梁東花，郭任宏，王 璐

(中國(guó)城市建設(shè)研究院有限公司 北京100120)

0 引 言

近年來(lái)，全國(guó)各地多次發(fā)生因生活垃圾處理設(shè)施規(guī)劃建設(shè)引發(fā)的群體性事件，致使生活垃圾焚燒項(xiàng)目選址困難、推進(jìn)緩慢。如何解決生活垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的鄰避效應(yīng)問(wèn)題，已經(jīng)成為關(guān)系我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和和諧發(fā)展的重要問(wèn)題。

1 鄰避問(wèn)題特點(diǎn)

自2014年以來(lái)，浙江、湖北、江西、廣東、湖南等地，接連發(fā)生因生活垃圾焚燒處理設(shè)施規(guī)劃選址引發(fā)的群眾聚集事件，超過(guò)百人參與的群體事件就多達(dá)8起(表1)。對(duì)比以上生活垃圾焚燒鄰避事件，主要有以下5個(gè)特點(diǎn)：

1.1 非利益相關(guān)方成為主力

在我國(guó)生活垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)選址過(guò)程中發(fā)生的群體事件中，項(xiàng)目所在地村民參與較少，參與者主要為安全防護(hù)距離之外的居民，甚至是毫無(wú)關(guān)系的所謂“環(huán)保志愿者”。海鹽事件中，聚集人群中沒(méi)有一名項(xiàng)目所在地村民。

1.2 聚集主體年輕化

參加聚集事件的群眾基本為年輕人。他們是自媒體、新媒體主要受眾和傳播者，加上受經(jīng)濟(jì)下行形勢(shì)影響，手工密集型產(chǎn)業(yè)普遍開(kāi)工不足，年輕人群體不穩(wěn)定，容易被蠱惑，以垃圾焚燒項(xiàng)目為宣泄口，起哄鬧事、發(fā)泄不滿。

表1 近年生活垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)群眾聚集事件匯總Tab.1 Summary of mass gathering events due to construction of domestic waste incineration facilities in recent years

1.3 存在政府鄰避現(xiàn)象

與工業(yè)項(xiàng)目相比，垃圾焚燒項(xiàng)目具有很強(qiáng)的負(fù)外部性。項(xiàng)目所在地政府也存在鄰避心理，越是基層抵觸和畏難情緒往往越明顯，對(duì)推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)態(tài)度不積極、措施不得力、工作不精細(xì)。同時(shí)，一些地方存在求穩(wěn)心理，表態(tài)停建、緩建的時(shí)機(jī)較早。

1.4 呈現(xiàn)蝴蝶效應(yīng)

潛江、仙桃和肇慶 3個(gè)事件均有因果聯(lián)系，屬于連鎖反應(yīng)。仙桃市與潛江市相鄰，受潛江事件影響，已近建設(shè)尾聲的仙桃項(xiàng)目被逼停，之后又直接引發(fā)了千里之外的肇慶事件?？梢?jiàn)，鄰避現(xiàn)象具有放大和疊加效應(yīng)，如果不及時(shí)采取有效應(yīng)對(duì)措施，一個(gè)城市引發(fā)的公共危機(jī)可能會(huì)在更大范圍蔓延。

1.5 項(xiàng)目本身往往具有急迫性

海鹽縣目前沒(méi)有垃圾處理設(shè)施，生活垃圾靠高價(jià)(200元/t)運(yùn)往平湖市處理；潛江市、仙桃市位于土地緊張的江漢平原，填埋場(chǎng)無(wú)地可選；肇慶市垃圾填埋場(chǎng)還有2年時(shí)間就將填滿，垃圾處理項(xiàng)目上馬勢(shì)在必行。除了仙桃項(xiàng)目，海鹽、潛江、肇慶項(xiàng)目都尚未完成環(huán)評(píng)公示。同時(shí)，也暴露出地方對(duì)項(xiàng)目提前規(guī)劃不夠，往往是到不得已時(shí)才倉(cāng)促選址上馬。相比于 PX等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目被鬧停后可以異地選址，垃圾項(xiàng)目并無(wú)退路。

2 鄰避問(wèn)題原因分析

造成鄰避事件頻發(fā)的原因有很多，主要表現(xiàn)為：

①公眾存在鄰避心理，認(rèn)為生活垃圾處理設(shè)施應(yīng)該建，但“不要建在我家門(mén)口”，這是世界性的公共決策難題。

②政府正面宣傳不足，公眾對(duì)生活垃圾處理技術(shù)發(fā)展情況和成功經(jīng)驗(yàn)不了解；部分媒體報(bào)道片面夸大垃圾焚燒對(duì)環(huán)境和健康的影響，群眾擔(dān)憂設(shè)施引發(fā)健康風(fēng)險(xiǎn)或?qū)е路课莸荣Y產(chǎn)大幅貶值。

③公眾參與不夠，建設(shè)程序不公開(kāi)透明，公眾的正常利益訴求不能得到滿足。

④部分設(shè)施運(yùn)營(yíng)狀況不佳，由于監(jiān)管不夠、運(yùn)營(yíng)管理不到位，造成運(yùn)行水平不高，不能連續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，被媒體曝光后產(chǎn)生放大效應(yīng)，引發(fā)全社會(huì)的不信任感。

⑤存在復(fù)雜社會(huì)背景，部分群眾因?qū)ι鐣?huì)不公等現(xiàn)象不滿借機(jī)發(fā)泄，一些事件受其他利益相關(guān)方或境外勢(shì)力的鼓動(dòng)和助推，公眾正常訴求被利用。

⑥政府對(duì)垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，選址和建設(shè)的相關(guān)信息披露不及時(shí)，規(guī)劃土地未提前控制，在啟動(dòng)建設(shè)時(shí)，往往周邊產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目已形成規(guī)模，無(wú)形中增添了利益群體[1]。

3 鄰避問(wèn)題有益探索

3.1 完善政策措施

為推進(jìn)城市生活垃圾處理工作良性發(fā)展，有效緩解鄰避問(wèn)題帶來(lái)的一系列影響，各地紛紛出臺(tái)政策措施，推進(jìn)生活垃圾管理規(guī)范有效發(fā)展。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》，要求加強(qiáng)焚燒設(shè)施規(guī)劃選址管理、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)清潔焚燒項(xiàng)目，構(gòu)建鄰利型服務(wù)設(shè)施，破解鄰避難題；國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》，要求優(yōu)先安排生活垃圾焚燒項(xiàng)目用地，加強(qiáng)信息公開(kāi)，在規(guī)劃選址階段防范和化解鄰避問(wèn)題；環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件(試行)》，要求根據(jù)項(xiàng)目所在地區(qū)的環(huán)境功能區(qū)類(lèi)別，綜合評(píng)價(jià)其對(duì)周?chē)h(huán)境、居住人群的身體健康、日常生活和生產(chǎn)活動(dòng)的影響，確定生活垃圾焚燒廠與常住居民居住場(chǎng)所、農(nóng)用地、地表水體以及其他敏感對(duì)象之間合理的位置關(guān)系；北京市出臺(tái)《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》，旨在加強(qiáng)生活垃圾管理，改善城鄉(xiāng)環(huán)境，保障人體健康，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；河南省發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌收運(yùn)處理的實(shí)施意見(jiàn)》，要求省轄市規(guī)劃建設(shè)完成覆蓋半徑 60km的生活垃圾焚燒處理設(shè)施，形成“縣轉(zhuǎn)運(yùn)、市處理”的城市生活垃圾區(qū)域收運(yùn)和處理新模式。

3.2 依法依規(guī)建設(shè)

發(fā)生群眾聚集事件后，地方政府的態(tài)度直接決定項(xiàng)目的走向，不能迫于外界壓力、為息事寧人而無(wú)原則讓步，而應(yīng)堅(jiān)持依法依規(guī)處理。在杭州九峰事件之后，杭州市委、市政府沒(méi)有簡(jiǎn)單地宣布“項(xiàng)目下馬”或“永不再建”，而是立足實(shí)際、積極處置、按程序辦事，提出“確保項(xiàng)目落地、確保群眾利益、確保社會(huì)穩(wěn)定”，向公眾表明了依法依規(guī)、持續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的決心。同時(shí)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情加強(qiáng)關(guān)注和管控引導(dǎo)，對(duì)于借機(jī)鬧事、打砸燒堵的違法人員，依法予以嚴(yán)厲打擊，逐步扭轉(zhuǎn)了被動(dòng)局面。

3.3 積極回應(yīng)群眾關(guān)切

面對(duì)民眾環(huán)境意識(shí)的不斷提升，政府及有關(guān)部門(mén)首先要以開(kāi)放的態(tài)度，及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息，保障民眾知情權(quán)。要深入群眾，聽(tīng)取民意，有針對(duì)性的開(kāi)展群眾工作，以喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式解疑釋惑，正面回應(yīng)群眾疑慮，努力謀求兼顧各方利益的可行方案，贏得群眾認(rèn)可和支持。杭州市委市政府在認(rèn)真研判的基礎(chǔ)上，把做好群眾工作作為項(xiàng)目工作的突破口：一是先后80余次組織4000多名群眾到外地參觀，使群眾“眼見(jiàn)為實(shí)”，扭轉(zhuǎn)了對(duì)焚燒廠的誤解和片面認(rèn)識(shí)；二是開(kāi)展了細(xì)致的走訪工作，摸排出房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、“環(huán)?！比耸俊⒕W(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)領(lǐng)袖等重點(diǎn)人群，一對(duì)一包干做疏導(dǎo)工作；三是組織專(zhuān)業(yè)單位開(kāi)展穩(wěn)評(píng)工作，通過(guò)在調(diào)查問(wèn)卷中設(shè)置項(xiàng)目建設(shè)附加條件的“有條件支持”選項(xiàng)，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變態(tài)度，逐步為項(xiàng)目落地奠定了群眾基礎(chǔ)。

3.4 建設(shè)“鄰利”項(xiàng)目

鄰避沖突的本質(zhì)是利益博弈，政府應(yīng)充分重視和理解當(dāng)?shù)厝罕姷碾[憂，一方面切實(shí)提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管機(jī)制，確保設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行；一方面將抓好利益補(bǔ)償機(jī)制作為根本之策，平衡各方利益，謀求社會(huì)效益的最大公約數(shù)，為當(dāng)?shù)匕傩諛?shù)立“綠色發(fā)展”的信心、提供“共享發(fā)展”的途徑，使鄰避型項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為回饋周邊的“鄰利”型項(xiàng)目。汕頭市潮南區(qū)采取多種形式對(duì)項(xiàng)目所在地風(fēng)華村給予補(bǔ)償，為全村村民共 5413人繳納醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)，幫助修建道路、橋梁、校舍、老人活動(dòng)中心等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過(guò)惠民利民的舉措最終獲得全體村民對(duì)項(xiàng)目的支持擁護(hù)。

3.5 依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)

杭州市天子嶺靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)和蘇州市循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)分別承擔(dān)了兩市大部分垃圾處理任務(wù)。在規(guī)劃建設(shè)中，將生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等各類(lèi)垃圾集中處理，形成一體化項(xiàng)目群，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化配置、統(tǒng)籌處理。在運(yùn)營(yíng)管理中，把爐渣、滲濾液、飛灰等污染物處置有效整合，優(yōu)化工藝路線，即時(shí)運(yùn)行方案，提高能源綜合利用效率。通過(guò)不懈努力，兩個(gè)園區(qū)的新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目選址難度大為降低，成為國(guó)內(nèi)垃圾處理設(shè)施的典范。

4 避免鄰避問(wèn)題的建議

4.1 加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，增強(qiáng)規(guī)劃剛性

超前謀劃布局，統(tǒng)籌安排城市生活垃圾設(shè)施選址和用地，并納入土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)生活垃圾焚燒處理項(xiàng)目“多規(guī)合一”。強(qiáng)調(diào)規(guī)劃剛性，維護(hù)政府信用，禁止擅自占用或者隨意改變用途。嚴(yán)格項(xiàng)目審批流程，加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

4.2 優(yōu)化項(xiàng)目布局，推進(jìn)園區(qū)建設(shè)

加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)生活垃圾焚燒處理設(shè)施，在滿足有關(guān)要求基礎(chǔ)上，先于周邊商業(yè)性項(xiàng)目開(kāi)發(fā)提前收儲(chǔ)并控制用地。推動(dòng)利用現(xiàn)有處理設(shè)施原址，如杭州市靜脈特色小鎮(zhèn)、靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)和蘇州市循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，將生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、糞便等各類(lèi)城市固體廢棄物統(tǒng)籌處理，集約節(jié)約土地，實(shí)現(xiàn)園區(qū)內(nèi)物質(zhì)流和能量流的循環(huán)利用。同時(shí)，生活垃圾焚燒處理設(shè)施或園區(qū)建設(shè)，應(yīng)提前完善補(bǔ)償機(jī)制，并應(yīng)面向周邊居民設(shè)施共享區(qū)域，配套綠化、體育和休閑設(shè)施，實(shí)施優(yōu)惠的供水、供電、供熱服務(wù)，安排群眾就近就業(yè)，將短期補(bǔ)充轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期可持續(xù)行為，變“鄰避效應(yīng)”為“鄰利效益”。

4.3 完善公眾參與，協(xié)同聯(lián)動(dòng)推進(jìn)

生活垃圾焚燒項(xiàng)目選址應(yīng)廣泛征求公眾意見(jiàn)，依法公開(kāi)項(xiàng)目規(guī)劃、選址、建設(shè)、利益補(bǔ)充等相關(guān)信息，主動(dòng)宣傳打消顧慮，提升生活垃圾焚燒處理項(xiàng)目信息公開(kāi)的專(zhuān)業(yè)性和通俗性，使公眾更好地獲取項(xiàng)目信息。暢通公開(kāi)渠道，政府網(wǎng)站、報(bào)紙、新聞、廣播、市民服務(wù)熱線、微信公眾平臺(tái)等多渠道公開(kāi)項(xiàng)目信息，接受群眾意見(jiàn)反饋，爭(zhēng)取信息公開(kāi)的真實(shí)性、時(shí)效性和有效性[2]。

4.4 加強(qiáng)正面宣傳，提升公眾認(rèn)知

應(yīng)積極組織媒體，依托標(biāo)桿企業(yè)開(kāi)展持續(xù)宣傳活動(dòng)，制作專(zhuān)題宣傳片，循環(huán)播放。應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)學(xué)校、科研院所、科研單位以及環(huán)保組織、志愿者等開(kāi)展生活垃圾焚燒項(xiàng)目法律法規(guī)和相關(guān)知識(shí)宣傳。充分利用微信、微博等新媒體平臺(tái)加強(qiáng)常態(tài)化科普宣傳，制作生動(dòng)活潑的科普宣傳作品，打造品牌活動(dòng)，強(qiáng)化互動(dòng)參與。同時(shí)，應(yīng)努力培養(yǎng)一批公信力強(qiáng)的社會(huì)組織或意見(jiàn)領(lǐng)袖，加強(qiáng)正面輿論宣傳，引導(dǎo)全社會(huì)客觀認(rèn)識(shí)生活垃圾處理問(wèn)題，凝聚共識(shí)，減輕發(fā)生聚集事件的壓力[3]。

5 結(jié) 語(yǔ)

隨著社會(huì)快速發(fā)展，生活垃圾焚燒項(xiàng)目鄰避問(wèn)題呈現(xiàn)出非利益相關(guān)方成為主力、聚集主體年輕化、存在政府鄰避現(xiàn)象、呈現(xiàn)蝴蝶效應(yīng)、項(xiàng)目本身往往具有急迫性等新的特點(diǎn)，究其原因主要是公眾存在鄰避心理、政府正面宣傳不足、公眾參與不夠、部分設(shè)施運(yùn)營(yíng)狀況不佳、存在復(fù)雜社會(huì)背景以及政府對(duì)垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足。通過(guò)對(duì)各地經(jīng)驗(yàn)的綜合分析，為緩解鄰避問(wèn)題對(duì)生活垃圾焚燒項(xiàng)目的影響，降低群體事件發(fā)生的概率，應(yīng)提前謀劃項(xiàng)目用地，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，優(yōu)化項(xiàng)目布局，依托循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中處理各類(lèi)城市固體廢棄物，減少污染源，完善群眾參與機(jī)制，加強(qiáng)正面宣傳引導(dǎo)，提高公眾對(duì)生活垃圾焚燒設(shè)施的認(rèn)識(shí)和理解。