劉美彤

摘要：從1970年開始，在國家財政資金緊張、問責(zé)制制度逐漸推行并且應(yīng)用的大環(huán)境下，美國各級政府開始對本轄區(qū)內(nèi)高等教育的績效考核問題倍加關(guān)注，因此，高等教育領(lǐng)域迎來了績效撥款的先例。田納西州作為該體系的創(chuàng)立者與實行者，是最早開始實行高等教育績效撥款政策的，特色明顯，效果顯著。文章主要對美國公立高校績效撥款體系進行分析，并且以田納西州高等教育領(lǐng)域績效撥款政策為例，分析田納西州績效撥款指標體系，提煉并分析田納西州績效撥款政策演變的特點，深入研究并分析績效撥款政策變背后的種種原因，期冀對我國的高等教育的績效改革有所借鑒。

關(guān)鍵詞：美國公立高校 績效撥款 田納西州

中圖分類號：G649 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2019）07-0163-03

一、美國公立高?？冃芸畹木壠?/p>

從1970年開始，在國家財政資金緊張、問責(zé)制制度逐漸推行并且普遍應(yīng)用的大環(huán)境下，美國各級政府開始對本轄區(qū)內(nèi)高等教育的績效考核問題倍加關(guān)注。田納西州最早關(guān)注高等教育績效問題，并對此實行有效措施予以回應(yīng)。1979年，在田納西州高等教育委員會的推動下，高等教育績效撥款首先在田納西州率先進行試點，并且取得了令人贊嘆的成績。在高等教育現(xiàn)實財政困境的現(xiàn)實沖突下，在田納西州績效撥款政策的成功示范推動下，上世紀90年代初，在田納西州、密蘇里州、南卡羅來納州和佛羅里達州等州也相繼實行了績效撥款政策。[1]

截至2018年6月，美國已經(jīng)有26個州推行了高等教育績效撥款政策。每個州都根據(jù)國家的具體政治、經(jīng)濟和文化背景，采用田納西州高等教育績效撥款政策作為基礎(chǔ)，逐步形成多元化的高等教育績效撥款政策體系，在政策啟動、政策實施、評估指標和籌資方式等方面呈現(xiàn)出不同的特點，如表1所示。

如果從政策的啟動和實施情況來看，高等教育績效撥款政策主要分為兩種類型——委托授權(quán)型（規(guī)定型）和非委托授權(quán)型（非規(guī)定型）。在委托授權(quán)型（規(guī)定型）的州，國家的法律機構(gòu)對高等教育績效撥款制度有著至高無上的行使權(quán)，國家的法律機構(gòu)制約著績效撥款數(shù)額以及績效評價指標體系的制訂，僅僅把一些無關(guān)輕重的方面留給各個州進行自我制訂，高等教育方面管理機構(gòu)和大學(xué)校長并沒有實質(zhì)性的權(quán)利。如南卡羅來納州和佛羅里達州等。在非委托授權(quán)型（非規(guī)定型）的州，不需要國家法律機構(gòu)的制約與授權(quán)，高等教育管理機構(gòu)、系統(tǒng)官員和大學(xué)校長等可以自主制訂政策和進行績效考核指標的確立，有著相當?shù)淖杂蓹?quán)利，可以進行獨立撥款，自己決定著撥款的數(shù)額，主要代表是田納西州和密蘇里州等。

就評價指標來說，有一些州的評價主體為高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)和高校代表，如南卡羅來納州和佛羅里達州等。有一些州的評價主體為高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)、企業(yè)和立法機構(gòu)代表，如田納西州和密蘇里州等。適用范圍均為4年制和2年制高校指標分類設(shè)計。評價成功標準也不一致。

就財政撥款的分配特點而言，績效撥款可以分為下列三種類型，分別為競爭型、非競爭型和混合型。競爭型績效撥款方式的典型代表是南卡羅來納州，也就是說，在州政府財政撥款數(shù)額一定的情況下，績效考核較好的學(xué)校獲得的資金相對較多，反之則會減少，因此競爭性的特點在該州的學(xué)校之間體現(xiàn)較為明顯。而田納西州則采取非競爭型的績效撥款方式，績效撥款的獎勵性質(zhì)更為突出。還有一些州的績效撥款屬于混合型績效撥款，也就是說高等教育績效撥款資采取組合方式，由競爭型項目和非競爭型項目共同構(gòu)成。

二、美國田納西州公立高?？冃芸铙w系

（一）田納西州績效撥款的歷史沿革

1979年，田納西州成為第一個將一部分國家高等教育資金用于高等教育的州，其不是基于學(xué)生人數(shù)，而是基于機構(gòu)績效，特別是在提高學(xué)生學(xué)習(xí)成果方面。在那一年，田納西州高等教育委員會制訂了一項政策，允許公立兩年和四年制學(xué)校有機會獲得高達教育教學(xué)部分和一般預(yù)算2%的預(yù)算補充，以開展以下活動：（1）獲得可認證的認證學(xué)術(shù)課程；（2）調(diào)查應(yīng)屆生、應(yīng)屆畢業(yè)生和/或社區(qū)成員/雇主評估他們對學(xué)院的學(xué)術(shù)課程和學(xué)生服務(wù)的滿意度；（3）對學(xué)院的學(xué)術(shù)課程進行同行評審。

田納西州績效資金的標準自1979年以來已進行了多次修訂，進行了為期8次的考核，每5年為一個周期，除了1997年到2000年是特例為一個周期。隨著委員會對其自愿績效資金計劃在促進提高機構(gòu)質(zhì)量方面的價值越來越有信心，與該政策相關(guān)的預(yù)算補充從每個機構(gòu)年度教學(xué)預(yù)算的2%，1983年增加到5%，1987年提升至達到5.45%。

由于田納西州高等教育委員會首次提出了針對學(xué)生學(xué)習(xí)和課程質(zhì)量證據(jù)的財政激勵措施，其他四分之三的州和所有區(qū)域認證協(xié)會都呼吁各機構(gòu)證明其對使用公共資金的責(zé)任。

（二）田納西州高等教育績效撥款評價指標體系

美國高等教育績效撥款政策評估指標體系作為評估實施和撥款計算的直接依據(jù)以及績效撥款政策的核心內(nèi)容，能夠直接反映績效政策的目標價值。田納西州因其推行績效政策時間最早，田納西州績效評價指標體系被其他各州效仿。因此，本文首先考察田納西州高等教育績效撥款評價指標體系的嬗變過程，以例證說明美國高等教育績效評價體系的變遷。

田納西州歷年高等教育績效指標評價體系由專業(yè)檢查、通識教育測評、專業(yè)認證、滿意度調(diào)查、專業(yè)教育測評、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)、交接情況、州戰(zhàn)略計劃和目標、就業(yè)情況以及質(zhì)量提升舉措等15項指標組成。[2]其中，4個核心項目包括專業(yè)認證、專業(yè)教育測評、通識教育測評和滿意度調(diào)查。[3]這些績效指標項目基礎(chǔ)為量化的數(shù)據(jù)，并由第三方專業(yè)評估機構(gòu)進行評價，因此，所得到的結(jié)果較為客觀、真實，具有較強的可靠性，明顯的區(qū)分度，并且能夠較真實可靠地體現(xiàn)高等學(xué)校的產(chǎn)出成果。

其次，有些指標的權(quán)重發(fā)生了明顯的變化，例如高校需要服務(wù)地方這一指標的權(quán)重得到重視，分數(shù)也由原來的5分激增至25分，該項指標的變化表明地方政府需要高校去服務(wù)地方的期待更加強烈，與此同時，也可以明顯地看出地方政府對高校的控制權(quán)是很強烈的，并且控制的力度也在逐步增強。

第三，績效考核指標體系的針對性不斷提高。田納西州績效考核政策于1979年開始實施，當時只有1套績效考核指標體系，考核既適用于四年制高校，又適合于兩年制高校。這樣的考核指標缺少針對性。所以在1982—1987年這一周期中及其之后的各輪考核周期中，對于四年制的高校和兩年制的高校分別設(shè)計了績效考核指標體系，進行了分類管理。[4]

田納西州績效考核指標體系是第一個實際應(yīng)用于現(xiàn)實高校中的考核體系，因此之后進行績效考核的州政府都會參考田納西州政府績效考核指標體系。田納西州績效撥款政策的成功，主要就是由于田納西州績效考核指標體系的設(shè)計科學(xué)化、系統(tǒng)化，并且不斷地優(yōu)化績效撥款政策，使其發(fā)揮績效撥款的最大化、最優(yōu)化。

三、美國公立高?？冃芸铙w系對我國的啟示

田納西州績效撥款指標體系的不斷優(yōu)化，以及績效撥款政策變遷背后的原因分析，體現(xiàn)了高?？冃芸钫呖梢杂行Т龠M高校的競爭，讓高校不斷地發(fā)展和壯大。田納西州高等教育績效撥款政策的成功經(jīng)驗，對于我國高等教育績效撥款政策的制訂、執(zhí)行、考核和應(yīng)用具有十分重要的借鑒意義。

（一）高等教育的發(fā)展要堅持內(nèi)部問責(zé)和外部問責(zé)有機統(tǒng)一

事物的發(fā)展是內(nèi)外因共同作用的結(jié)果，內(nèi)因通過外因起作用。高等教育的發(fā)展離不開外界環(huán)境的監(jiān)督和制約，然而最重要的還是要在高等教育機構(gòu)內(nèi)部形成有效的問責(zé)機制。通過績效撥款的形式，雖然在一定程度上能夠促進高校改革教學(xué)方法、提高教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)效率，但是它只是一種外在的客觀的被動的問責(zé)形式，外因還需要通過內(nèi)在的自覺的主動的內(nèi)部問責(zé)產(chǎn)生更好的效果。然而，任何新生事物都會面臨質(zhì)疑和非議，美國高等教育領(lǐng)域在實施績效撥款的初期，也受到了諸多質(zhì)疑，認為高等教育領(lǐng)域的外部問責(zé)和內(nèi)部提升、教學(xué)效率和教學(xué)質(zhì)量之間存在著不可調(diào)和的鴻溝，教學(xué)效率的提升顯然會降低教育教學(xué)質(zhì)量。然而，從實質(zhì)上講，外部問責(zé)和內(nèi)部問責(zé)雖然在外在的形式上有所區(qū)別，但是其內(nèi)在的目標卻表現(xiàn)出高度的一致性，兩者都是為了促進高校教育教學(xué)質(zhì)量的進一步提升。在擬定績效撥款政策階段，要充分做好與高校之間的溝通和宣傳工作，讓各高校行政工作人員、教師等利益相關(guān)者清楚地了解到績效撥款政策的實施是與學(xué)校改進質(zhì)量、提高效率、兼顧公平一脈相承的。

（二）建立并完善有第三方參與的高等教育績效撥款機制

在制訂和執(zhí)行績效撥款政策的過程中，要積極建立并完善有第三方參與的體制機制，積極引導(dǎo)社會力量參與其中。美國公立高?？冃芸畹捻樌_展其主要原因之一就是教育中介機構(gòu)和慈善機構(gòu)的大力推進，他們直接參與了績效撥款的2.0版本制訂與實施。在我國，伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變及教育領(lǐng)域“管辦評”的分離，我們需要重新厘定大學(xué)、社會、政府之間的關(guān)系，規(guī)范政府對高等教育的治理邊界，引導(dǎo)利益相關(guān)者是高校的合理期待，合理規(guī)范不同層次、不同類型大學(xué)所擔負的使命。除此以外，我國高等教育發(fā)展中，社會力量的參與顯得較為單薄，雖然有部分高等教育的中介機構(gòu)，其也是僅僅停留在學(xué)術(shù)溝通與交流層面，對大學(xué)的內(nèi)部管理也是很少參與。

（三）績效撥款政策的制訂要確保政策的穩(wěn)定性和靈活性

高等教育政策是高等教育治理體系當中的重要一環(huán)，其政策本身具有穩(wěn)定性和靈活性的特點?，F(xiàn)行的高等教育政策要想更好地服務(wù)于高等教育發(fā)展，必須合理把握穩(wěn)定性和靈活性之間的關(guān)系。高等教育政策對高等教育的發(fā)展具有極強的導(dǎo)向性，因此，在制訂政策之前要做好充分的調(diào)研和科學(xué)的論證，同時還要有一定的預(yù)測性，如此便能使高校真正理解政策的深刻內(nèi)涵，調(diào)動所有資源，集中發(fā)力，實現(xiàn)目標。除此之外，高等教育政策還具有靈活性的特征。高等教育體系要依據(jù)外部環(huán)境的變化適時進行相應(yīng)的調(diào)試，盡可能發(fā)揮整體系統(tǒng)的最大效用。當然，高等教育政策的穩(wěn)定性是靈活性的前提和基礎(chǔ)，穩(wěn)定的政策是促進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的有力保障。

參考文獻：

[1]羅新祜，陳亞艷.美國高等教育績效撥款政策的變遷——基于支持者聯(lián)盟框架的分析[J].比較教育研究，2017（5）：79-87.

[2]羅新祜，陳亞艷.美國高等教育績效撥款政策：緣起、主要內(nèi)容和面臨的挑戰(zhàn)[J].中國高等教育評估，2015（3）：56-62.

[3]DAUGHTER K J，NATOW R S，JONSES S M. The Politic origins of Performance Funding 2.0 in Indiana，Ohio and Tennessee：Theoretical Perspective and Comparisons with Performance Funding 1.0[EB/OL].（2009-05-06） [2015-08-28].Http：//ccrc.tc.columbia.edu/media/k2/.attachments/political-origns-performance-funding-2.0.pdf.

[4]羅新祜，陳亞艷.高等教育績效撥款政策的歷史嬗變：以美國兩個州為例[J].復(fù)旦教育論壇，2016（2）：99-106.

責(zé)任編輯：景辰