付 饒，韓冬梅，楊旖旎

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810；2.河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北保定 071002；3.中央農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校，北京 100125）

農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源又稱農(nóng)業(yè)面源，是水體污染的重要來源。農(nóng)業(yè)面源污染的產(chǎn)生主要是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量化肥、農(nóng)藥的使用以及畜禽糞便等廢棄物的不當(dāng)處置，導(dǎo)致氮素和磷素等營養(yǎng)物質(zhì)、農(nóng)藥以及有機(jī)或者無機(jī)污染物質(zhì)通過農(nóng)田地表徑流、農(nóng)田排水和地下滲漏等方式進(jìn)入水體，從而造成環(huán)境污染[1,2]，具有分散性、隨機(jī)性、隱蔽性和難測性等特點(diǎn)[3]?！?015 年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2015 年廢水的COD 排放量中農(nóng)業(yè)面源排放占48.04%，氨氮占31.66%。雖然經(jīng)過多年的努力得到初步的成效，化肥施用總量和強(qiáng)度連續(xù)兩年下降[4]，農(nóng)藥施用量連續(xù)三年負(fù)增長，主要農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用水平穩(wěn)步提高，但農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染治理仍處于攻堅(jiān)期，要實(shí)現(xiàn)水體環(huán)境質(zhì)量的改善還面臨重大挑戰(zhàn)。

1 我國農(nóng)業(yè)污染管理現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)是我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但長期以來也成為了工業(yè)和城市發(fā)展的“污染庇護(hù)所”。近年來，國家逐漸從政策、管理等角度加大對農(nóng)業(yè)環(huán)境的政策和資金投入，環(huán)境管理的重點(diǎn)逐漸從工業(yè)和城市轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。

農(nóng)業(yè)環(huán)境政策體系逐步豐富和完善，但仍缺少有針對性的非點(diǎn)源管理政策?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中提出：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，……防治植被破壞、水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭、種源滅絕等生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象，推廣植物病蟲害的綜合防治?！?014 年《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》生效，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)污染治理工作開始步入法制化軌道[5]?！吨腥A人民共和國水污染防治法》提出：“國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施。畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境?！?018 年11 月6 日，由生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》也對農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)作出部署。國家在政策制定上不斷加強(qiáng)，逐漸形成了推進(jìn)資源綜合利用、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的綜合性戰(zhàn)略。然而總體上，我國農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源控制政策還處在起步階段，大多數(shù)法律只是提及或原則性的規(guī)定，缺乏有針對性的法律法規(guī)，同時部分政策也缺少具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，政策難以執(zhí)行到位、落地有效。法律法規(guī)碎片化、分散、且難以評估執(zhí)行效果。

農(nóng)業(yè)環(huán)境問題具有顯著的外部性特征，目前我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，分散的小規(guī)模農(nóng)戶仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍[2]，如何有效地控制分散型的農(nóng)業(yè)污染是農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源控制的難點(diǎn)。如分散式養(yǎng)殖存在著設(shè)施不健全、管理粗放、污染分散等突出特點(diǎn)，是農(nóng)業(yè)面源的重要來源[6]。而我國現(xiàn)有的政策體系中尤其缺少對于小、散的農(nóng)業(yè)污染者的管理規(guī)范和技術(shù)應(yīng)用準(zhǔn)則。針對我國農(nóng)業(yè)上復(fù)雜多樣的污染源頭，也沒有針對性的技術(shù)清單和規(guī)范規(guī)程。

2 美國非點(diǎn)源管理經(jīng)驗(yàn)

美國1972 年出臺《清潔水法》（Clean Water Act）后，點(diǎn)源排放治理取得了顯著效果，之后的幾十年，管理重心轉(zhuǎn)向了非點(diǎn)源的治理，做出諸多嘗試取得了一定的效果。為我國非點(diǎn)源治理提供了可借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)。

2.1 聯(lián)邦層面的法律法規(guī)不斷完善

1972 年的《清潔水法》第208 條款，要求各州自己制定對管轄范圍內(nèi)的非點(diǎn)源管理規(guī)劃，聯(lián)邦政府從經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行支持。法規(guī)中并沒有設(shè)置污染物的排放限值和控制氮磷等排放量的限值，也就是說從聯(lián)邦角度尚沒有明確規(guī)定要控制非點(diǎn)源。1987 年在對《清潔水法》的修改中，第319條款中明確提出要在州內(nèi)制定控制非點(diǎn)源污染的規(guī)劃，國家環(huán)保署（EPA）予以資金支持。根據(jù)第319 條款的要求，首先州和授權(quán)的部落、區(qū)域需要為非點(diǎn)源污染制訂管理計(jì)劃，聯(lián)邦為州、部落、領(lǐng)域制訂和實(shí)施非點(diǎn)源管理計(jì)劃提供資金。此后，幾項(xiàng)相關(guān)法律和規(guī)劃陸續(xù)出臺?！逗０稁Ч芾矸ā罚–oastal Zone Management Act）要求28 個沿海的城市設(shè)置非點(diǎn)源控制計(jì)劃，由EPA 和大氣海岸管理局聯(lián)合執(zhí)行?！秶液涌谝?guī)劃》（National Estuary Program）要求在全國有特別意義的28 個河口，為保持河口水質(zhì)、魚群數(shù)量和水體特定用途制定和實(shí)施綜合性保護(hù)和管理計(jì)劃，聯(lián)邦予以資助。后來頒布的《海岸帶法案修訂案》（CZARA）、《農(nóng)村清潔用水規(guī)劃》（RCWP）、環(huán)境質(zhì)量激勵計(jì)劃（EQIP）、改善保護(hù)區(qū)計(jì)劃（CREP）、濕地保護(hù)區(qū)計(jì)劃（WRP）等專項(xiàng)有針對性的規(guī)劃，也都在非點(diǎn)源治理上發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。

2.2 設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源的管理

美國農(nóng)業(yè)部下設(shè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源及農(nóng)業(yè)流域污染的管理。根據(jù)美國USDA 網(wǎng)站公布的信息①www.nrcs.usda.gov/about/organization/regions.html#regions。，美國農(nóng)業(yè)部下設(shè)的自然資源保護(hù)局（NRCS），參與完成了許多重要水資源項(xiàng)目，為農(nóng)業(yè)管理實(shí)踐、濕地恢復(fù)、土地退修和其他與流域規(guī)劃有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施提供資金支持。NRCS 通過各州的合作伙伴關(guān)系建立了當(dāng)?shù)剞k事處，作為流域保護(hù)工作的一部分，NRCS 負(fù)責(zé)管理美國農(nóng)業(yè)部流域計(jì)劃（根據(jù)公法83—566）。該計(jì)劃的目的是協(xié)助聯(lián)邦、州和地方機(jī)構(gòu)、地方政府贊助者、部落政府以及其他項(xiàng)目參與者，保護(hù)流域免受侵蝕、洪水和沉積物造成的損害、恢復(fù)受損流域，保護(hù)與開發(fā)水和土地資源、解決自然資源問題[7]。同時，早在20 世紀(jì)70 年代末期，NRCS 就發(fā)起了國家計(jì)劃進(jìn)一步將美國地質(zhì)勘探局原設(shè)定的流域單位細(xì)分為更小的流域，并于后期對流域周邊農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、記錄在冊，以便后續(xù)管理[8]。

2.3 州層面通過流域管理規(guī)劃和非點(diǎn)源控制計(jì)劃實(shí)施非點(diǎn)源管理

在州層面形成完整的非點(diǎn)源治理規(guī)劃，并報(bào)聯(lián)邦政府申請資金支持。規(guī)劃包括治理完成預(yù)計(jì)時間、經(jīng)濟(jì)預(yù)算、人員執(zhí)行情況、執(zhí)法監(jiān)測情況。例如2000 年的《加州非點(diǎn)源控制計(jì)劃》（California's Nonpoint Source Pollution Control Program），以規(guī)劃的形式將法律進(jìn)行分解執(zhí)行，內(nèi)容包括①執(zhí)行進(jìn)度，15 年的戰(zhàn)略規(guī)劃和5 年的執(zhí)行計(jì)劃；②執(zhí)行計(jì)劃，同時甄別了6 個非點(diǎn)源的管理范圍，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城區(qū)郊區(qū)、水文變更的狀況、小型船務(wù)、濕地河邊帶，同時列舉61 個管理措施；③資金情況；④守法監(jiān)測情況。完整的規(guī)劃形成規(guī)范執(zhí)行體系，方便后期的效果評估實(shí)現(xiàn)管理的有效性。

流域管理規(guī)劃首先要求各州形成州內(nèi)受損水體名單，并按照順序?qū)π枰獌?yōu)先治理的流域執(zhí)行TMDL 計(jì)劃（Total Maximum Daily Loads）。TMDL 可以理解為點(diǎn)源與非點(diǎn)源結(jié)合管理的流域規(guī)劃，指對已經(jīng)污染受損的水體計(jì)算要消減的污染物總量，并分配給點(diǎn)源與非點(diǎn)源，以達(dá)到規(guī)定的水質(zhì)目標(biāo)。同時，根據(jù)非點(diǎn)源需要消減的部分，預(yù)先執(zhí)行最佳管理實(shí)踐系列措施（Best Management Practice）。

2.4 通過TMDL 規(guī)劃使點(diǎn)源與非點(diǎn)源管理相結(jié)合

根據(jù)《清潔水法》及《水質(zhì)規(guī)劃和管理法規(guī)》 （40CFR130.7），州需提交制定TMDL 和負(fù)荷的水體清單，由EPA 審查和批準(zhǔn)（或者否決）州的水質(zhì)受限水體清單并確定污染負(fù)荷[9]。該清單每兩年提交一次，并將根據(jù)州制定清單的文件和理由確定是否批準(zhǔn)。根據(jù)《清潔水法》的規(guī)定，州和部落需辨別受到非點(diǎn)源損害或威脅的水體，制定一個短期或長期的目標(biāo)使這些水體變清潔，確定最佳管理實(shí)踐[10]。

TMDL 計(jì)劃的目標(biāo)是識別具體污染區(qū)和土地利用狀況，通過對這些具體區(qū)域中點(diǎn)源和非點(diǎn)源排放的污染物濃度和數(shù)量提出控制措施，從而引導(dǎo)整個流域執(zhí)行流域污染物消減計(jì)劃，最終達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)。TMDL 的管理主體主要包括兩部分，流域內(nèi)點(diǎn)源和非點(diǎn)源。點(diǎn)源的監(jiān)測、核查和管理主要依托排污許可證。非點(diǎn)源的削減主要通過最佳管理實(shí)踐系列措施。規(guī)劃內(nèi)要對最佳管理實(shí)踐措施進(jìn)行實(shí)施和維護(hù)，通過監(jiān)測計(jì)劃驗(yàn)證非點(diǎn)源削減方案實(shí)施效果。無法完成非點(diǎn)源負(fù)荷削減時，可為點(diǎn)源制定一個更為嚴(yán)格的許可證限值。

TMDL 與最佳管理實(shí)踐的共同管理使得流域非點(diǎn)源得以實(shí)現(xiàn)科學(xué)的污染削減。TMDL 計(jì)劃核算的日最大負(fù)荷，是基于點(diǎn)源和非點(diǎn)源排入水體的某種污染物的數(shù)量以及受納水體有相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時需要考慮的安全范圍。

TMDL 流域內(nèi)點(diǎn)源與非點(diǎn)源削減污染量的計(jì)算模型如下：

式中，WLA 為流域內(nèi)允許點(diǎn)源排放污染負(fù)荷量；LA 為流域內(nèi)允許非點(diǎn)源排放污染負(fù)荷量；MOS 為安全臨界值；BL為水體自然背景負(fù)荷。

2.5 通過最佳管理實(shí)踐實(shí)現(xiàn)對非點(diǎn)源的源頭管理

最佳管理實(shí)踐是防治或減少非點(diǎn)源污染最實(shí)際最具體的措施，其他非TMDL 規(guī)劃內(nèi)的非點(diǎn)源管理也多通過最佳管理實(shí)踐的控制減少污染排放。

最佳管理實(shí)踐主要用來控制農(nóng)業(yè)、林業(yè)等生產(chǎn)實(shí)踐中污染物的產(chǎn)生和運(yùn)移，防止污染物進(jìn)入水體，避免非點(diǎn)源污染的形成。最佳管理實(shí)踐通過技術(shù)、規(guī)章和立法等手段能有效地減少非點(diǎn)源污染，強(qiáng)調(diào)源的管理而不是污染物的處理[11]。最佳管理實(shí)踐可以是技術(shù)性的（如廢物處理池、隔離帶、沉積池），也可以是管理性的（如輪牧、營養(yǎng)物質(zhì)管理、農(nóng)藥管理、保護(hù)耕地)。對于非點(diǎn)源排放管理的思路是加強(qiáng)源頭和過程控制，減少非點(diǎn)源污染物進(jìn)入天然水體的量。一方面對水土流失進(jìn)行防治，切斷營養(yǎng)物質(zhì)進(jìn)入水體的通道。另一方面，也是最根本的方面，就是從源頭上防止非點(diǎn)源污染的產(chǎn)生。即通過流域中種植業(yè)生產(chǎn)方式的調(diào)整，推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，以生物措施代替化學(xué)措施，達(dá)到減少氮肥、磷肥以及農(nóng)藥的施用量，緩解土壤板結(jié)程度，增強(qiáng)土壤對氮、磷元素的附著力，提高作物對氮、磷元素的吸收利用強(qiáng)度等效果。最佳管理實(shí)踐一般不在解決水質(zhì)問題時單獨(dú)使用，而是與其他方法相結(jié)合來構(gòu)筑管理實(shí)踐系統(tǒng)。

在美國，以州為管理單元對流域內(nèi)所有的非點(diǎn)源實(shí)施管理計(jì)劃并采取控制措施。常用的最佳管理實(shí)踐示例如表1所示。

表1 最佳管理實(shí)踐示例[11]

3 政策建議

小規(guī)模分散經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)的基本特征之一，也是與美國的顯著差異，但近年來隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快、土地流轉(zhuǎn)比例持續(xù)上升，未來我國將呈現(xiàn)規(guī)?；I(yè)化農(nóng)場與小規(guī)模家庭經(jīng)營并存的局面。美國的非點(diǎn)源管理經(jīng)驗(yàn)可以為我國提供一些借鑒。結(jié)合我國國情和農(nóng)情，提出四方面建議。

第一，進(jìn)一步理順機(jī)構(gòu)職能，投入與農(nóng)業(yè)面源排放相匹配的人財(cái)物資源。新的機(jī)構(gòu)改革方案對農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)督管理職能進(jìn)行了明確，下一步在國家部門層面應(yīng)按照生態(tài)環(huán)境部門管結(jié)果、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管過程的思路進(jìn)一步理順。被詬病占據(jù)總污染物排放半壁江山的農(nóng)業(yè)面源，在兩個主要職能部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中均沒有一個單獨(dú)的司局，在投入上也長期欠帳。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源管理，要在機(jī)構(gòu)、人員、資金等方面投入與其排放相匹配的資源。

第二，建議要求各省在農(nóng)業(yè)規(guī)劃中加入推進(jìn)農(nóng)業(yè)流域治理清單。各省每兩年向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部上報(bào)農(nóng)業(yè)流域治理清單，清單中包括具體的整治技術(shù)方法、預(yù)算、人員安排、完成時間和可以達(dá)到的效果，并可以進(jìn)一步從綠色農(nóng)業(yè)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)的角度出發(fā)，建立相應(yīng)的可持續(xù)機(jī)制，將其納入地方農(nóng)業(yè)規(guī)劃中。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部根據(jù)各省情況選擇優(yōu)先治理清單中的項(xiàng)目給予按比例資金支持，并要求省或地方政府配套。在資金支持中優(yōu)先考慮支持制定農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的地方。流域治理以項(xiàng)目形式完成，并形成完善的資金監(jiān)管機(jī)制。

第三，建議制定流域地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)源與非點(diǎn)源聯(lián)合管理。對于水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的流域區(qū)域，要求制定流域地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。流域地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃即為達(dá)到地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定的以點(diǎn)源和非點(diǎn)源排放控制方案為主的行動方案。流域內(nèi)的工業(yè)點(diǎn)源執(zhí)行排污許可證制度，并在此基礎(chǔ)上依據(jù)流域水質(zhì)目標(biāo)執(zhí)行相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)。流域內(nèi)非點(diǎn)源在執(zhí)行最佳管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，可以與點(diǎn)源通過合作或交易的方式進(jìn)行聯(lián)合管理，從而達(dá)到降低污染物削減總成本的目的。通過流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的實(shí)施，不僅有利于實(shí)現(xiàn)水質(zhì)目標(biāo)，還可以防止工業(yè)污染向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，同時也實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源的有效管理。

第四，參考最佳管理實(shí)踐，建立綠色技術(shù)清單制度，并配套相應(yīng)補(bǔ)貼。形成源頭預(yù)防和過程控制的技術(shù)規(guī)范。形成最佳管理實(shí)踐的技術(shù)政策包，梳理目前農(nóng)業(yè)應(yīng)用的技術(shù)，并對應(yīng)推薦使用與之配套的最佳管理實(shí)踐清單制度。清單中應(yīng)包括工程性措施、技術(shù)管理措施、經(jīng)濟(jì)保障措施，并形成相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制。結(jié)合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革，建立使用清單技術(shù)的獎勵補(bǔ)貼機(jī)制，對于愿意參與的農(nóng)民給予相應(yīng)的獎勵支持。