李建峰（教授），趙劍鋒

隨著城市化的快速推進，我國正面臨水資源供需矛盾突出、水環(huán)境污染嚴重、水生態(tài)系統(tǒng)退化、極端和突發(fā)事件頻繁發(fā)生等問題。在此背景下，國家提出“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”的理念，《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》和《關于推進海綿城市建設的指導意見》中也分別對“海綿城市建設試點專項資金補助和建成目標”提出了具體要求，同時要求積極推廣PPP模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。

PPP 模式雖然能夠有效緩解政府財政壓力、提高投資和管理效率，但其本身也存在著高風險性（周期長、投資額大、不確定因素多）。目前，國際上通用的評估公共服務和基礎設施等是由政府傳統(tǒng)采購模式提供還是由PPP 模式提供的方法是物有所值（Value for Money，VfM）評價[1]。本文基于我國海綿城市建設現(xiàn)狀，建立全生命周期物有所值定量評價模型并進行案例分析，以期為政府決策提供依據(jù)。

一、海綿城市VfM研究綜述

1992年，英國提出了PFI（Private Finance Initiative）模式（英國后期也稱之為PPP 模式），強調了VfM評價的重要性、計算方法（將PPP模式的全生命周期成本LCC 和公共部門比較因子PSC 相比較），并要求在項目層面整合VfM。英國財政部也認為PPP模式只有在被證明比傳統(tǒng)采購模式更物有所值的情況下才能使用。澳大利亞和加拿大就VfM的評估程序等頒布了相關指南[2]。德國的PPP 項目采購流程劃分為四個階段，即項目的初始階段、前期階段、招標階段和執(zhí)行階段，VfM 評價的三個步驟分別在前三個階段執(zhí)行[3]。新加坡通過招投標的程序以及私人投資者之間的市場競爭，來獲得VfM，并不設定PSC指標[3]。

國內研究方面，申玉玉、杜靜[4]在介紹VfM 內涵和計算方法的基礎上，分析了VfM 的構成要素PSC 和LCC，但對PSC 和LCC 的組成概括不全，風險劃分粗略。還有一些學者總結了成本效益分析法、PSC 法、商業(yè)案例清單法（OBC）、競爭性投標法等VfM 評價方法，并分析了各種方法的適用范圍和優(yōu)缺點，重點介紹了PSC法的應用[5-7]。

目前，VfM 研究的重點集中在：①VfM 評價方法和模型構建；②VfM 的影響因素，如風險、績效、各參與方、項目特征和合同、全生命周期中的收入與成本等[8-12]；③針對不同類型項目進行VfM 評價，如地下管廊、公路、軌道交通、保障房等[13-16]。針對海綿城市PPP 項目VfM 評價的研究甚少，且尚未就海綿城市PPP 項目VfM 動態(tài)評價構建模型。本文選用PSC 法建立海綿城市PPP 項目VfM 動態(tài)定量評價模型，研究采用PPP 模式建設海綿城市是否能提供更物有所值的產(chǎn)出。

二、海綿城市PPP項目VfM定量評價模型構建

（一）VfM相關原理

VfM評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供海綿城市建設項目，以及評估采用PPP 模式建設海綿城市項目VfM 實現(xiàn)程度的一種方法，包含定性評價和定量評價。

定量評價是指構建公共部門比較值（PSCv）和海綿城市PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現(xiàn)值（PPPv）兩個指標，假設：①兩種方式下海綿城市項目產(chǎn)出相同；②PSCv和PPPv構建過程中折現(xiàn)率、基準日期[15]、計算期相同的情況下，當VfM 絕對值（VfMa）=PSCv-PPPv≥0 或VfM 相對值（VfMr）=（PSCv-PPPv）/PSCv×100%≥0 時，項目應采用PPP模式建設。其中，PSCv包含參照項目的建設和運營維護凈成本（NPVc）、競爭中立調整值（NPVn）及海綿城市項目全部風險成本（NPVr），PPPv包含政府方投入海綿城市PPP 項目的建設和運營維護凈成本（NPVgc）、政府承擔風險的成本（NPVgr）及政府其他成本（NPVgoc），即：

據(jù)此，本文建立如圖所示的海綿城市項目全生命周期VfM定量評價程序（圖中虛線表示階段與步驟相對應）。

（二）假設的確定

對于假設①，要求兩種方式下的產(chǎn)出相同，即海綿城市建成并投入運營后能適應環(huán)境變化，更好地應對自然災害[17]。

對于假設②，其目的是使兩種方式下建成的模型具有可比性，且與財政承受能力評價及實施方案中的參數(shù)一致。具體來說，有多個折現(xiàn)率同時適用時，取最小值計算。本文參照同期地方政府債券收益率確定年折現(xiàn)率（無風險利率），其合理性在于，可基本抵消社會資本投資海綿城市項目的機會成本且使政府預算在合理范圍內，而且海綿城市項目是將風險量化為確定值后再納入現(xiàn)金流，這屬于無風險利率的范疇。在識別、準備和采購階段，基準日期可選開標日，因為在這段時期開標日可基本確定，開標日標志著社會資本開始正式參與項目。在執(zhí)行和移交階段，基準日期可選項目開工日，因為在這段時期項目開工日已確定，開工日標志著開始有大量的現(xiàn)金流。計算期通常為建設期和運營維護期之和。

海綿城市項目全生命周期VfM定量評價程序

（三）構建PSCv計算模型

1.NPVc的分析與計算。海綿城市參照項目的建設和運營維護凈成本（NPVc）包含建設成本和運營維護成本。海綿城市建設內容繁多，可以是對城市原有生態(tài)系統(tǒng)的保護，或者是生態(tài)恢復和修復，或者是低影響開發(fā)（LID）。具體包括透水鋪裝、綠色屋頂、下沉式綠地、生物滯留設施、滲透塘、滲井、濕塘、雨水濕地、蓄水池、雨水罐、調節(jié)塘、調節(jié)池、植草溝、滲管/渠、植被緩沖帶、初期雨水棄流設施、人工土壤滲濾等單項設施建設，其成本多樣。

以常見的生物滯留設施——生態(tài)滯留草溝為例，其建設成本包括：作業(yè)人員人工費，植被、土工布、排水管等材料費，鉆孔機、車輛運輸?shù)仁┕C具使用費，管理人員工資等企業(yè)管理費，施工單位合理利潤，工程排污費等規(guī)費，溝邊透水鋪裝磚機等設備購置費，前期勘察、設計及后期監(jiān)理、原溝內植被遷移、管線改造等其他費用，貸款利息等。

海綿城市類型、成本多樣，總結可知，海綿城市建設成本由建設期內的建筑安裝工程費C1、設備及工器具購置費C2、工程建設其他費用C3（包括土地使用、設計、勘察、監(jiān)理及部分海綿城市項目樹木遷移與管線改造等費用）、預備費C4、建設期貸款利息C5等構成。由于傳統(tǒng)模式和PPP模式下的土地使用權一般均由政府提供，故工程建設其他費用中的土地使用費可以抵消。若建設期間發(fā)生如出租等資產(chǎn)處置行為而獲得收益C6，該部分需作為海綿城市項目建設收益扣除。當前期階段各項費用難以準確計算或數(shù)據(jù)難以獲取時，可參照可研報告中建設期投資估算值或以1.6～1.8億元/km2估算。

運營維護成本由運營期內基本運營成本O1、職工工資O2、日常維修費O3、大修理費O4、管理費用O5、財務費用O6等構成。當項目為使用者付費（如為雨水花園、濕地公園等海綿城市項目）時，可根據(jù)可研報告或初步實施方案中的市場調研，以使用者數(shù)量和消費單價（應與PPP模式下相同）之積計算收益并在總成本中扣除。另一部分應扣除的收益來源于海綿城市項目的外部性收益O7，海綿城市建成后會極大地改善周邊的生態(tài)環(huán)境，促進周邊產(chǎn)業(yè)化，可以以周邊土地價值的增長（土地溢價）進行估算。由SPV 公司經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)性收益O8（如廣告、項目區(qū)域內商業(yè)收益）也應扣除。

建設成本和運營維護成本均以年費計算后再折現(xiàn)到基準日期，NPVc的計算公式如下：

式中：m1為建設期（年）；i 為折現(xiàn)率；m2為運營維護期（年）。

2.NPVn的分析與計算。在構建PSCv時，為了保證其與PPPv的可比性，應計算采用傳統(tǒng)模式建設海綿城市時少支出的稅額，即競爭中立調整值（NPVn）。具體有如下三種情況：①若參照項目未繳稅，則NPVn為采用PPP 模式建設海綿城市擬繳或實繳稅額；②若參照項目已繳稅，則NPVn為參照項目已繳稅額與采用PPP模式建設海綿城市擬繳或實繳稅額之差；③若涉及稅收優(yōu)惠，如為了推動海綿城市建設，政府規(guī)定海綿城市PPP 項目免征稅，此時NPVn為0。

海綿城市建設涉及的稅種有增值稅T1，城市維護建設稅、教育費及其附加T2（參照各省市“營改增”后計價依據(jù)要求，如陜西省將其合并為附加稅，并按納稅地點的不同分別乘以相應稅率[18]），企業(yè)所得稅T3，印花稅T4。若海綿城市涉及從江河湖泊等取用水的，還應計算水資源稅T5（根據(jù)各省市要求計算，如陜西省規(guī)定應納水資源稅額為實際取用水量與適用計稅金額之積）。

由于各省市規(guī)定不同，本文以陜西省納稅時間為例，若均為固定期限納稅，除印花稅以合同簽訂日計算外，其他稅種均計算季度繳稅額后再折現(xiàn)到基準日期，NPVn的計算公式如下：

式中，t 為合同簽訂日與基準日期的間隔天數(shù)。當進行初期VfM 評價時，基準日期為開標日，t 為正；當進行中后期VfM評價時，基準日期為開工日，t為負。

3.NPVr的分析與計算。采用傳統(tǒng)模式建設海綿城市時，由于政府無法對外分攤風險，所以往往需要承擔全部風險的成本（NPVr）。國際上主要是通過風險識別、風險后果量化、風險發(fā)生概率估算等步驟來計算風險價值或成本，形成符合各自實際的風險比例，如英國的轉移風險價值一般為項目總價值的10%～15%[19]。

在這一過程中，VfM 評價數(shù)據(jù)庫（包含傳統(tǒng)模式數(shù)據(jù)庫和PPP模式數(shù)據(jù)庫）的建立十分重要，因為風險的識別和計量依賴于同類型項目的歷史資料和數(shù)據(jù)，可依據(jù)數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)將所有可變風險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)計算各項風險承擔成本。我國海綿城市建設剛剛起步，可邀請專家根據(jù)情景按照年建設成本C 和運營維護成本O 的一定比例確定各項風險的承擔成本，再折現(xiàn)到基準日期，不同年份各項風險對應的成本比例可以不同。NPVr的計算公式如下：

式中：P1i（i=1，2，…，n）表示建設期第i 項風險對應比例；P2i（i=1，2，…，n）表示運營維護期第i 項風險對應比例。

綜上，可動態(tài)調整的海綿城市PPP項目PSCv計算模型如下：

（四）構建PPPv計算模型

1.NPVgc的分析與計算。采用PPP 模式建設海綿城市，政府需要承擔一定的建設和運營維護成本（NPVgc），具體包括：①項目資本金中政府方出資額Z1（由實施方案確定）；②入庫海綿城市PPP 項目中采用政府付費和可行性缺口補助模式的項目占比分別為54%和43%，這意味著絕大多數(shù)項目在運營維護階段需政府按年給予補貼AZ2；③移交階段政府為接收海綿城市項目所支出的實際成本Z3。

同時，政府在項目全生命周期中也可以獲得一定的收益，具體包括：①建設期所獲收益Z4，如出租等資產(chǎn)處置行為帶來的收益；②運營收入Z5，如少量使用者付費收入，可根據(jù)可研報告或初步實施方案中的市場調研，以使用者數(shù)量和消費單價（應與傳統(tǒng)模式相同）之積計算；③政府在SPV 公司中的股權分紅Z6，主要來源于廣告、項目區(qū)域內商業(yè)運營等產(chǎn)業(yè)性收益；④海綿城市項目的外部性收益分紅Z7，可以按周邊土地價值的增長（土地溢價）進行估算。

除項目資本金中政府方出資額、移交階段政府實際支出成本及歸屬于政府的外部性收益為一次性現(xiàn)金流動外，其余政府補貼、建設期和運營維護期分紅均按年計算后再折現(xiàn)到基準日期。NPVgc的計算公式如下：

式中：t1為政府出資日與基準日期的間隔天數(shù)，進行初期VfM 評價時，基準日期為開標日，t1為正，進行中后期VfM 評價時，基準日期為開工日，t1為負；t2表示周邊土地出讓金到位日與基準日期的間隔天數(shù)，t2為正；B表示合理利潤率，當B是一個區(qū)間時，取最大值；n1表示折現(xiàn)年數(shù)；n2表示財政運營補貼周期。

2.NPVgr的分析與計算。PPP模式下，一系列風險被轉移給控制力更強的社會資本方，合理的風險分擔將有效降低政府方承擔的風險成本。因此，PPP模式下海綿城市建設中政府方承擔的風險成本（NPVgr）只需考慮政府承擔的風險及政府和社會資本方共擔風險中政府需承擔的部分。

通過專家訪談和參考已有研究[20，21]，海綿城市PPP項目風險分擔情況如表1所示。

由表1可知，政府部門主要承擔政治和政策風險，以及土地征用、產(chǎn)出說明變更、補貼延誤等風險，同時與社會資本方共擔不可抗力、利率及匯率變化、市場需求變化等風險。

由于海綿城市PPP 項目建設的特殊性，其建設風險除了風險描述中的常規(guī)風險，還包括建設中多專業(yè)配合、設計規(guī)劃多階段、涉及部門多、改造類型多樣等風險，若由社會資本方負責設計內容，則其中的設計風險由社會資本方承擔。

NPVgr具體的計算方法與NPVr類似，即邀請專家確定政府部門所承擔的各項風險成本分別占總成本（建設成本和運營維護成本）的比例或權重，根據(jù)實際情況該比例或權重每年不一定相同，據(jù)此按年計算風險承擔成本后折現(xiàn)到基準日期。NPVgr的計算公式如下：

式中，Ui（i=1，2，…，n）表示各項政府承擔風險占總成本的比例或權重。

3.NPVgoc的分析與計算。政府其他成本（NPVgoc）是指政府為促進項目實施而采取相關配套措施所花費的成本，具體包括：①咨詢服務和市場調研等相關前期費用W1，如邀請咨詢機構進行可研報告、財政承受能力評價報告、物有所值評價報告、實施方案等的編制，以及PPP 項目全過程咨詢所花費費用，一般以合同額乘以一定的比例計算，各地的處理不統(tǒng)一，可通過招投標選擇或按各省規(guī)定執(zhí)行（如四川省發(fā)文規(guī)定了PPP 項目咨詢服務收費標準）；②政府負責提供的連接設施和配套工程投入W2，如必要的場外市政設施連接；③因海綿城市項目收益較小，政府授予社會資本周邊土地或商業(yè)開發(fā)的收益權W3，該部分成本一般等于NPVgc計算過程中的外部性收益額。上述三部分成本中確定將由社會資本方承擔的部分W4應扣除。

表1 海綿城市PPP項目風險分擔

以上均為一次性現(xiàn)金流動，應將其折現(xiàn)到基準日期，NPVgoc的計算公式如下：

式中：t1表示前期費用支付日與基準日期的間隔天數(shù)，t1為負；t2表示連接設施和配套工程投入成本支付日與基準日期的間隔天數(shù)，進行初期VfM評價時，基準日期為開標日，t2為正，進行中后期VfM評價時，基準日期為開工日，t2為負；t3表示周邊土地或商業(yè)開發(fā)的收益權成本支付日與基準日期的間隔天數(shù)，t3為正；t4表示社會資本實際承擔費用時間與基準日期的間隔天數(shù)，t4為正。

綜上，可動態(tài)調整的海綿城市PPP項目PPPv計算模型如下：

對于PSCv和PPPv計算模型的構建，為了確保海綿城市項目物有所值評價結果的準確性，還應注意以下三點：①在初期VfM評價過程中部分數(shù)據(jù)屬于預估值，中后期VfM 評價中應根據(jù)實際數(shù)據(jù)計算，并進行對比分析；②對于PSCv中的各項成本、收益和收入，相關部門已發(fā)布測算定額或價格標準的，或者資產(chǎn)經(jīng)依法合規(guī)確定評估值的，成本應按其最小值計算，收益和收入按其最大值計算；③對于PPPv中的各項成本、收益和收入，相關部門已發(fā)布測算定額或價格標準的，或者資產(chǎn)經(jīng)依法合規(guī)方式確定了評估值的，成本按其最大值計算，收益和收入按其最小值計算。

三、案例分析

西安市XIAOZHAI海綿城市PPP項目（以下簡稱“XIAOZHAI 項目”）東至西延路和雁塔南路，南至丈八東路，西至太白南路，北至南二環(huán)，設計總面積為20.15km2，包括LID雨水系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)、超標雨水徑流排放系統(tǒng)及海綿城市智慧運營維護管控系統(tǒng)等四大系統(tǒng)建設內容。該項目總投資約為26.17 億元人民幣，采用BOT 運作方式且為政府付費模式，由SPV公司（政府占5%股權，社會資本占95%股權）負責項目的設計、投融資、建設、運營維護及移交等全生命周期工作，政府根據(jù)績效（可用性績效和運營維護績效）付費。

（一）假設的確定

假設本項目采用PPP模式的產(chǎn)出與采用傳統(tǒng)模式的產(chǎn)出相同，結合2015年央行5年以上貸款利率加權計算采用5.32%的折現(xiàn)率，基準日期為2017年1月1日，建設期為2年，運營維護期為13年。

（二）計算PSCv

1.NPVc的計算。參照項目的建設成本主要包括建安工程費、設備及工器具購置費、工程建設其他費用（含設計、地勘、監(jiān)理等費用）、基本預備費及建設期貸款利息。本項目總投資為26.17 億元人民幣，可供參考的政府融資案例為：2015年，西安城投集團發(fā)行的3年期20 億元票據(jù)，票面利率為5.5%。本項目全生命周期為15年，借款金額近21 億元，可得項目建設期第1年支出為142740.8萬元，第2年支出為150334.6萬元，折現(xiàn)后總支出為285481.6萬元，建設期內未產(chǎn)生收益。

參照項目的運營維護成本包括基本運營成本、職工工資、日常維修費、大修費、管理費用以及財務費用。在項目初期暫不考慮外部性收益和產(chǎn)業(yè)性收益，計算各年成本后再折現(xiàn)到2017年，具體數(shù)據(jù)見表2。

表2 參照項目運營維護成本單位：萬元

由表2可知，NPVc=285481.6+33065.2=318546.8（萬元）。

2.NPVn的計算。本案例屬于上文NPVn計算中的第①種情況，即參照項目未繳稅，NPVn為采用PPP 模式建設海綿城市擬繳或實繳稅額。在全生命周期內，主要繳納增值稅（建筑業(yè)增值稅，服務、租賃業(yè)增值稅，基本增值稅）、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育費附加，在運營維護期內還需繳納企業(yè)所得稅。

其中，項目公司在建設期內從事工程建設產(chǎn)生大量進項稅額的均可以享受抵扣增值稅的政策；采購生產(chǎn)經(jīng)營中的設備、材料所產(chǎn)生的進項稅額，按年度的應繳增值稅額抵扣。當期銷項稅額小于當期進項稅額不足抵扣時，可以結轉至下期繼續(xù)抵扣，具體計算過程見表3。

表3 競爭中立調整值單位：萬元

由表3可知，NPVn=118374.9（萬元）。

3.NPVr的計算。為計算全部風險的成本，需確定各項風險的比例，本案例選取表1 中發(fā)生概率較大的風險計算其成本，其可行性在于，在只計算主要風險成本的前提下，可以減小NPVr，進而減小PSCv，在此情況下若VfMa或VfMr仍大于等于0，則可保證項目物有所值。

具體來說，發(fā)生概率較大的幾種風險以及風險成本計算方法如下：①設計風險（含設計變更風險），以建設成本為基數(shù)，以80%×0+15%×2%+5%×5%=0.55%為比例；②建設成本超支風險，以建設成本為基數(shù)，以80%×0+15%×2%+5%×5%=0.55%為比例；③運營維護成本超支風險，以年運營維護成本為基數(shù)，以60%×0+20%×10%+20%×20%=6%為比例；④政府補貼延誤風險，以終止違約金（2019年的終止違約金為2013 萬元，之后每年按5.32%的利率計算）為基數(shù)，以90%×0+10%×100%=10%為比例。具體計算見表4。

表4 XIAOZHAI項目全部風險成本單位：萬元

由表4 可知，NPVr=5022.5（萬元），則PSCv=318546.8+118374.9+5022.5=441944.2（萬元）。

（三）計算PPPv

1.NPVgc的計算。若采用PPP模式建設本項目，則政府方投入的建設成本和運營維護凈成本包括項目資本金中政府方出資額和政府運營補貼，由于合同約定運營維護期結束后社會資本方無償將項目移交給西安市城鄉(xiāng)建設委員會，故移交成本不計。

在收益方面，由于該項目采用政府付費模式，不含使用者付費，故不計運營收入。與PSCv的計算保持一致，在項目初期暫不計該項目的建設期收益、外部性收益及產(chǎn)業(yè)性收益中政府應收部分。

本項目資本金為投資總額的20%，政府出資方在SPV公司中的股份比例為5%，按照建設期內逐年等額投入的原則出資，政府部門在建設期內每年的出資額為261700×20%×5%×0.5=1308.5（萬元），折現(xiàn)到基準日期為2550.9萬元。

按照上文的計算方法計算政府運營補貼，具體見表5。

由表5 可知，NPVgc=2550.9+333130.1=335681（萬元）。

2.NPVgr的計算。若采用PPP模式建設本項目，通過風險識別和分配，政府只需承擔表1 中分配給政府部門的風險及共擔風險中由于政府責任導致的風險部分，因此只需考慮NPVr中的政府補貼延誤風險，具體見表6。

表5 XIAOZHAI項目運營維護期的政府運營補貼單位：萬元

表6 XIAOZHAI項目政府承擔的風險成本單位：萬元

由表6可知，NPVgr=2359.2（萬元）。

3.NPVgoc的計算。本項目政府其他成本主要是西安市城鄉(xiāng)建設委員會聘請某咨詢機構所產(chǎn)生的費用，且該部分費用未由社會資本方承擔。該咨詢機構收取的全過程咨詢費為項目投資額的8%，即NPVgoc=261700×8%=20936（萬元）。

綜上，PPPv=335681+2359.2+20936=358976.2（萬元）。

計算可得，VfMa=441944.2-358976.2=82968（萬元），VfMr=（441944.2-358976.2）/441944.2×100%=18.77%。VfMa和VfMr均大于0，即該海綿城市項目采用PPP 模式建設更有效且能實現(xiàn)物有所值，可節(jié)省103694萬元或相比傳統(tǒng)模式可節(jié)約成本23.46%。

四、結語

建設海綿城市是解決城市內澇，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。為了提高項目建設與管理的效率，政府采用PPP模式建設海綿城市，但這是否比傳統(tǒng)采購方式更物有所值仍存在爭議。本文對此進行了探討，提出全生命周期的海綿城市項目VfM評價程序，并建立了相應的評價模型，從而為政府決策提供一定的依據(jù)。在未來的研究中，可以拓寬物有所值的邊界，不局限于成本和費用的計算，引入動態(tài)機制全面衡量社會資本給傳統(tǒng)采購方式帶來的價值增長和動態(tài)變化。