李珊

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，旅游成為人們推崇的一項(xiàng)休閑活動(dòng)，旅游熱的興起使旅游資源的保護(hù)與開發(fā)問題受到廣泛的關(guān)注。我國(guó)以政府為主導(dǎo)配置旅游資源的現(xiàn)狀，要求必須對(duì)旅游資源開發(fā)中的地方政府行為進(jìn)行探究。本文依據(jù)新公共管理理論和可持續(xù)發(fā)展理論，分析總結(jié)了旅游資源保護(hù)開發(fā)的現(xiàn)狀以及地方政府在資源保護(hù)與開發(fā)中出現(xiàn)的問題，提出了地方政府合理利用旅游資源的建議，以期有效實(shí)現(xiàn)旅游資源的保護(hù)與開發(fā)。

關(guān)鍵詞：旅游資源；保護(hù)與開發(fā)；地方政府行為

旅游業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)鏈的日趨發(fā)展，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和就業(yè)。在大多數(shù)城市，旅游業(yè)的財(cái)政收入比重較大，受利益驅(qū)使，使得旅游資源開發(fā)無節(jié)制且遭到嚴(yán)重破壞。而我國(guó)目前是政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，只依靠政策法規(guī)等強(qiáng)制性行政職能手段并不能有效治理，應(yīng)把政府由規(guī)制者向協(xié)調(diào)者過渡，在市場(chǎng)規(guī)律的引導(dǎo)下，提供公共性服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶持政策和相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)以及環(huán)境保障等服務(wù)性職能[1]。本文在新公共管理理論和可持續(xù)發(fā)展理論下，分析地方政府在旅游資源保護(hù)與開發(fā)中的問題，探究地方政府如何選擇合理手段更好地保護(hù)開發(fā)旅游資源使其能夠得到可持續(xù)發(fā)展。

1.我國(guó)旅游資源保護(hù)與開發(fā)現(xiàn)狀

目前，中國(guó)的旅游資源保護(hù)與開發(fā)現(xiàn)狀如下：

（1）旅游資源的開發(fā)違背自然規(guī)律，開發(fā)力度大且管理松懈。眾所周知，資源是極其脆弱且多數(shù)不可再生，許多旅游資源是在自然規(guī)律基礎(chǔ)上形成的。因此，在旅游資源的保護(hù)和開發(fā)中，我們必須遵守自然規(guī)律。同時(shí)，由于沒有采取科學(xué)合理的管理方法和制度，管理人員素質(zhì)差，工作態(tài)度不端正，給景區(qū)發(fā)展帶來了諸多隱患；過度開發(fā)也導(dǎo)致環(huán)境的污染，從而引起旅游資源的損害和浪費(fèi)，更嚴(yán)重的會(huì)致使旅游資源枯竭或消失[2]。

（2）旅游資源的開發(fā)向城市化、人工化傾斜，呈現(xiàn)出商業(yè)化趨勢(shì)。游客旅游是為了感受美麗風(fēng)光和奇特文化，使身心放松、陶冶精神。但開發(fā)商為了盈利，在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)破壞景點(diǎn)原有構(gòu)造，使得現(xiàn)代化設(shè)施與當(dāng)?shù)芈糜尉包c(diǎn)結(jié)合突兀，破壞了旅游資源。旅游景點(diǎn)是大自然賜予的寶貴財(cái)富，我們應(yīng)該加以保護(hù)。但目前在景點(diǎn)隨處可見私人攤販，且價(jià)格高昂，商業(yè)化嚴(yán)重。桂林陽朔山水被贊“桂林山水甲天下”，淳樸的民風(fēng)和優(yōu)美的風(fēng)光是景區(qū)最吸引游客的地方，如今卻被形形色色的酒吧和紀(jì)念品商店包圍，失去了旅游資源存在的價(jià)值。

2.地方政府在旅游資源保護(hù)與開發(fā)中出現(xiàn)的問題

（1）缺乏對(duì)旅游資源開發(fā)與保護(hù)的監(jiān)督

目前各式各樣的旅游項(xiàng)目層出不窮，旅游業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日漸重要，不僅為地方政府帶來巨大收益，也提升了在全國(guó)乃至全社會(huì)的影響力。地方政府往往將旅游資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓。而當(dāng)企業(yè)接手管理景區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的時(shí)候，就出現(xiàn)了過度開發(fā)等問題，致使生態(tài)環(huán)境容量達(dá)到極限，無法平衡旅游資源。地方政府在監(jiān)管方面睜一只眼閉一只眼，認(rèn)為只要企業(yè)開發(fā)旅游資源能夠帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，就不去制止破壞旅游資源的行為，使得開發(fā)投資者產(chǎn)生一種有恃無恐的投機(jī)心理[3]。

（2）地方政府決策能力不足

有些地方政府沒有重視旅游資源的保護(hù)與開發(fā)，在招聘工作人員時(shí)門檻低，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得一部分人員缺乏相應(yīng)的知識(shí)和素質(zhì)，往往不能做出合適的決策；同時(shí)地方政府對(duì)管理人員缺少旅游資源保護(hù)與開發(fā)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，導(dǎo)致旅游資源保護(hù)與開發(fā)中的種種不當(dāng)行為，如重復(fù)建設(shè)及無特色的模仿發(fā)展等；最后，沒有積極動(dòng)員公眾參與決策也是決策出現(xiàn)失誤的一個(gè)重要原因[4]。

（3）多部門管理，權(quán)責(zé)不明

旅游資源按性質(zhì)不同歸于不同的政府部門，管理起來非常復(fù)雜。而一個(gè)景區(qū)又有很多頭銜，既是風(fēng)景名勝區(qū)又是地質(zhì)公園，那么就需要建設(shè)部門、國(guó)土資源部門等一起管理，造成職能的交叉和重復(fù)。同時(shí)每個(gè)部門都有各自需要遵守的制度規(guī)范和管理方法，無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，致使旅游資源的管理出現(xiàn)缺陷，管理人員和資源也會(huì)出現(xiàn)浪費(fèi)。出現(xiàn)問題時(shí)，各職能部門互相推諉，監(jiān)管部門無法明確各個(gè)部門的責(zé)任，就無法對(duì)其處罰。

3.地方政府有效參與旅游資源保護(hù)與開發(fā)的途徑

（1）建立完整的監(jiān)督管理機(jī)制

地方政府應(yīng)實(shí)施旅游資源保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，根據(jù)國(guó)家制訂的環(huán)境質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，建立靈活的旅游資源保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制指標(biāo)體系，依據(jù)目前的政策制度，加大宣傳力度，提高人們對(duì)旅游資源保護(hù)與開發(fā)的認(rèn)識(shí)，地方政府還要大力發(fā)揮監(jiān)察管理和紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)法職能，制定出嚴(yán)格的制度規(guī)范，有效預(yù)防盲目開發(fā)的現(xiàn)象。

在監(jiān)督旅游服務(wù)質(zhì)量方面，地方政府要嚴(yán)格執(zhí)行旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，對(duì)非法行為進(jìn)行嚴(yán)懲；在監(jiān)管旅游信息方面，加強(qiáng)對(duì)旅游企業(yè)各種銷售宣傳資料和經(jīng)營(yíng)資格證書的監(jiān)督，嚴(yán)格查處虛假?gòu)V告等其他違法活動(dòng)，將旅游公司的信息進(jìn)行公開，加大監(jiān)督頻率，保證旅游市場(chǎng)信息的實(shí)時(shí)準(zhǔn)確；在監(jiān)管旅游價(jià)格方面，地方政府應(yīng)參照旅游業(yè)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，減少旅游業(yè)不公平的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，形成良性循環(huán)[5]。

（2）加強(qiáng)公民參與，提高地方政府管理能力和績(jī)效

地方政府應(yīng)該積極引導(dǎo)公民參與決策。進(jìn)行旅游資源的保護(hù)與開發(fā)，波及地區(qū)較多，投入資金較多，社會(huì)影響也較大，這時(shí)候如果地方政府的決策出現(xiàn)了失誤，后果不堪設(shè)想。而接受公民的意見和監(jiān)督，信息公開透明，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府人員的培訓(xùn)，提高決策能力，可以規(guī)范開發(fā)旅游資源，杜絕資源浪費(fèi)。要提高地方政府管理和運(yùn)行能力，加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)和支持力度。基層領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，主動(dòng)參與旅游服務(wù)工作，提高公眾保護(hù)意識(shí)。同時(shí)開展區(qū)域聯(lián)合營(yíng)銷，旅游資源豐富與匱乏的地區(qū)相結(jié)合，合理設(shè)計(jì)旅游宣傳方案，帶動(dòng)資源匱乏地區(qū)共同發(fā)展、共同進(jìn)步。

（3）加大部門合作，采用網(wǎng)絡(luò)化管理模式

目前，在旅游資源的管理中，由于人員配置不合理和分工不明確，出現(xiàn)多個(gè)部門同管一個(gè)事務(wù)或者事務(wù)無人管理的現(xiàn)象。鑒于旅游資源的稀缺性、景區(qū)管理的復(fù)雜性等問題，地方政府應(yīng)組建由環(huán)保、國(guó)土、旅游、林業(yè)、公安等部門整合成的的旅游資源保護(hù)發(fā)展委員會(huì)[6]。相關(guān)部門應(yīng)遵從市場(chǎng)規(guī)律，調(diào)整行政職能手段，明確權(quán)責(zé)，促進(jìn)合作。同時(shí)可采取網(wǎng)絡(luò)化手段進(jìn)行管理。地方政府可通過微博和微信平臺(tái)，實(shí)時(shí)發(fā)布相關(guān)新聞、項(xiàng)目投資、景區(qū)宣傳等，群眾也可通過平臺(tái)向政府反饋?zhàn)约旱囊庖?，參與旅游管理事務(wù)討論，形成政府、媒體、民眾網(wǎng)格化治理模式。

4.總結(jié)

資源短缺已成為目前最嚴(yán)峻的問題，研究如何有效開發(fā)和保護(hù)旅游資源十分重要。實(shí)現(xiàn)旅游資源的保護(hù)與開發(fā)，必須提高地方政府的組織協(xié)調(diào)能力，制定嚴(yán)肅的法律法規(guī)，提升人員素質(zhì)并積極開展各項(xiàng)專項(xiàng)治理活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為，同時(shí)還需要社會(huì)各界共同參與，對(duì)旅游資源的開發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)旅游資源的優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，增加旅游環(huán)境的承載力。

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（作者單位：河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210000）