王 波

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

改善農(nóng)村人居環(huán)境，是以習近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略層面和全局高度作出的一項重大決策，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點任務，事關決勝全面建成小康社會，事關廣大農(nóng)民根本福祉，事關美麗中國建設進程[1]。習近平總書記多次強調(diào)，農(nóng)村環(huán)境整治這個事，不管是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)都要搞，標準可以有高有低，但最起碼要給農(nóng)民一個干凈整潔的生活環(huán)境。近年來，國家先后印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案》《關于推進農(nóng)村“廁所革命”專項行動的指導意見》等文件，持續(xù)實施了農(nóng)村環(huán)境綜合整治、清潔鄉(xiāng)村、“一池三改”、農(nóng)村沼氣工程、美麗鄉(xiāng)村建設等工程，農(nóng)村人居環(huán)境整治取得新進展和新成效。但從全國來看，農(nóng)村人居環(huán)境狀況不平衡，一些地區(qū)“垃圾圍村”“污水橫流”等臟亂差問題突出，一些地區(qū)建設投入缺口較大，還有一些地區(qū)存在“建得起，用不起”“用得起，修不起”等問題，這與億萬農(nóng)民群眾的期盼還有較大差距，已成為全面建成小康社會的突出短板。

產(chǎn)生農(nóng)村環(huán)境問題的原因是多方面的，村民參與環(huán)境整治內(nèi)生動力不足是其中一個重要方面。堅持建設美麗中國全民行動是新時代習近平生態(tài)文明思想的八大原則之一，強調(diào)生態(tài)文明建設需要群眾自下而上的全面行動，形成人人參與的強大合力?；仡櫴嗄甑霓r(nóng)村環(huán)境整治歷程，一些地方責任界定不清、政府干預過多，存在政府“大包大攬”“包辦代替”“政府干、農(nóng)民看”等現(xiàn)象，導致工程推進慢、選址難、成效差，尤其是一些“曬太陽”工程，嚴重損害了政府“民心工程”和“環(huán)保工程”的形象。農(nóng)民群眾不僅是農(nóng)村環(huán)境整治的直接受益者，更是重要的參與者、建設者。只有把農(nóng)民群眾的積極性、主動性真正調(diào)動起來，才能難事不難、好事辦好，推動環(huán)境整治取得更大范圍、持久穩(wěn)定的環(huán)境成效。

為確保2020 年底前全面完成農(nóng)村環(huán)境治理攻堅戰(zhàn)目標任務[2]，在政府財政資金缺口較大、市場投資回報機制尚未健全的情況下，要更加注重激發(fā)村民參與環(huán)境整治的內(nèi)生動力，調(diào)動億萬農(nóng)民群眾積極性、主動性和創(chuàng)造性，讓村民自治在環(huán)境整治中發(fā)揮基礎性作用。本文在明確激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動力的必要性和意義后，全面分析了當前農(nóng)村環(huán)境整治形勢，深刻闡述了村民參與環(huán)境整治的制約因素，并提出了激發(fā)村民內(nèi)生動力助力農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)的對策建議。

1 充分認識激發(fā)內(nèi)生動力的必要性和意義

一是落實習近平總書記有關重要指示的具體行動。習近平總書記指出，要結合實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步推廣浙江好的經(jīng)驗做法，建設好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村[3]。為落實習近平總書記關于農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要批示精神，中農(nóng)辦牽頭印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案》，提出：聚焦農(nóng)民群眾最關心、最現(xiàn)實、最急需解決的村莊環(huán)境衛(wèi)生難題，充分激發(fā)農(nóng)民群眾“自己的事自己辦”的自覺，從老百姓身邊的小事抓起，一件事情接著一件事情辦，不斷增強億萬農(nóng)民群眾的獲得感幸福感。激發(fā)村民內(nèi)生動力，就是堅持建設美麗中國全民行動基本原則的生動實踐，就是推動以往“政府主導”模式向“政府引導、全民行動”雙輪驅(qū)動模式過渡的重要引擎。

二是打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)的客觀需要。距2020 年底僅剩不到兩年時間，對標《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》目標任務，在國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大、財政收支緊張的情況下，若單靠政府財政投入開展農(nóng)村環(huán)境整治，全面完成農(nóng)村生活污水垃圾治理目標任重道遠。激發(fā)村民內(nèi)生動力，就是學習推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，從農(nóng)民自己動手能干、易實施、易見效的村莊環(huán)境衛(wèi)生問題入手實施先行整治，堅持少花錢或花小錢辦大事、辦好事。

三是加快農(nóng)村生產(chǎn)生活方式綠色化轉(zhuǎn)型的必然要求。農(nóng)民群眾既是農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染物的主要排放者，又是污染問題的主要解決者；既是垃圾分類、資源節(jié)約的實施主體，又是保護庭院環(huán)境的責任主體。要把推進農(nóng)村環(huán)境整治的過程變成組織群眾、發(fā)動群眾的過程，引導農(nóng)民科學合理施用化肥和農(nóng)藥，摒棄亂丟亂倒、亂搭亂建等不良習慣，自覺參與維護干凈整潔的公共空間和生活環(huán)境；倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費和不合理消費。每一位村民不應成為環(huán)境問題的旁觀者、指責者，要成為解決環(huán)境問題的參與者、貢獻者。激發(fā)村民內(nèi)生動力，就是從自我做起、從現(xiàn)在做起，經(jīng)過共同努力，更好、更快地建設一大批生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香田園風光。

2 當前農(nóng)村環(huán)境形勢與根源剖析

2.1 農(nóng)村環(huán)境治理形勢

黨中央、國務院高度重視農(nóng)村環(huán)境整治工作，經(jīng)過多年的努力，農(nóng)村環(huán)境整治工作取得較大進展。同時，我國農(nóng)村環(huán)境整治工作仍處于起步階段，存在工作進展不平衡、資金投入缺口較大、長效機制尚未形成等困難和問題。

2.1.1 區(qū)域工作進展不平衡

東部地區(qū)整治水平高于中西部地區(qū)整治水平。據(jù)住建部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2016 年底，我國仍有40%的行政村未對生活垃圾進行處理，80%的行政村未對生活污水進行處理。從區(qū)域分布來看，東、中、西部對生活污水進行處理的行政村數(shù)分別為5.5 萬個、2.5 萬個和2.1 萬個，占比分別為28%、15%和14%，東部地區(qū)高于全國平均水平，中西部地區(qū)均低于全國平均水平；東、中、西部對生活垃圾進行處理的行政村數(shù)分別為16.0 萬個、8.9 萬個和8.7 萬個，占比分別為82%、52%和55%，東部地區(qū)高于全國平均水平，中西部地區(qū)均低于全國平均水平。具體如表1 所示。

2.1.2 環(huán)境設施建設投入缺口較大

截至2016 年底，未對生活污水進行處理的行政村有42.4 萬個，未對生活垃圾進行處理的行政村有18.8 萬個。參照各地農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目建設投資情況，單個行政村生活垃圾處理設施投資約為30 萬元，生活污水處理設施投資約70 萬元。按此測算，實現(xiàn)全部行政村污水和垃圾處理設施全覆蓋，分別需投入2968 億元和564 億元，合計3532 億元。據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計，2008—2017 年，中央財政累計投入435 億元，支持13.8 萬個建制村開展環(huán)境整治；中央財政每年平均投入43.5億元。初步按照中央和地方1∶2配套比例測算，10 年間中央和地方平均每年用于農(nóng)村環(huán)境綜合整治投入合計僅為130 多億元，這與實現(xiàn)農(nóng)村生活污水垃圾處理設施全覆蓋資金需求缺口較大。

2.1.3 長效運營機制尚未建立

由于農(nóng)村環(huán)境基礎設施長效運營機制尚未形成，部分設施建成后存在責任主體不明確、運行維護資金不落實、管護人員不足、規(guī)章制度不健全等問題，導致一些設施不能正常運行[4]。據(jù)相關媒體報道，由于運營資金短缺、管網(wǎng)配套不同步、專業(yè)技術人員缺乏等因素[5-10]，農(nóng)村生活污水處理設施“曬太陽”問題比較突出。具體如表2 所示。

2.2 問題根源剖析

一是工作責任有待進一步壓實。一些地方還沒有把農(nóng)村環(huán)保工作真正納入重要議事日程；在不少基層“重城市、輕農(nóng)村，重點源、輕面源，重建設、輕管理”的觀念還普遍存在；一些地方農(nóng)村環(huán)保工作主動性不強，“等、靠、要”思想嚴重，工作部署不清晰，責任主體不落實，治理措施不具體，導致農(nóng)村環(huán)境保護和污染治理明顯滯后于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，歷史欠賬多，新賬壓力大。

二是村民參與環(huán)境整治內(nèi)生動力不夠。目前，各地在推進農(nóng)村環(huán)保工作中，主要依靠政府行政推動，農(nóng)民群眾主體作用未得到充分發(fā)揮，村民參與環(huán)境治理責任感不強，缺乏內(nèi)生動力。一些農(nóng)村環(huán)境整治項目建設未充分尊重當?shù)剞r(nóng)民群眾意愿，未與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式緊密結合起來，導致技術和模式選取不合理，設施建設成本過高、后期運行維護困難。

三是農(nóng)村環(huán)境整治市場機制不完善。與城鎮(zhèn)環(huán)境保護相比，農(nóng)村環(huán)境保護具有分散、繁雜、無序等特點，現(xiàn)階段治理技術和市場商業(yè)模式不成熟，投資回報機制不健全，吸引社會資本參與積極性不高。在一些城鄉(xiāng)供水一體化、排水設施比較完善的地區(qū)，開展了農(nóng)村生活污水、生活垃圾處理收費試點，但整體上處理收費試點地區(qū)占比較低，“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”收費制度尚未健全，農(nóng)民群眾主人翁意識也未得到體現(xiàn)。

表1 我國東、中、西部農(nóng)村生活污水垃圾治理情況

3 村民參與環(huán)境整治的制約因素分析

3.1 一些地方政府事權劃分不清、組織村民參與不夠

一些地方在農(nóng)村環(huán)境整治方面，政府大包大攬、強制或變相攤派，不尊重農(nóng)民意愿，事權劃定不清，村民庭院內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生也要干涉和管理；一些地方仍沿用“從上而下、包攬建設”工作模式，“政府干、百姓看”等現(xiàn)象時有發(fā)生；還有一些地方尚未建立項目信息公開監(jiān)督制度，在項目規(guī)劃、選址、設計、建設和運營等環(huán)節(jié)缺乏群眾參與、監(jiān)督。

3.2 村基層黨組織核心作用發(fā)揮不足

實踐證明，凡是村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用發(fā)揮好的村莊，往往能帶動當?shù)卮迕裨诃h(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設、旅游農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面取得顯著成效。同時，一些地區(qū)在農(nóng)村環(huán)境整治過程中，不注重基層黨組織核心作用發(fā)揮，尤其是一些有威望、有能力的村支書的能力發(fā)揮，未能在村莊環(huán)境整治上形成推進合力。

3.3 不少村民環(huán)境意識不高、主動性不強

在農(nóng)村地區(qū)，不少村民小農(nóng)意識根深蒂固，環(huán)保意識較低，多年來養(yǎng)成的生活習慣仍未改變，亂丟、亂倒、亂扔、亂堆等現(xiàn)象隨處可見，垃圾成堆、污水橫流、糞便遍地，導致村莊人居環(huán)境“臟、亂、差”，嚴重的地區(qū)會影響到農(nóng)民群眾身體健康。一些村民認為環(huán)境整治是政府要做的事情，與自己無關，參與的積極性、主動性不強。

4 激發(fā)內(nèi)生動力助力污染攻堅路徑探析

4.1 關于事權劃分，堅持政府主導、村民主體

一是政府發(fā)揮引導作用，做好規(guī)劃編制、政策支持、試點示范等，解決單靠一家一戶、一村一鎮(zhèn)難以解決的問題。二是完善公開監(jiān)督機制，建立項目信息公開制度，引導村民積極參與項目建設和管理，推動決策民主化，保障農(nóng)民知情權、參與權和監(jiān)督權。也可設立公開電話或投訴信箱等，接受村民咨詢、舉報，對反映的問題及時進行核查和回應。三是明確村民維護公共環(huán)境責任，庭院內(nèi)部、房前屋后環(huán)境整治由農(nóng)戶自己負責，村內(nèi)公共空間整治以村民自治組織或村集體經(jīng)濟組織為主。四是充分發(fā)揮村民自治的作用，動員廣大村民積極主動實行自我管理、自我教育、自我服務，用自己的雙手創(chuàng)造幸福美好的生活，共同改善村居環(huán)境，建設美麗家園。

4.2 關于推進方式，堅持試點先行、統(tǒng)籌推進

一是以垃圾分類收集、畜禽糞污資源化利用和防治、秸稈農(nóng)膜回收處理、化肥農(nóng)藥減施增效等為主題，結合當前正在開展的試點示范工作，如農(nóng)村環(huán)境綜合整治、整縣推進畜禽糞污治理、果菜茶有機肥替代化肥示范等，總結和推廣一批激發(fā)村民環(huán)境整治內(nèi)生動力的示范縣、示范村、示范戶，發(fā)揮以點帶面、輻射帶動作用。二是引導有條件的地區(qū)將農(nóng)村環(huán)境整治與特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、美麗鄉(xiāng)村、森林鄉(xiāng)村等有機結合，把村民增收致富與激發(fā)村民內(nèi)生動力結合起來，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境改善互促互進，提升農(nóng)民群眾生活品質(zhì)，為農(nóng)民建設幸福家園和美麗鄉(xiāng)村注入動力。

4.3 關于獎懲機制，堅持制度創(chuàng)新、村民受益

一是完善激勵約束并舉機制，通過“門前三包”、垃圾分類積分制、“先建后補”“多干多補”等措施，調(diào)動基層和農(nóng)民積極性。二是建立完善村規(guī)民約，將垃圾分類收集、節(jié)約用水、村莊環(huán)境衛(wèi)生、古樹名木保護等要求納入村規(guī)民約，通過群眾評議等方式褒揚鄉(xiāng)村新風。三是建立村民自治制度，鼓勵各地建立健全村莊公共環(huán)境保潔制度，通過“民事民治、民事民辦、民事民議”的方式，推動形成民建、民管、民享的長效機制，在村莊環(huán)境整治中培育自治，在村民自治中給村民帶來了看得見的實惠。四是鼓勵有條件的地區(qū)探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度，綜合考慮污染防治形勢、經(jīng)濟社會承受能力、農(nóng)村居民意愿等因素，合理確定繳費水平和標準。

4.4 關于思想意識，堅持強化宣教、多方支持

一是充分利用報刊、廣播、電視等新聞媒體和網(wǎng)絡新媒體，加強宣傳教育工作，提高村民的環(huán)保意識，改變亂扔垃圾、亂排污水等影響環(huán)境的不良生活習慣；鼓勵農(nóng)民自覺踐行綠色生活、綠色消費，形成低碳節(jié)約、保護環(huán)境的社會風尚。二是鼓勵多方力量參與，建立政府和村民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機制，動員村民投身美麗家園建設。三是發(fā)揮好基層黨組織核心作用，強化黨員意識、標桿意識，帶領農(nóng)民群眾推進移風易俗、改進生活方式、提高生活質(zhì)量。四是充分發(fā)揮村民理事會的作用。在整治村成立由村干部、老黨員、家族帶頭人、外出鄉(xiāng)賢和農(nóng)村致富能手等人員組成的村民理事會，通過村民理事會做群眾工作，號召村民主動參與。