郭雪萌（博士生導(dǎo)師），王卓君

一、問題的提出

PPP融資模式（以下簡稱“PPP模式”）即政府與社會資本為提供公共物品或服務(wù)而形成的長期的合作伙伴關(guān)系。自2014年國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推廣PPP 模式起，PPP 模式的運(yùn)用便遇到了諸多的問題。財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致政府對PPP的驅(qū)動(dòng)力偏離、認(rèn)知和操作能力欠缺導(dǎo)致PPP 無法有效推進(jìn)、職能和理念難以轉(zhuǎn)變導(dǎo)致PPP推進(jìn)的動(dòng)力不足等問題的不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致PPP的相關(guān)工作無法得到有效開展。根據(jù)全國PPP 綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫的統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月底，全國PPP 項(xiàng)目落地率僅為44.8%，且各省份（自治區(qū)、直轄市，下同）落地率差異較大，其中河北省落地率為53.5%，黑龍江省落地率為35.9%。這引發(fā)了諸多學(xué)者對PPP 模式的深入研究。是何種原因?qū)е翽PP 項(xiàng)目落地難？各省份PPP 項(xiàng)目落地率為何差距顯著？根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《2017 中國PPP市場透明度報(bào)告》，PPP項(xiàng)目信息公開程度直接影響各地區(qū)PPP 項(xiàng)目的推進(jìn)情況。PPP 項(xiàng)目信息公開程度越高意味著PPP 項(xiàng)目的各項(xiàng)管理越規(guī)范，而PPP項(xiàng)目的管理是否規(guī)范則與地方政府管理效能密切相關(guān)。這便引發(fā)了本文對于PPP模式的研究興趣：地方政府管理效能的提高能否有效促進(jìn)公私雙方實(shí)現(xiàn)PPP 模式合作？通過什么方式能夠提高地方政府管理效能？

由于政府方和社會資本方有著不同的利益訴求，PPP模式的達(dá)成并不是一蹴而就的。PPP項(xiàng)目的達(dá)成還需考慮多方面的因素，相關(guān)學(xué)者也對此進(jìn)行了較為深入的研究。從宏觀角度來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[1]、區(qū)域市場化進(jìn)程[2]、區(qū)域制度質(zhì)量[3]、多邊金融機(jī)構(gòu)支持[4]對PPP項(xiàng)目的達(dá)成有著十分重要的影響；從微觀角度來看，社會資本方的籌資能力、技術(shù)實(shí)力、政治關(guān)聯(lián)水平[5]、所在行業(yè)、股東特征[6]以及政府方的信譽(yù)水平、法律執(zhí)行力[7]、會計(jì)信息披露水平[8]對PPP 項(xiàng)目的達(dá)成有著積極的影響。我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共物品的供給長期以來由地方政府負(fù)責(zé)，地方政府的管理水平直接影響公共物品的供給質(zhì)量和效率。即便是在允許社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資后，地方政府的管理效能也對能否成功實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目合作以及PPP項(xiàng)目的落地發(fā)揮著至關(guān)重要的作用?，F(xiàn)有的研究并沒有考慮該影響因素，關(guān)于區(qū)域政府治理手段（地方政府管理效能）和區(qū)域政府融資行為（PPP模式）的內(nèi)在作用機(jī)理和效果等尚未有學(xué)者進(jìn)行梳理。此外，制度環(huán)境（市場化進(jìn)程）對于上述兩者之間關(guān)系的影響也尚未有學(xué)者進(jìn)行探索。因此，在“一帶一路”倡議、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和重新發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的政策背景下，探究區(qū)域地方政府管理效能、市場化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資之間的關(guān)系，明確地方政府對于公共物品供給的“采購者”和“監(jiān)督者”的定位，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目的順利落地，以實(shí)現(xiàn)政府公共治理改革與創(chuàng)新[9]，倒逼有效投資，對沖經(jīng)濟(jì)下行[10]，具有較強(qiáng)的實(shí)踐意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

本文對中國PPP 項(xiàng)目落地難的現(xiàn)象進(jìn)行研究，利用世界銀行關(guān)于我國31 個(gè)省份2011～2016年的平衡面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建OLS 回歸模型，對地方政府管理效能、市場化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析，分別論證了地方政府管理效能對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的直接影響，以及地方政府管理效能通過市場化進(jìn)程這一調(diào)節(jié)變量對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資的間接影響，并區(qū)分行業(yè)屬性和地區(qū)屬性對地方政府管理效能和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的關(guān)系進(jìn)行了進(jìn)一步檢驗(yàn)。本文試圖探討地方政府管理效能、市場化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資的關(guān)系和作用機(jī)理，并尋找提高地方政府管理效能的途徑。

本文可能的貢獻(xiàn)表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：①從政府的視角去探究如何促成基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目順利落地，豐富了從宏觀、微觀角度研究如何促成公私雙方達(dá)成PPP 合作的相關(guān)成果，具有一定的理論意義；②將區(qū)域政府治理手段（地方政府管理效能）、制度環(huán)境（市場化進(jìn)程）和區(qū)域政府融資行為（PPP 模式）納入同一框架進(jìn)行研究，探討在一定制度環(huán)境下，地方政府治理手段的改善對其融資行為的影響，對于深化地方政府改革和優(yōu)化公共物品配置具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。③運(yùn)用結(jié)構(gòu)化的分析方法，區(qū)分地區(qū)和行業(yè)對地方政府管理效能和PPP項(xiàng)目投資的關(guān)系展開進(jìn)一步分析，對于我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式時(shí)應(yīng)重點(diǎn)在哪些地區(qū)和行業(yè)進(jìn)行優(yōu)先推廣，形成示范效應(yīng)，有著較強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、理論分析及研究假設(shè)

地方政府管理效能即地方政府治理效率，亦稱公共管理績效[11]，即地方政府以較小的規(guī)模或成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的公共物品和公共服務(wù)產(chǎn)出，達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。良好的政府治理能夠有效維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定以及促進(jìn)資源優(yōu)化配置[12]，并促使政府做出有利于社會公眾的決策[13]。但是，由于委托代理問題的存在，地方政府的代理人（地方官員）與委托人（國家立法機(jī)關(guān)或社會公眾）會因目標(biāo)和利益的不一致產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題[14]。

一方面，根據(jù)地方政府“攫取之手”的觀點(diǎn)[15，16]，作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方官員會為了滿足其個(gè)人利益而在一定程度上侵占、損害企業(yè)與社會資本的利益，從而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題。另一方面，根據(jù)官員“晉升錦標(biāo)賽”的觀點(diǎn)[17]，地方官員為了實(shí)現(xiàn)政治晉升，會借助其所掌握的有效信息更多地運(yùn)用行政手段來干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，忽視市場在資源配置中的決定性作用，從而產(chǎn)生逆向選擇問題。這兩類問題的根源在于委托人和代理人之間存在信息不對稱，如果委托人和代理人之間的信息不對稱情況得不到有效緩解，無疑會降低地方政府的管理效能和公信力，致使社會資本可能會為了保護(hù)自身的利益而不愿與地方政府達(dá)成PPP 模式的合作，從而無法共同完成基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資建設(shè)，最終導(dǎo)致公共物品或公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的低下。

Easterly[18]研究指出，由信息不對稱導(dǎo)致的地方政府低效或腐敗會對公共資源的配置效率產(chǎn)生致命的影響。由此可見，提高地方政府治理水平對于改善資本市場投資者保護(hù)[19]、降低行政干預(yù)度、增強(qiáng)地方政府對社會公眾的公信力有著至關(guān)重要的作用，同時(shí)也對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的順利落地有著積極的影響。根據(jù)北京師范大學(xué)公布的《中國地方政府效率研究報(bào)告》，地方政府管理效能主要從政府公共服務(wù)、政府公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟(jì)福利以及電子政務(wù)五個(gè)方面來進(jìn)行測度，這五個(gè)方面都與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的順利落地密切相關(guān)。

1.政府公共服務(wù)和公共物品。政府公共服務(wù)主要包括科教文衛(wèi)服務(wù)、公共安全服務(wù)、氣象服務(wù)和社會保障服務(wù)；政府公共物品主要包括社會基礎(chǔ)設(shè)施和城市基本設(shè)施[20]。得益于改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的巨大紅利，我國各省份公共服務(wù)和公共物品的供給水平得到了顯著提高。但隨著社會公眾物質(zhì)文化需求的日益增長，公共服務(wù)和公共物品的供給質(zhì)量和效率日益成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，這與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的初衷完全一致。隨著地方政府管理效能的提高，地方政府開始思考如何通過改變公共服務(wù)和公共物品的供給方式來實(shí)現(xiàn)效率和質(zhì)量的提升，作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重要抓手的PPP 模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP 模式是指在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引進(jìn)私人部門先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和公共物品供給端的改革。因此，從政府公共服務(wù)和公共物品的角度來說，政府管理效能的提高能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用。

2.政府規(guī)模。政府規(guī)模即政府機(jī)關(guān)人員、政府開支的相對規(guī)模，直接反映政府運(yùn)行成本并影響政府治理效率[21]。文雁兵[22]曾指出，政府規(guī)模具有擴(kuò)張偏向和福利效應(yīng)：當(dāng)政府規(guī)模較小時(shí)，體現(xiàn)為增長效應(yīng)；當(dāng)政府規(guī)模較大時(shí)，體現(xiàn)為擠出效應(yīng)；當(dāng)政府規(guī)模適度時(shí)，體現(xiàn)為福利效應(yīng)。也就是說，當(dāng)政府規(guī)模較大時(shí)，其命令、政策等的下達(dá)需要層層審批，導(dǎo)致資源的錯(cuò)配和低效率[23]，從而造成公共服務(wù)和公共物品質(zhì)量低下，供給效率也不高。而政府管理效能提升有助于地方政府控制規(guī)模，簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府行政體制現(xiàn)代化，吸收先進(jìn)的管理技術(shù)，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的供給模式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，從政府規(guī)模的角度來說，政府管理效能的提高能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用。

3.居民經(jīng)濟(jì)福利。居民經(jīng)濟(jì)福利代表著社會公眾的生活水平，是政府收益的重要體現(xiàn)。通常來說，地方政府管理效能與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量有著正相關(guān)關(guān)系[24]，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量越高，該區(qū)域居民經(jīng)濟(jì)福利也就越好。同樣，區(qū)域居民經(jīng)濟(jì)福利水平的高低對區(qū)域社會資本發(fā)展程度有著重要的影響，社會資本力量的強(qiáng)大使得其能在資本市場中獲得更多的資源和信息，以便增加其在與地方政府合作中的話語權(quán)，促進(jìn)其與地方政府合作。從居民經(jīng)濟(jì)福利的角度來說，政府管理效能的提高能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用。

4.電子政務(wù)。電子政務(wù)是指運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等手段推動(dòng)國家機(jī)關(guān)辦公、管理透明化的一種全新管理模式。電子政務(wù)的應(yīng)用和普及改變了政務(wù)信息傳遞的方式和手段[25]，簡化了行政審批流程，提高了公共部門決策的質(zhì)量和效率，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的目的。傳統(tǒng)的國家機(jī)關(guān)辦公、管理方式造成地方政府和社會公眾之間的信息不對稱，降低了地方政府的公信力，使得地方政府的一些良好愿景和設(shè)計(jì)無法得到有效實(shí)施。而隨著電子政務(wù)的推廣，在降低信息傳輸所耗費(fèi)的人力資本和時(shí)間成本的基礎(chǔ)上，通過增加公共管理的透明度[26]，提高社會公眾對地方政府的信任度，有利于促成公私雙方PPP 模式合作。因此，從電子政務(wù)的角度來說，政府管理效能的提高能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用。由此，本文提出如下假設(shè)：

H1：地方政府管理效能與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資正相關(guān)。

漸進(jìn)式的市場化改革雖然提高了我國整體的市場化水平，推動(dòng)我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，但是，由于我國地域遼闊、資源分布不均、政策扶持力度不同等多方面因素的影響，各地區(qū)市場化進(jìn)程存在較大的差異，體現(xiàn)為東部地區(qū)的市場化程度遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)[27]。而市場化改革的目的就是消除傳統(tǒng)以行政劃撥方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)的弊端，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

基于我國四十年的市場化改革實(shí)踐，市場化程度較高的地區(qū)對外開放程度較高，外商投資和社會資本運(yùn)行較好，資源、信息、生產(chǎn)要素等在各部門自由流動(dòng)程度較高，先進(jìn)的管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)引入門檻較低且易于傳播。而在市場化程度較低的地區(qū)，非市場因素仍然處于主要地位，該地區(qū)地方政府的行為規(guī)范性尚未達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)的要求，向市場化轉(zhuǎn)型的摩擦成本較高，契約經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制。由此可知，市場化進(jìn)程的不斷加快，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了全方位的改變，使得市場在資源配置中的決定性作用越來越得到重視，地方政府與市場經(jīng)濟(jì)的摩擦成本也在不斷降低，促進(jìn)市場中優(yōu)質(zhì)資源和有效信息的自由流動(dòng)水平逐步提升。

傳統(tǒng)的僅通過政府行政命令劃撥的方式已不能滿足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，這就倒逼地方政府必須改革和創(chuàng)新治理手段，調(diào)整相應(yīng)的行為以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，從而緩解地方政府與市場之間的矛盾。通過引入先進(jìn)的技術(shù)手段和管理經(jīng)驗(yàn)，可以促進(jìn)地方政府管理效能的提升，推動(dòng)地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP 模式，以提升公共物品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。因此，市場化進(jìn)程會改善地方政府管理效能水平與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資之間的關(guān)系。由此，本文提出如下假設(shè)：

H2：市場化進(jìn)程對地方政府管理效能與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資之間的正相關(guān)關(guān)系起到促進(jìn)作用。

本文的分析框架如下圖所示：

地方政府管理效能、市場化進(jìn)程和PPP項(xiàng)目投資三者邏輯關(guān)系圖

三、研究設(shè)計(jì)

（一）模型設(shè)定

為驗(yàn)證假設(shè)H1，參考Hammami等[1]的研究，將回歸方程定義為：

其中：PI 為 PPP 項(xiàng)目投資額；GOV 為地方政府管理效能；Control 為一系列控制變量，包含地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施資本存量（INF）、地區(qū)財(cái)政支出水平（FE）、地區(qū)通貨膨脹程度（CPI）、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（GI）、地區(qū)教育水平（EDU）、年度固定效應(yīng)（YEAR）等；α1、λk為回歸系數(shù)；α0為常數(shù)項(xiàng)；ε為殘差。

為驗(yàn)證H2，參考Hammami 等[1]等的研究成果，將回歸方程定義為：

其中：MI為市場化程度，MI×GOV為市場化程度與地方政府管理效能的交乘項(xiàng)；α1、α2、α3為回歸系數(shù)；其他變量的含義與式（1）相同。

（二）變量定義

1.被解釋變量。本文的被解釋變量為PPP 項(xiàng)目投資（PI）。本文借助世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫，以地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域年度取對數(shù)后的PPP投資額作為PPP模式的代理變量進(jìn)行估計(jì)。

2.解釋變量。本文設(shè)置了兩個(gè)解釋變量：

（1）地方政府管理效能（GOV）。本文借鑒北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院自2011年起發(fā)布的《中國地方政府效率報(bào)告》，采用其從政府公共服務(wù)、政府公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟(jì)福利、電子政務(wù)五個(gè)方面考量的政府效率水平作為地方政府管理效能的代理變量。

（2）市場化程度（MI）。本文借鑒樊綱等編制的《中國市場化指數(shù)——各地區(qū)市場化相對進(jìn)程2011年報(bào)告》以及《中國分省份市場化指數(shù)報(bào)告（2016）》中的數(shù)據(jù)，并采取年內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化的方法進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。

3.控制變量。本文借鑒前人的研究成果設(shè)置了一系列控制變量，包括：①地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資本存量（INF），選用金戈[28]的方法，以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施資本存量與地區(qū)GDP之比進(jìn)行衡量；②地區(qū)財(cái)政支出水平（FE），以各地方政府財(cái)政支出與各地GDP之比進(jìn)行衡量；③地區(qū)通貨膨脹程度（CPI），以各地區(qū)年度居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行衡量；④地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（GI），以各地區(qū)年度生產(chǎn)總值的增長率進(jìn)行衡量；⑤地區(qū)教育水平（EDU），以各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)與各地GDP之比進(jìn)行衡量；⑥年度效應(yīng)（YEAR），為控制時(shí)間因素影響基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目的投資，設(shè)置年度虛擬變量來控制時(shí)間效應(yīng)。

表1 變量名稱解釋

（三）樣本來源

考慮到數(shù)據(jù)的可得性、客觀性和完整性，本文的樣本為 2011～2016年共 31 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的平衡面板數(shù)據(jù)。我國各省級政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的數(shù)據(jù)來源于2011～2016年的世界銀行PPI 數(shù)據(jù)庫；地方政府管理效能的數(shù)據(jù)取自北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院發(fā)布的《中國地方政府效率研究報(bào)告》；市場化程度的數(shù)據(jù)取自《中國市場化指數(shù)——各地區(qū)市場化相對進(jìn)程2011年報(bào)告》以及《中國分省份市場化指數(shù)報(bào)告（2016）》；控制變量的數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

四、實(shí)證結(jié)果及分析

（一）樣本描述性統(tǒng)計(jì)

表2報(bào)告了各個(gè)變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

從表2可以看出，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 模式投資額最大值為8.885，最小值為0.723，說明我國各地區(qū)采用PPP 模式的程度差異較大。從地方政府管理效能（GOV）的最大值（0.822）和最小值（-0.986）來看，我國各省份地方政府管理效能有較大差異。此外，各變量的標(biāo)準(zhǔn)差較小，說明樣本中數(shù)值的波動(dòng)性不大，適合進(jìn)一步分析。

（二）實(shí)證結(jié)果分析

為檢驗(yàn)本文的H1，建立了地方政府管理效能和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資的回歸模型，實(shí)證結(jié)果如表3所示。由表3中模型（1）的回歸結(jié)果可以看出，地方政府管理效能與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資在1%的水平上顯著為正，這說明地方政府管理效能對于我國各地區(qū)PPP 項(xiàng)目投資有著重要的影響，且區(qū)域地方政府管理效能越高，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的投資也越多。正如前文所述，PPP項(xiàng)目信息公開程度直接影響各地區(qū)PPP 項(xiàng)目的落地進(jìn)展，而地方政府管理效能的高低直接影響PPP項(xiàng)目的信息公開程度，這為當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 模式落地難的局面提供了一個(gè)解決方案，即地方政府應(yīng)通過提高其管理效能，降低其與社會資本之間的信息不對稱程度，以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的順利落地。由此，H1得到驗(yàn)證。

表3 地方政府管理效能、市場化進(jìn)程與PPP項(xiàng)目投資的回歸結(jié)果

為檢驗(yàn)本文的H2，建立了地方政府管理效能、市場化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的回歸模型，實(shí)證結(jié)果如表3所示。由表3中模型（2）的回歸結(jié)果來看，地方政府管理效能與市場化進(jìn)程的交乘項(xiàng)MI×GOV 的系數(shù)為0.4992 且在10%的水平上顯著為正，表明市場化進(jìn)程在一定程度上促進(jìn)了地方政府管理效能和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的正相關(guān)關(guān)系。進(jìn)一步的分組檢驗(yàn)結(jié)果也印證了這一點(diǎn)。

表3的最后兩列展示了市場化程度分組樣本回歸的結(jié)果。從實(shí)證結(jié)果來看，當(dāng)市場化程度較高時(shí)，地方政府管理效能與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資在1%的水平上顯著為正；而當(dāng)市場化程度較低時(shí)，地方政府管理效能與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的正相關(guān)關(guān)系不顯著。由此可以看出，市場化進(jìn)程對地方政府管理效能和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的正相關(guān)關(guān)系有著促進(jìn)作用。這是因?yàn)?，市場化改革促進(jìn)區(qū)域政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展放權(quán)程度不斷提高，各地區(qū)地方政府越來越看重市場在資源配置中的決定性作用，倒逼地方政府進(jìn)行有效改革，提升地方政府的公信力，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目的順利落地。由此，H2得到驗(yàn)證。

（三）擴(kuò)展性檢驗(yàn)

1.分地區(qū)擴(kuò)展性檢驗(yàn)。方軍雄[29]指出，我國的市場化改革雖然整體提升了市場化水平，但我國仍屬于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，存在著比較嚴(yán)重的政府代理問題[16]。即地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中仍然掌握著較多的政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，地方官員作為地方政府的代理人則很可能利用這些權(quán)力影響資源的配置，這種現(xiàn)象在區(qū)域發(fā)展不平衡的地區(qū)尤其明顯。由于我國各地區(qū)區(qū)位要素不同、政府政策傾斜力度不同、資源稟賦不同等原因的存在，東中西部地區(qū)政府代理問題存在著顯著差異，這與侯青川等[30]的觀點(diǎn)一致，即政府代理問題在市場化程度較低的地區(qū)更為嚴(yán)重。

為檢驗(yàn)區(qū)域因素對地方政府管理效能和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資關(guān)系的影響，設(shè)置區(qū)域虛擬變量（Region），當(dāng)?shù)胤秸挥跂|部地區(qū)時(shí)，Region取1，否則取0。實(shí)證結(jié)果如表4所示。

表4 地方政府管理效能與PPP項(xiàng)目投資分地區(qū)、分行業(yè)的回歸結(jié)果

由表4可以看出，在東部地區(qū)，地方政府管理效能對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的促進(jìn)作用非常顯著；而在中西部地區(qū)，該促進(jìn)作用不再顯著。這說明區(qū)域位置更靠近東部沿海的地區(qū)對外開放水平較高，其地方政府更加看重市場在資源配置中的主體地位；而中西部地區(qū)較為封閉，其地方政府更加依靠行政命令促進(jìn)資源的劃撥，導(dǎo)致區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資存在差異。也即區(qū)域位置的差異導(dǎo)致市場化進(jìn)程存在差異，地區(qū)市場化程度越高，地方政府管理效能對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的促進(jìn)作用越強(qiáng)。

2.分行業(yè)擴(kuò)展性檢驗(yàn)。張靜、付金存[31]指出行業(yè)間的政府管制水平有著顯著的差異，導(dǎo)致行業(yè)準(zhǔn)入限制的不同，進(jìn)而影響市場化進(jìn)程。在世界銀行劃分的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資的行業(yè)中，能源和通訊行業(yè)的政府管制水平較高，交通和水處理行業(yè)政府管制水平較低，使得行業(yè)間的市場化進(jìn)程也存在顯著差異。

為檢驗(yàn)行業(yè)因素對地方政府管理效能和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資關(guān)系的影響，設(shè)置行業(yè)虛擬變量（Industry），剔除樣本期間幾乎沒有PPP項(xiàng)目投資的通訊行業(yè)，Industry 為交通行業(yè)時(shí)取0，則水處理行業(yè)取1、能源行業(yè)取0。實(shí)證結(jié)果如表4所示，在政府管制水平較高的能源行業(yè)，地方政府管理效能對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資的促進(jìn)作用不再顯著；而在政府管制水平較低的交通和水處理行業(yè)，該促進(jìn)作用仍然顯著。也即行業(yè)間政府管制水平的差異導(dǎo)致市場化進(jìn)程也存在差異，行業(yè)市場化程度越高，地方政府管理效能水平對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的促進(jìn)作用越顯著。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為控制變量間可能存在的內(nèi)生性問題，本文參照Fan等[32]和蔡貴龍等[33]的研究，以地方政府放權(quán)意愿（SURPLUS）來作為地方政府管理效能的替代變量，對地方政府管理效能、市場化進(jìn)程和PPP項(xiàng)目投資三者的關(guān)系進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。其中，地方政府放權(quán)意愿以地方政府財(cái)政收支差與地區(qū)GDP 之比進(jìn)行衡量。實(shí)證結(jié)果如表5所示，與上文的結(jié)果相比并沒有發(fā)生顯著變化，結(jié)論穩(wěn)健。

本文還對模型中的變量在1%的水平上進(jìn)行Winsorize 處理后代入原回歸方程進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，實(shí)證結(jié)果也如表5所示，與上文的結(jié)果相比并沒有發(fā)生顯著變化，結(jié)論穩(wěn)健。

表5 穩(wěn)健性檢驗(yàn)的回歸結(jié)果

五、結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論

利用世界銀行2011～2016年我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資的樣本，本文研究區(qū)域政府治理手段（地方政府管理效能）和區(qū)域政府融資行為（PPP模式）的內(nèi)在作用機(jī)理和效果，并加入制度環(huán)境（市場化進(jìn)程）變量，結(jié)合行業(yè)屬性和地區(qū)屬性對區(qū)域政府治理手段（地方政府管理效能）和區(qū)域政府融資行為（PPP模式）的關(guān)系做進(jìn)一步的檢驗(yàn)。

研究發(fā)現(xiàn)：地方政府管理效能對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資具有正向促進(jìn)作用。這為當(dāng)前中國PPP模式落地難的問題提供了一個(gè)解決方案，即應(yīng)從地方政府的角度入手尋找如何有效提高PPP模式合作效率的路徑和方法。加入市場化進(jìn)程變量后研究發(fā)現(xiàn)，市場化進(jìn)程對于地方政府管理效能和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目投資的正相關(guān)關(guān)系有促進(jìn)作用，這為地方政府繼續(xù)面向市場進(jìn)行改革以提升管理效能指明了方向。此外，本文還分地區(qū)和行業(yè)對地方政府管理效能和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的關(guān)系進(jìn)行了擴(kuò)展性檢驗(yàn)，實(shí)證結(jié)果均支持本文的結(jié)論。

（二）政策建議

在中國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式迅速發(fā)展的背景下，相關(guān)學(xué)者對于如何解決中國PPP 模式落地難的研究較少。本文從地方政府管理效能的角度入手，分行業(yè)和區(qū)域?qū)Φ胤秸芾硇芎突A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資的關(guān)系進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析，對已有的相關(guān)研究是一個(gè)很好的補(bǔ)充，具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

為推動(dòng)PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用，解決中國PPP模式落地難的現(xiàn)狀，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“一帶一路”戰(zhàn)略，根據(jù)文中結(jié)論可以得到如下政策啟示：第一，應(yīng)著力提高區(qū)域地方政府管理效能，大力推進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展，推動(dòng)中國地方政府辦公信息透明化，降低公私雙方之間的信息不對稱程度，以提升地方政府的公信力。第二，繼續(xù)深化市場化改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步減少東中西部地區(qū)之間的差異，實(shí)現(xiàn)資源、要素在不同區(qū)域之間的自由流動(dòng)，為社會資本的良好發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第三，逐步推動(dòng)地方政府規(guī)模的優(yōu)化，通過簡政放權(quán)，控制地方政府的相應(yīng)成本，發(fā)揮政府規(guī)模的“福利效應(yīng)”[22]，促進(jìn)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中由“干預(yù)型”角色逐步向“服務(wù)型”角色轉(zhuǎn)變。