文/張煒

近年來，食品藥品法治建設(shè)深入推進，食品藥品監(jiān)管法治理念，法治精神和法治思維深入人心。隨著民主法治建設(shè)步伐的加快，民眾的維權(quán)意識也不斷提升，食品藥品行政復議和行政訴訟案件數(shù)量總體呈上升態(tài)勢。在行政復議案件辦理和行政訴訟案件應(yīng)訴中，確定申請人或原告與行政行為之間是否具有利害關(guān)系是案件處理的關(guān)鍵點之一，在實踐中如何準確把握尚存在一些困惑和難點。

一、有關(guān)復議訴訟中“利害關(guān)系”的法律規(guī)定

與行政行為有利害關(guān)系，是行政復議申請應(yīng)當予以受理的法定要件，也是行政訴訟原告資格的標準。這一點在《行政復議法》《行政訴訟法》等法律法規(guī)中有明確規(guī)定?！缎姓妥h法》第十條第三款規(guī)定，同申請復議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議?！缎姓妥h法實施條例》第二十八條規(guī)定，行政復議申請符合下列規(guī)定的，應(yīng)當予以受理，其中第（二）項為“申請人與具體行政行為有利害關(guān)系”。《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱行政訴訟法解釋）第十二條進一步明確規(guī)定，有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；（二）在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；（三）要求行政機關(guān)依法追究加害人法律責任的；（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；（五）為維護自身合法權(quán)益向行政機關(guān)投訴，具有處理投訴職責的行政機關(guān)作出或者未作出處理的；（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。

關(guān)于利害關(guān)系的規(guī)定，在2014年《行政訴訟法》修正前后發(fā)生了一定的變化。原《行政訴訟法》公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。因此，可以這樣表述：1989年制定的行政訴訟法的第二條對原告資格作了一般性規(guī)定，即公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。2000年最高法院頒布的《行政訴訟若干問題的解釋》進一步明確為“與具體行政行為法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。修正后的《行政訴訟法》第二十五條則規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。修正前后對利害關(guān)系在條文表述上的變化（少了“法律上”三個字），精神實質(zhì)上應(yīng)該是連貫一致的，但“利害關(guān)系”相比“法律上的利害關(guān)系”在范圍上有所擴大。

二、準確理解與行政行為有利害關(guān)系的內(nèi)涵

與行政行為有利害關(guān)系，是指行政機關(guān)的行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益已經(jīng)或者將會產(chǎn)生實際影響[1]。對于利害關(guān)系的理解，應(yīng)當包涵兩方面的內(nèi)容。

第一，這種利害關(guān)系既包括法律上的利害關(guān)系，也包括法律上應(yīng)當保護的利害關(guān)系。所謂法律上的利害關(guān)系，也就是法律上的利益，是行政復議申請人或者行政訴訟起訴人通過復議或訴訟期望獲得保護的利益。法律上應(yīng)當保護的利害關(guān)系，是行政復議申請人或者行政訴訟起訴人通過復議或者訴訟能夠獲得保護的利益，這種利益與復議或訴訟請求是否獲得支持相關(guān)。一般而言，無論是上述法律上的利益還是法律上應(yīng)當保護的利益，都是指特定人的利益，而不包括反射利益。

第二，這種利害關(guān)系基于行政行為對其合法權(quán)益已經(jīng)或者將會產(chǎn)生影響的事實，本質(zhì)上屬于行政法律關(guān)系范圍內(nèi)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這里的合法權(quán)益，是指《行政復議法》規(guī)定的行政復議范圍和《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟的受案范圍之內(nèi)的合法權(quán)益，在食品藥品領(lǐng)域主要包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)、公平競爭權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、隱私權(quán)、商業(yè)秘密權(quán)等。

三、食品藥品復議應(yīng)訴中利害關(guān)系的把握

（一）把握利害關(guān)系的基本原則

與行政行為有利害關(guān)系，是法院判定原告資格的標準，也是行政機關(guān)在行政訴訟應(yīng)訴答辯時確定原告是否與被訴行政行為有利害關(guān)系的標準?！缎姓妥h法》及其實施條例雖然規(guī)定了復議申請人或者參加復議的第三人應(yīng)當與被復議具體行政行為有利害關(guān)系，但對利害關(guān)系的判斷標準并沒有作出具體規(guī)定。筆者認為，行政復議中申請人與被復議行政行為是否有利害關(guān)系，以及是否增加第三人參加行政復議，均可參照行政訴訟中的利害關(guān)系標準來判定。最高人民法院公布的指導性案例中認定利害關(guān)系的裁判觀點，也可以作為實踐中判定利害關(guān)系的標準。

（二）認定利害關(guān)系存在的基本條件

對于如何把握申請人或原告與行政行為是否有利害關(guān)系，相關(guān)法律法規(guī)及司法解釋只作了原則性的范圍規(guī)定。如《行政訴訟法司法解釋》第十二條規(guī)定“與行政行為有利害關(guān)系”的六種情形，是在不斷的司法實踐中探索確定的與行政行為有利害關(guān)系的基本范圍。在這一范圍內(nèi)如何具體把握，目前并沒有統(tǒng)一標準和規(guī)定。根據(jù)最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇提出的觀點[2]，在實踐中大致符合以下幾個條件，就可以認定利害關(guān)系存在：一是申請人或原告主張的必須是權(quán)利或者類似權(quán)利的利益，如果行政行為涉及的僅是建立在單純的個人偏好、興趣基礎(chǔ)上的所謂利益，則不能認定為存在利害關(guān)系；二是該項權(quán)益歸屬于申請人或原告，如果申請人或原告主張的權(quán)益歸屬他人，或者屬于公共利益，也不宜承認其與行政行為之間有利害關(guān)系；三是權(quán)益損害存在而非申請人或原告主觀臆想；四是申請人或原告主張的權(quán)益受到行政規(guī)范保護。

（三）申請人或原告與食品藥品監(jiān)管行政行為有利害關(guān)系的主要情形

食品藥品監(jiān)管是法律賦予食品藥品監(jiān)管部門的法定職能，在履行法定職能的過程中，食品藥品監(jiān)管部門的行政行為復雜多樣，包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政獎勵、政府信息公開、投訴舉報處理等多種類型。食品藥品監(jiān)管行政行為的相對人有依法對該行政行為提起行政復議或行政訴訟的權(quán)利，這一點毋庸置疑。除行政行為的相對人之外，還有行政行為的相關(guān)人，即與該行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，有權(quán)提起行政復議或行政訴訟。在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域主要有以下幾種情形，可以認定為申請人或原告與行政行為有利害關(guān)系：

1.行政行為涉及公平競爭權(quán)的

通常來講，公平競爭權(quán)屬于民法權(quán)利的范疇，一般情況下應(yīng)通過民事訴訟解決。但是，如果食品藥品監(jiān)督管理部門的行政行為可能對食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者的競爭關(guān)系產(chǎn)生影響，剝奪或者限制某個（些）生產(chǎn)經(jīng)營者的競爭機會，消除或者削弱其競爭能力等，必然損害這個（些）食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者的公平競爭權(quán)，該生產(chǎn)經(jīng)營者即與該行政行為存在利害關(guān)系。比如，有的地方食品藥品監(jiān)管部門出于地方保護，對外地藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的藥品進入本行政區(qū)域內(nèi)銷售時，制定超出法律規(guī)定的條件加以限制；有的為保護已有經(jīng)營者的利益，超越法律規(guī)定制定規(guī)范性文件并據(jù)此對一定距離內(nèi)的同類食品藥品經(jīng)營者開辦申請不予許可等。

2.在行政復議程序中被追加為第三人的

《行政復議法》規(guī)定，同申請行政復議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。食品藥品監(jiān)管部門在行政復議程序中，追加第三人參加行政復議，意味著食品藥品監(jiān)管部門認為其與被復議行為之間存在利害關(guān)系。因此，該第三人如認為食品藥品監(jiān)管部門作出的行政復議決定侵犯其合法權(quán)益，則有權(quán)提起行政訴訟。值得注意的是，在實踐中，第三人雖然被追加到行政復議程序中，但食品藥品監(jiān)管部門在行政復議決定中并未對其作出處理，或者并未設(shè)定與第三人有關(guān)的權(quán)利義務(wù)，第三人合法權(quán)益明顯未受到行政復議決定侵害的，則不能認定第三人和行政復議決定有利害關(guān)系，亦不具有對該行政復議決定提起行政訴訟的原告資格。

3.撤銷或變更行政行為涉及其合法權(quán)益的

在行政實踐中，行政機關(guān)作出行政行為后，會基于某種理由依職權(quán)或依申請將其撤銷或變更。這種撤銷或變更，特別是依職權(quán)撤銷或變更，受到行政誠信原則（信賴保護原則）的限制，不能隨意撤銷或變更。撤銷或變更行政行為涉及第三人合法權(quán)益的情況，多見于行政許可類等行政行為的撤銷或變更。如《行政許可法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償”。食品藥品監(jiān)管部門撤銷或變更行政行為的行為，既可能涉及行政相對人的合法權(quán)益，也可能涉及其他公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。如果涉及其他公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，則與其有利害關(guān)系，其作為利害關(guān)系人有權(quán)對該變更或撤銷行為提起行政復議或行政訴訟。

4.要求依法追加加害人法律責任的

消費者認為購買的食品藥品侵害了其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，屬于民事侵權(quán)行為，受《民事訴訟法》調(diào)整，一般應(yīng)通過民事途徑解決。如消費者認為購買的食品不符合食品安全標準或藥品不合格，要求食品藥品監(jiān)管部門依法追究商家法律責任的，食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當依法作出處理。該消費者對食品藥品監(jiān)管部門不作出處理或者作出的處理決定不服提起行政復議或行政訴訟的，只要消費者有證據(jù)證明自己購買了該食品藥品且受到了該產(chǎn)品的損害，就應(yīng)當認定其與食品藥品監(jiān)管部門的不處理或者處理行為有利害關(guān)系。在實踐中還應(yīng)注意，在一些食品藥品安全事件中，如食品藥品問題侵害的是不特定眾多消費者（公眾）的合法權(quán)益，某一特定個人作為眾多消費者之一僅因為購買或使用過該食品藥品便提起行政復議或行政訴訟的，不宜認定為與其有利害關(guān)系。此類問題應(yīng)通過公益訴訟的途徑加以解決。

5.為維護自身合法權(quán)益向食品藥品監(jiān)督管理部門投訴，食品藥品監(jiān)管部門作出或者未作出處理的

舉報投訴是食品藥品監(jiān)管的重要線索來源，也是廣大人民群眾積極參與食品藥品監(jiān)管的重要渠道?！妒称钒踩ā访鞔_規(guī)定食品安全監(jiān)督管理等部門應(yīng)當受理食品投訴、舉報并在法定期限內(nèi)及時答復、核實、處理。舉報投訴人能否對食品藥品監(jiān)管部門作出或者未作出處理提起行政復議或者提起行政訴訟，關(guān)鍵在于是否出于維護自身合法權(quán)益。也就是說，舉報投訴人是出于消費目的的購買者。對于食品藥品領(lǐng)域“職業(yè)打假人”“投訴專業(yè)戶”知假買假后舉報投訴的，是否可就食品藥品監(jiān)管部門對所舉報投訴的違法行為的處理或不予以處理行為提起復議或訴訟，曾在一段時間內(nèi)存在較大爭議。《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定：“因食品、藥品質(zhì)量問題發(fā)生糾紛，購買者向生產(chǎn)者、銷售者主張權(quán)利，生產(chǎn)者、銷售者以購買者明知食品、藥品存在質(zhì)量問題而仍然購買為由進行抗辯的，人民法院不予支持”。最高人民法院公布的第23號指導案例中亦明確指出：“消費者購買到不符合食品安全標準的食品，要求銷售者或者生產(chǎn)者依照《食品安全法》規(guī)定支付價款十倍賠償金或者依照法律規(guī)定的其他賠償標準賠償?shù)模徽撈滟徺I時是否明知食品不符合安全標準，人民法院都應(yīng)予支持”。最高人民法院辦公廳《對十二屆全國人大五次會議第5990號建議的答復意見》中明確：“考慮食藥安全問題的特殊性及現(xiàn)有司法解釋和司法實踐的具體情況，我們目前認為可以考略在除購買食品、藥品之外的情形，逐步限制職業(yè)打假人的牟利性打假行為”。以上司法解釋及意見認可了目前食品藥品領(lǐng)域知假買假者的消費者身份。因此，在實踐中只要舉報投訴者舉證證明自己購買了涉案食品藥品，即應(yīng)認定其是出于維護自身權(quán)益，與食品藥品監(jiān)管部門的處理或不處理行為有利害關(guān)系。

對于舉報投訴類案件在實踐中還有一種情況，即舉報投訴人以食品藥品監(jiān)管部門對其舉報投訴的處理或者不處理行為影響其獲取獎勵的權(quán)利為由，申請復議或者提起訴訟。對此筆者認為，食品藥品舉報獎勵政策是為鼓勵社會公眾積極舉報食品藥品違法行為而設(shè)置的激勵措施，屬于行政獎勵的范圍[3]。行政獎勵與舉報投訴處理是兩個不同的行政法律關(guān)系，是兩種不同的行政行為。舉報人對食品藥品監(jiān)管部門的舉報獎勵或不予獎勵決定不服，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。如舉報者不是涉案食品藥品的購買者，并非出自維護自身合法權(quán)益，僅以獲取舉報獎勵為目的而對食品藥品監(jiān)管部門對其舉報投訴的處理或者不處理行為申請復議或者提起訴訟的，應(yīng)當認定其與該處理或者不處理行為沒有利害關(guān)系。

6.其他與行政行為有利害關(guān)系的

由于食品藥品安全的特殊性以及食品藥品業(yè)態(tài)的復雜性，相對人之外的人與食品藥品監(jiān)管部門的行政行為有利害關(guān)系的情形也非常復雜，難以盡數(shù)。從近年來全國食品藥品監(jiān)管行政復議和行政訴訟案件的類別來看，行政爭議很大一部分集中在投訴舉報處理類行政行為，其次為政府信息公開，不服行政許可、行政處罰等常見行政行為的相對較少，單獨對行政強制、行政檢查等行為不服提起復議訴訟的更為少見。在政府信息公開法律關(guān)系中，利害關(guān)系是針對政府信息公開行政行為而非針對政府信息本身。因此，對于政府信息公開類案件，關(guān)鍵在于認定申請人與食品藥品監(jiān)管部門的政府信息公開（答復）行為是否有利害關(guān)系，而非認定申請人與所申請的政府信息是否有利害關(guān)系。申請人作為政府信息公開行為的行政相對人，無論食品藥品監(jiān)管部門作出公開或者不予公開、部分公開的答復，申請人都可依法申請行政復議或者提起行政訴訟。但是，如申請人申請公開的內(nèi)容并非《政府信息公開條例》所規(guī)定的政府信息公開范圍，比如實質(zhì)上屬于信訪事項的咨詢、投訴等，申請人并不能因為提出該申請即取得“行政相對人”的資格。食品藥品監(jiān)管部門對此類信訪事項的答復或告知行為，對申請人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，與申請人不具有《行政復議法》《行政訴訟法》所規(guī)定的利害關(guān)系。無論申請人申請公開的內(nèi)容是否屬于政府信息公開的范圍，食品藥品監(jiān)管部門都應(yīng)當依照《政府信息公開條例》的規(guī)定作出答復。如食品藥品監(jiān)管部門以申請公開的內(nèi)容屬于信訪事項而拒絕答復的，則屬于未依法履行法定的答復義務(wù)，該行政不作為與申請人具有利害關(guān)系。但是，申請人要求食品藥品監(jiān)管部門在其申請公開的或者已經(jīng)掌握的政府信息上加蓋公章、簽署經(jīng)辦人姓名、注明日期等，并非《政府信息公開條例》規(guī)定的政府信息公開的方式和形式，食品藥品監(jiān)管部門按照法定要求公開政府信息但拒絕以上要求的，對申請人的合法權(quán)益并不構(gòu)成危害，申請人不能據(jù)此以食品藥品監(jiān)管部門不履行政府信息公開法定職責申請行政復議或者提起行政訴訟。

另外，食品藥品監(jiān)管部門的內(nèi)部監(jiān)督行為、上級機關(guān)對下級機關(guān)的批復、指導性意見以及食品藥品監(jiān)督管理部門向司法機關(guān)等部門或企業(yè)出具的認定意見、回函等，并不對當事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，一般情況下與當事人沒有利害關(guān)系。比如，孫某不服原國家食品藥品監(jiān)管總局（以下簡稱國家局）行政復議不予受理一案中，孫某認為某省原食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱省局）向某企業(yè)出具《關(guān)于瑪卡壓片相關(guān)問題的復函》成為法院裁判其與該企業(yè)產(chǎn)品糾紛案的關(guān)鍵證據(jù)，導致其敗訴。孫某因此向國家局申請行政復議，請求確認該復函內(nèi)容違法。國家局以該復函不屬于行政復議的范圍，作出行政復議不予受理決定。孫某不服，訴至法院。一審法院經(jīng)審理認為，該復函系省局就企業(yè)咨詢而作出的說明，并未設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，對外不具有法律約束力。該復函是否作為民事訴訟的證據(jù)由人民法院予以認定。因此，該復函與孫某沒有利害關(guān)系，孫某提出的行政復議申請不屬于行政復議范圍，判決駁回孫某訴訟請求。孫某不服，提起上訴。二審法院經(jīng)審理認為一審駁回孫某的訴訟請求正確，應(yīng)予維持。該復函在民事訴訟中是否作為有效證據(jù)被采納與本案不具有關(guān)聯(lián)性，因此孫某的上訴主張不能成立，判決駁回上訴，維持一審判決。

隨著我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，廣大人民群眾對食品藥品安全的美好生活需要日益增長，已經(jīng)成為最基本的民生需求之一，食品藥品安全治理的社會性、經(jīng)濟性、政治性也日益突出。在滿足人民這一美好生活需要的過程中，食品藥品安全治理的法治化水平必將不斷提升，在食品藥品領(lǐng)域內(nèi)很多原本不在法律權(quán)利范圍之內(nèi)的利益，也必將會因為其重要性的凸顯而越來越多的納入法律保護的范圍。食品藥品行政復議、行政訴訟中的利害關(guān)系，也會因此而不斷發(fā)生變化。在實踐中我們必須立足法律，與時俱進，以切實保護公眾食品藥品安全合法權(quán)益為根本，用法治的思維和發(fā)展的眼光，在每一起案件中準確判斷申請人或原告是否與行政行為存在利害關(guān)系。對當事人主張的符合法律原則和精神、應(yīng)當納入法律保護的利益，食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當審慎認定其與行政行為具有利害關(guān)系予以支持，充分體現(xiàn)法律的正向價值。