及時(shí)跟蹤關(guān)注村級(jí)組織的治理結(jié)果，保證各項(xiàng)治理活動(dòng)圍繞協(xié)同目標(biāo)有序進(jìn)行；擴(kuò)大民眾監(jiān)督渠道，使農(nóng)村婦女充分參與到民主監(jiān)督過(guò)程中以遏制村自治權(quán)的異化；大眾媒體則能通過(guò)發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府與村決策組織權(quán)力的監(jiān)督制約。

（4）利益調(diào)解及表達(dá)機(jī)制。多元主體協(xié)同治理程序強(qiáng)調(diào)公共性、有序性與參與性，為促進(jìn)達(dá)成一致的協(xié)同目標(biāo)，對(duì)治理對(duì)象及行動(dòng)規(guī)則達(dá)成共識(shí)，避免趨異的利益主體在協(xié)同過(guò)程中為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益最大化形成反方向的治理力量，利益協(xié)調(diào)及表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建非常關(guān)鍵。在農(nóng)村婦女土地產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)下，應(yīng)當(dāng)設(shè)立充當(dāng)協(xié)調(diào)調(diào)解職能的組織機(jī)構(gòu)，以對(duì)隨時(shí)發(fā)生的行動(dòng)分歧或利益糾紛進(jìn)行調(diào)解。同時(shí)，為從根源上減少農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛的發(fā)生，應(yīng)從規(guī)則制定階段就構(gòu)建起完善的利益表達(dá)機(jī)制，特別是讓農(nóng)村婦女能真正參與到治理行動(dòng)中。比如，就集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、農(nóng)村婦女土地份額分配、婚嫁后農(nóng)村婦女土地產(chǎn)權(quán)處置等農(nóng)村婦女普遍關(guān)心且意見(jiàn)不盡一致的問(wèn)題舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，廣泛征求各方意見(jiàn)，保證各方利益主體，尤其是農(nóng)村婦女群體平等、自主、充分的利益表達(dá)，促進(jìn)共同利益價(jià)值取向與行動(dòng)共識(shí)的形成。

5 結(jié)語(yǔ)

土地是農(nóng)村婦女最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益是保障農(nóng)村婦女基本權(quán)利的前提。然而，維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的過(guò)程作為一項(xiàng)農(nóng)村公共事務(wù)，長(zhǎng)久以來(lái)低效的農(nóng)村基層治理體系無(wú)法應(yīng)對(duì)集體行動(dòng)中面臨的現(xiàn)實(shí)困境。為解決政府、村級(jí)組織及農(nóng)村婦女治理失靈的問(wèn)題，需構(gòu)建行動(dòng)一致的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。基于多元主體參與的協(xié)同治理模式將是一個(gè)有益的選擇，也是創(chuàng)新農(nóng)村基層治理體制，提升農(nóng)村社區(qū)治理能力、落實(shí)黨的十九大報(bào)告中“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重要任務(wù)的有益嘗試。

在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，村組織應(yīng)被視為維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)主體，基層政府在其中發(fā)揮制度法律保障及引導(dǎo)督察的職能，農(nóng)村婦女則需扮演好利益主體的參與及監(jiān)督角色，大眾傳媒在輿論監(jiān)督及文化宣傳方面亦發(fā)揮著重要作用。SFIC模型為協(xié)同治理程序提供了較好的演繹框架：應(yīng)以構(gòu)建參與主體間的信任機(jī)制為起點(diǎn)，協(xié)調(diào)各方價(jià)值取向與利益需求，明確各主體的權(quán)威空間與治理目標(biāo)，就一致的集體行動(dòng)規(guī)則與協(xié)同治理程序達(dá)成共識(shí)，在激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、利益調(diào)解及表達(dá)機(jī)制的共同運(yùn)行下，促進(jìn)協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。