陳 穎，于 奇，賈小梅

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

引言

日本的生活污水處理人口普及率約為90%，主要污水處理方式包括下水道處理、農業(yè)村落排水設施和凈化槽三種。截至2016 年底，日本生活污水通過下水道處理的占87%，通過凈化槽處理的占10%，通過農業(yè)村落排水設施集中處理的占3%，實現(xiàn)了農村地區(qū)生活污水的有效治理。其中，城市污水處理主要依據《下水道法》，農業(yè)村落排水集中處理設施和凈化槽分散處理則依據《凈化槽法》。日本《凈化槽法》自1985 年10 月正式實施以來，在推廣凈化槽污水處理方面發(fā)揮了關鍵作用。通過深入研究《凈化槽法》及其配套法規(guī)政策，可以為我國現(xiàn)階段如何規(guī)范和推動農村污水治理工作提供有益借鑒。

1 日本農村生活污水治理法規(guī)政策體系的特點

日本以《凈化槽法》為核心建立了較為完善的農村生活污水治理法規(guī)政策體系，提出了不同規(guī)模生活污水處理排放要求，建立了凈化槽污水處理設施建設、運行和維護的技術指導和市場監(jiān)管體系，強化了設施建設和運行資金保障制度，推動了凈化槽產業(yè)規(guī)范化、專業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，為日本農村生活污水治理創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境[1,2]。

1.1 以《凈化槽法》為核心建立農村生活污水治理法規(guī)政策體系

日本的《下水道法》和《凈化槽法》兩大法律體系明確了城市下水道、農業(yè)村落排水設施及凈化槽三種處理方式的實施范圍、實施主體及處理對象。其中，農業(yè)村落排水設施是指用于農村地區(qū)的小型集中式生活污水處理系統(tǒng)（規(guī)模以5m3/d 到500m3/d 為主），通過下水管網收集農業(yè)村落各個家庭排放的污水，進行集中處理。凈化槽主要指以家庭為單位的小型一體化污水處理設施（規(guī)模以5m3/d 以下為主），對難以接入管網的偏遠農戶進行污水分散處理?！秲艋鄯ā泛w農村集中和分散污水處理設施的建設、運行和管理規(guī)定，成為日本農村生活污水處理法律法規(guī)的核心。為推動《凈化槽法》實施，日本還配套出臺了《凈化槽法施行規(guī)則》《凈化槽構造標準及解說》《農業(yè)村落排水設施設計指針》，各都道府縣也出臺了相應的地方法規(guī)和標準等，對凈化槽及農業(yè)村落排水設施的規(guī)劃、建設、運行和維護等方面做出了詳細規(guī)定，明確了國家相關部門、地方政府、設施使用者和運行維護機構及人員的責任和義務，為有序推進和科學治理農村生活污水奠定了基礎。

1.2 通過污水處理排放標準與設施技術標準分類提出管控要求

日本的生活污水實施城鄉(xiāng)一體化管理，目前沒有單獨制定農村生活污水處理排放標準。但是，政府根據處理規(guī)模和所處區(qū)域，提出了不同的污水處理要求。對處理規(guī)模達到50m3/d 以上的農業(yè)村落污水處理設施，按照統(tǒng)一的排水標準執(zhí)行；對規(guī)模低于 50m3/d 的農業(yè)村落污水處理設施，按照小規(guī)模生活污水處理設施管理，僅監(jiān)測 BOD 和 SS 兩項指標，大大簡化了污染物排放監(jiān)測工作；對封閉水域的污水處理設施，則制定特定地區(qū)水體污染物治理排放標準，提高氮磷治理要求。針對凈化槽處理設施，專門制定了《合并處理凈化槽結構標準》，明確凈化槽結構性能和出水水質要求，提出在不同處理工藝參數(shù)條件下，BOD、COD、TN 和TP 濃度應達到相應的標準。根據調研，中日農村生活污水處理排放標準值對比見表1。通過規(guī)定凈化槽設施性能參數(shù)、加強產品質量控制，不僅確保了處理后污水水質達標，而且減少了管理部門對數(shù)量巨大且布局分散的凈化槽進行出水監(jiān)測的壓力。

1.3 由政府統(tǒng)籌規(guī)劃農村與城市污水治理

日本的污水處理由國土交通省、農林水產省和環(huán)境省三個部門共同管理，其中國土交通省負責城市和特定保護區(qū)域下水道排水，農林水產省負責農業(yè)振興地區(qū)的村落集中排水，而環(huán)境省則負責其他未規(guī)劃區(qū)域的分散農戶污水處理。2014 年，國土交通省、農林水產省和環(huán)境省聯(lián)合要求，以都道府縣（相當于我國的省、直轄市和自治區(qū)）為單位編制“都道府縣污水處理構想”（即生活污水處理項目推進計劃），統(tǒng)籌建設下水道排水、農業(yè)村落排水和凈化槽處理設施，原則上每5 年制定一次。都道府縣構想的制定流程見圖1[3]。

圖1 都道府縣構想的制定流程

都道府縣根據地區(qū)實際情況，在與市町村（相當于我國的城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）協(xié)商的基礎上，確定基本方針，選擇高效合理的建設方式，劃分集中和個別處理的區(qū)域，明確建設和運營管理辦法，制定污水處理設施建設計劃。都道府縣污水處理構想制度明確了以地方政府作為生活污水治理的主體，應基于整個地區(qū)的發(fā)展需要，對農村與城市污水治理進行統(tǒng)籌規(guī)劃，防止重復和分散建設，提高了資源利用效率。

1.4 建立自上而下責任明晰的凈化槽管理體系

對于凈化槽的安裝運行，通過《凈化槽法》明確上至各主管部門下至家庭各方責任，見表2。環(huán)境省負責制定凈化槽排水水質方面的技術標準，以及維護檢修技術標準、清掃技術標準等。國土交通省則負責制定凈化槽施工方面的技術標準，認定凈化槽工廠所制造的凈化槽型號，委托認定評價機構對凈化槽性能進行評價測試。都道府縣負責出臺地方標準和管理規(guī)定，接受凈化槽安裝和改裝申請，對凈化槽安裝和從業(yè)人員進行登記認定，委托水質檢查機構進行檢查等。市町村負責凈化槽的清掃管理，委托專業(yè)機構定期清理和處置污泥等。對于安裝凈化槽的家庭，不得將雜排水直接排放至公共水域等，除特殊規(guī)定外，不得安裝除凈化槽以外的設施等。日本的凈化槽安裝、運行和維護各環(huán)節(jié)管理有機銜接，確保污水治理的有序推進。

表2 日本《凈化槽法》對各方責任要求

1.5 強化技術指導和市場監(jiān)管，推動凈化槽產業(yè)良性發(fā)展

為嚴格執(zhí)行《凈化槽法》，日本環(huán)境省頒布了一系列凈化槽法實施規(guī)則，明確了凈化槽施工技術標準、使用準則、維護檢查技術標準和清掃技術標準等。凈化槽產業(yè)鏈包括凈化槽的型號認定、施工、保養(yǎng)巡檢和法定檢查等行業(yè)組成，依照《凈化槽法》規(guī)定進行分工，并接受政府的資格認證管理，見表3。制造凈化槽的施工人員、清掃工作人員、安裝師、管理師都必須注冊登記，通過培訓和考試，獲得資格方能從業(yè)。在法規(guī)約束和技術體系指導下，日本的凈化槽制造及服務業(yè)發(fā)展迅速，形成了生產、安裝、運行、檢查等完整的產業(yè)鏈。根據日本環(huán)境省2016 年度凈化槽指導普及相關調查結果，截至2016 年，日本已有65 家指定檢查機構、12 435 家維護檢修企業(yè)、5291 家凈化槽清理企業(yè)，實現(xiàn)了凈化槽技術服務的專業(yè)化、市場化發(fā)展，也大大減輕了日本政府在凈化槽日常管理技術指導方面的壓力。

表3 《凈化槽法》中產業(yè)鏈各行業(yè)專業(yè)分工[4]

1.6 對設施安裝和運行維護分別設置資金籌措制度

一是建設費用以中央和地方政府補貼為主。日本環(huán)境省陸續(xù)出臺《凈化槽設置安裝建設事業(yè)》《市町村凈化槽安裝建設事業(yè)》制度，對家用小型凈化槽和市町村凈化槽的安裝費，分別由政府補貼40%和90%。其中，中央政府提供10%～33%的補貼，不足部分由地方財政或通過發(fā)行地方債券進行籌集，受益農戶也承擔部分建設費用[5,6]。加上補貼后，凈化槽使用者負擔的平均費用基本上不超過公共排水系統(tǒng)使用者每月所繳納的排污費。二是運行管理費用以用戶付費為主、基層補貼為輔。凈化槽維護管理費不屬于中央財政補貼對象，主要來自用戶繳納的使用費。不足部分再由市町村的預算負擔，最高每戶每年給予3 萬日元（約1800 元人民幣）的補助金。用戶支付運行管理費體現(xiàn)了誰受益、誰付費的原則，不僅減少了地方財政的負擔，也提高了用戶的責任意識。

2 日本經驗對我國的啟示

日本自20 世紀70 年代就已開始農村生活污水治理，我國在21 世紀初期才開始，起步較晚。中日在行政管理體制、地區(qū)差異和經濟發(fā)展水平等方面差別較大，但是農村生活污水治理布局分散、單體規(guī)模小、起步滯后于城市是共性特征。

從日本農村生活污水治理的管理體系來看，可借鑒的經驗主要有以下三個方面。

2.1 建章立制是解決農村污水治理難題的首要工作

日本以《凈化槽法》為核心健全配套法規(guī)政策標準，建立了責任分工體系、技術標準體系和資金保障制度，有力推進了日本凈化槽污水處理設施的建設和運行。在法律法規(guī)約束下，各級政府分級統(tǒng)籌，政府、機構、企業(yè)和個人全程合作，確保了日本農村生活污水治理的有序開展。近年來我國各地農村生活污水治理工作雖然取得一定成效，但是污水治理規(guī)劃建設不合理、已建設施“曬太陽”等問題仍然不在少數(shù)[3,4]。當前由生態(tài)環(huán)境部承擔農業(yè)農村污染治理統(tǒng)一監(jiān)督指導的職能進一步明確，應強化農村生活污水治理工作的系統(tǒng)化開展。

2.2 政府部門各司其職是實現(xiàn)農村生活污水治理體系化管理的關鍵

日本在國家層面，根據規(guī)模和水域特點對污水治理提出不同控制目標，地方政府在此基礎上制定更嚴格的標準，結合實際編制污水治理規(guī)劃，組織基層統(tǒng)籌實施。上下有機銜接，既明確基本要求，也突出地區(qū)差異性，使污水治理能夠科學合理地推進。

2.3 企業(yè)和農民發(fā)揮作用是推動農村污水長效治理的驅動力

農村生活污水治理任務重、收益低、技術性強，公益屬性十分突出。日本經驗表明，實現(xiàn)農村生活污水治理體系可持續(xù)運作的前提是建立合理的投資回報機制，農村生活污水治理設施的建設運行應由政府主導、市場運作，吸引和規(guī)范企業(yè)進行規(guī)?；?、專業(yè)化治理。同時，農民作為污水治理的直接受益者，有必要適當付費，強化責任意識，緩解設施長效運行帶來的財政壓力。

3 對策建議

3.1 針對重要環(huán)節(jié)強化建章立制，建立科學務實的農村生活污水治理標準體系，指導地方因地制宜開展治理

一是盡快出臺國家《農村生活污水治理管理指南》，明確基本原則和總體要求，提出農村生活污水治理規(guī)劃、建設、運行維護和監(jiān)督管理要點，明確各級政府、農民、建設和運維單位的責任義務，加強對各地治理工作的系統(tǒng)性指導。二是制定國家《農村生活污水治理規(guī)劃編制技術導則》，就各地區(qū)如何進行現(xiàn)狀調查評估，如何與相關規(guī)劃相銜接、合理確定布局和規(guī)模、因地制宜選擇治理模式等方面加強技術指導，確保規(guī)劃編制實施的科學性。三是進一步規(guī)范農村生活污水處理設施建設，分類制修訂農村生活污水治理設施標準和工程技術規(guī)范，明確各類設施技術的使用范圍、性能參數(shù)和治理效果，提高農村生活污水治理的專業(yè)化水平。

3.2 落實地方各級政府責任，建立城市反哺農村的農村生活污水治理工作推進機制，提高縣級政府治理能力

一是通過中央環(huán)保督察和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合各部門的督導工作，督促地方政府落實責任。對生態(tài)環(huán)境敏感、土壤和水環(huán)境污染問題突出的重點地區(qū)，加快推進農村生活污水治理，明確主要考核評估指標，即重點地區(qū)農民聚居點的生活污水治理率提升情況、已建設施正常運轉率、農村生活污水治理資金投入和機制保障情況。二是省市兩級政府將農村生活污水治理納入到城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作統(tǒng)籌推進，在管理技術和資金投入上加強對縣級政府的支持和幫扶。省級出臺農村生活污水處理排放標準，市級政府統(tǒng)籌編制城鄉(xiāng)生活污水處理規(guī)劃，省市兩級財政加大對農村生活污水治理的投入力度。三是進一步明確縣級政府建設和運行農村生活污水治理設施的具體責任。即在省市有關部門的支持和指導下，縣級政府因地制宜開展污水治理工作，細化農村生活污水治理實施方案，健全已建設施長效運行管理制度，分類別、分階段完成治理目標。

3.3 完善農村生活污水治理保障機制，強化政府主導、市場運作、農民參與

一是建立財政支持與農民收費互補的農村生活污水治理資金支持制度。首先，強化農村生活污水治理的公益性，明確各級政府對農村生活污水治理設施建設運行的補貼比例。其次，在納入城市污水管網或建設農村生活污水處理設施的城市近郊區(qū)、村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的村莊，將農村生活污水處理與水資源利用相掛鉤，首先推廣農村生活污水處理收費制度，將生活污水處理費包含在水費內進行合理征收。充分發(fā)揮村民自治組織作用，征求村民意見，確定污水處理費的征收標準，不足部分由地方財政兜底，保障農村生活污水治理設施長效運行。二是健全促進產業(yè)健康發(fā)展的市場監(jiān)管機制。推進農村生活污水治理的第三方設施建設、運行維護和監(jiān)督管理，探索對污水處理技術產品和服務的認證管理制度，加強農村生活污水治理市場的規(guī)范化管理，推動農村生活污水治理行業(yè)的自我約束和良性競爭，引導企業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。