早期工業(yè)化國家發(fā)展歷程表明，信貸（或負債）可以通過用于支持投資以驅(qū)動經(jīng)濟增長（張曉晶等，2019）。按照弗里德曼的貨幣觀點，信貸（或負債）短期內(nèi)驅(qū)動經(jīng)濟增長；然而其過度膨脹之后，其往往演變成為經(jīng)濟體系中的“阿喀琉斯之踵”（Tobin，1989）。2008年國際金融危機以來，主要發(fā)達國家紛紛采取去杠桿的方式以擺脫危機；但就當(dāng)前全球經(jīng)濟形勢來看，各大經(jīng)濟體杠桿率高企、債務(wù)攀升再次成為令人擔(dān)憂的全球性現(xiàn)象，債務(wù)積累對經(jīng)濟增長呈現(xiàn)出顯著甚至是“加速式”的負面影響。

《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱“《預(yù)算法》”）自2015年1月1日起實施后，地方政府舉債的唯一合法方式明確為發(fā)行地方政府債券（一般債券、專項債券），即從立法層面將地方政府顯性負債納入了預(yù)算管理體系。2018年8月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）以及《中共中央辦公廳國務(wù)院關(guān)于印發(fā)<地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法>的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號）兩個文件接連下發(fā)，標志著地方政府隱性債務(wù)進一步明確納入監(jiān)管。地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)在大的框架下納入了綜合管控和治理。系統(tǒng)梳理地方政府債務(wù)發(fā)展歷程，厘清地方政府債務(wù)的口徑和當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險情況，對地方財政高效持續(xù)穩(wěn)健運行有著重要意義。

一、地方政府債務(wù)發(fā)展歷程

（一）體制改革

從“財政包干”到“分稅制”。作為基礎(chǔ)的財政制度，在社會主義計劃經(jīng)濟體制時期，我國從1950-1952年、1969-1970年實行統(tǒng)收統(tǒng)支體制（其余年份實行略有改動的分類分成或總額分成）。改革開放之后，“承包”成為這一時期的改革主調(diào)，作為一種過渡性的財政制度（賈康，2008），我國開始實行劃分收支，分級包干的“包干制”（孫雷，2008）。這一的體制顯著推進了當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展，但也間接導(dǎo)致了中央財政的難以為繼和1993年的嚴重經(jīng)濟過熱，進而催生了“分稅制”改革。

（二）債務(wù)凸顯

1994年分稅制改革，旨在解決中央財力不足問題。同時導(dǎo)致“事權(quán)下沉、財權(quán)上移”，GDP競賽、收入激勵和晉升機制，助推基建持續(xù)投入并導(dǎo)致資金缺口不斷擴大，地方財政壓力凸顯。與此同時，1995年和1996年相繼實施的《擔(dān)保法》和《貸款通則》進一步限制了地方政府向銀行貸款融資的途徑。地方政府通過平臺公司發(fā)揮投融資職能的需要也就應(yīng)運而生（周岳、肖雨，2019）。值得注意的是，隨著2008年為應(yīng)對國際金融危機的“四萬億計劃”落地，中央逐步放開地方“自發(fā)自還”政府債券，以解決地方政府配套資本金融資難題。相關(guān)監(jiān)管政策也允許政府融資平臺通過市場機制籌措配套資金，致使地方政府利用下屬的企事業(yè)單位或者融資平臺公司陸續(xù)借助各類渠道（包括城投債、專項建設(shè)基金、銀行信貸、PSL政策工具、非標融資甚至互聯(lián)網(wǎng)金融等各類金融工具）進行債務(wù)擴張。然而，伴隨著2010年后的歐債危機，國內(nèi)高信貸密集型增長導(dǎo)致的房地產(chǎn)泡沫和通脹潛在危險，我國宏觀經(jīng)濟政策的焦點從保增長轉(zhuǎn)向防風(fēng)險；審計署在2011年和2013年對地方政府債務(wù)進行兩輪審計的基礎(chǔ)上，逐步明確建立政府性債務(wù)管理制度并實施分類處置。

（三）監(jiān)管流變

嚴格意義上來說，改革開放以來曾有過三輪地方政府債務(wù)監(jiān)管（勵雅敏等，2018）。第一輪監(jiān)管始于“四萬億”刺激后舉債過多，為避免地方政府財力的透支以及防范債務(wù)風(fēng)險，2010年底中央經(jīng)濟工作會議正式提出“加強地方政府性債務(wù)管理”。監(jiān)管發(fā)文規(guī)范融資平臺貸款行為，禁止違規(guī)或變相擔(dān)保；但在表內(nèi)貸款受限情況下，依托工業(yè)化城市化等抵押品密集型行業(yè)，表外信貸興起，銀行借助非銀通道向平臺輸送資金。第二輪監(jiān)管于 2013 年開啟，在2013年政府性債務(wù)審計結(jié)果基礎(chǔ)上通過債務(wù)甄別，控制新增平臺債務(wù)規(guī)模并將隱性債務(wù)顯性化，按照額度管理的思路逐步使地方政府舉債行為限定在國務(wù)院確定的限額內(nèi)。為了防范地方債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，打贏“防風(fēng)險”攻堅戰(zhàn)，2017年以來進入第三輪監(jiān)管，加大金融去杠桿、平臺融資渠道穿透監(jiān)管力度，從非標業(yè)務(wù)的資金方、通道方和融資方進行綜合管制，嚴控地方政府違規(guī)或變相舉債；同時，從2018年8月下旬起，國家審計署全面開啟新一輪地方政府隱性債務(wù)審計工作，隨后財政部也陸續(xù)下發(fā)《財政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明》等文件，全面統(tǒng)計監(jiān)測各地政府截至2018年8月31日的隱性債務(wù)余額、資產(chǎn)情況。

二、地方政府債務(wù)規(guī)模特征和風(fēng)險測度

（一）規(guī)模特征

審計署于2011和2013年對地方政府債務(wù)進行了兩輪審計，一是對改革開放至2010年底尤其是1996年以后的地方政府債務(wù)進行了全面的梳理，二是對截止2013年6月底的地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)等情況進行了公開。同時，財政部在全國范圍內(nèi)對截至2014年底的存量債務(wù)進行了一次性清理甄別工作，將地方債務(wù)分門別類納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理。根據(jù)刁偉濤2018整理的1996至2017年地方政府債務(wù)規(guī)模及其增長情況，地方政府債務(wù)從1996年末的1502.37億元，按年復(fù)合增長25.08%的速度，到2017年達到165099.8億元，靜態(tài)增長了將近109倍。數(shù)據(jù)顯示，截至2019年1月末，全國地方政府債務(wù)余額188041億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)3151億元。值得說明的是，2009年的地方政府債務(wù)規(guī)模跳躍式增長至與中央政府債務(wù)相當(dāng)，然后在2011年開始超過中央政府債務(wù)并保持至今。

（二）風(fēng)險測度

對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的評估測度有不同的指標和指標體系，被普遍認可并廣泛采納的兩個直接指標是負債率（債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比值）和債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年地方政府財力的比值）。其中，債務(wù)率指標根據(jù)分母選擇的口徑不同，可細分為自有財力負債率和綜合財力債務(wù)率，收入口徑的債務(wù)率和支出口徑的債務(wù)率，一般債務(wù)率和專項債務(wù)率三類。但利用負債率和債務(wù)率指標體系對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行測度，也有較大缺陷和不足。負債率指標從宏觀視角出發(fā)，衡量政府債務(wù)相對于經(jīng)濟體量的大小，側(cè)重于反應(yīng)政府債務(wù)的資源配置及其對經(jīng)濟增長效應(yīng)，但難以反應(yīng)債務(wù)償還和可持續(xù)管理的相關(guān)狀況；同時，GDP指標也難以具體對應(yīng)政府債務(wù)的分級分層情況。相比而言，債務(wù)率指標既能夠反映以償還壓力為核心的債務(wù)風(fēng)險情況，也能夠分解出不同層級地方政府的債務(wù)風(fēng)險，但是其衡量的債務(wù)風(fēng)險更多是相對于政府財力規(guī)模的相對大小，不能反映債務(wù)風(fēng)險的絕對規(guī)模。

三、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的建議

綜合而言，我國地方政府債務(wù)規(guī)模（顯性部分）已得到較為有效的控制，整體債務(wù)風(fēng)險有所降低；但隨著區(qū)域經(jīng)濟運行和財政收支的進一步分化，經(jīng)濟周期和地方政府債務(wù)周期疊加，債務(wù)風(fēng)險的不均衡狀況在逐步顯現(xiàn)并呈現(xiàn)出一定的惡化趨勢，更需要加強債務(wù)風(fēng)險預(yù)警防范和應(yīng)急處置。

（一）嚴控債務(wù)規(guī)模和保證債務(wù)可持續(xù)

一是強化地方政府的預(yù)算管理，各級地方政府在編制債務(wù)預(yù)算時，應(yīng)同步明確提出債務(wù)的償債資金來源和償還計劃，同時加強債券發(fā)行信息披露的質(zhì)量和深度。二是依據(jù)債務(wù)率指標對地方政府債務(wù)實施分類管控，進一步健全地方政府債務(wù)監(jiān)測、風(fēng)險評估及預(yù)警機制，并制定行之有效的債務(wù)風(fēng)險防控和處置方案，適時采取債務(wù)重組、不良債務(wù)減記等救助措施化解相關(guān)債務(wù)。三是加大政府資產(chǎn)處置力度，按時正常還本付息，保證債務(wù)可持續(xù)。在編制地方政府資產(chǎn)負債表的同時，加強對政府資產(chǎn)或股權(quán)的整合、重組和盤活，理順政府資產(chǎn)變現(xiàn)機制，如通過加強土地收儲和盤活存量，處置低效閑置資產(chǎn)和部分非辦公資產(chǎn)等，加快推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)的證券化，多渠道籌集資金，保證地方政府債券到期本息的及時全額償還。

（二）深化專項債券限額管理和發(fā)行主體自我約束能力

由于專項債券更多以項目收益為支撐，需要項目收益與融資自求平衡，這使得項目收益對專項債券的發(fā)行規(guī)模已形成了有力的約束；同時按權(quán)責(zé)對應(yīng)，發(fā)債、用債和償債主體應(yīng)逐步趨同，因此建議逐步賦予縣市級政府自主發(fā)行專項債券的權(quán)利，同時逐步取消專項債券的限額管理。

（三）加強債務(wù)審計監(jiān)督和違法違規(guī)舉債的問責(zé)力度

債務(wù)管理應(yīng)結(jié)合財政預(yù)算執(zhí)行、決算審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計等環(huán)節(jié)，加大監(jiān)督處罰力度。另外，應(yīng)持續(xù)對地方政府違法違規(guī)的舉債和擔(dān)保始終保持高壓態(tài)勢，嚴厲查處部分地方政府通過回購安排、保底承諾、固定回報、明股實債等進行的變相融資和違規(guī)舉債行為。

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作者簡介：肖劍（1988- ），男，云南昭通人，中級經(jīng)濟師，碩士，云南交通發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)管理有限責(zé)任公司，副總經(jīng)理。