文/莫于川

本文理順了《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》與《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》關(guān)系，通過對比，分析《條例》與上位法的承接關(guān)系和創(chuàng)新特點。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）將其制定依據(jù)明確規(guī)定為《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》，這對于如何確立我國的安全生產(chǎn)事故應(yīng)對法制及其工作運行機(jī)制具有重大的指導(dǎo)意義。從《條例》總則的內(nèi)容來看，其基本的立法精神、法律原則和重點內(nèi)容，都與作為《條例》制定依據(jù)的這兩部上位法的立法精神、法律原則和基本要求是完全一致的。

《條例》與《安全生產(chǎn)法》的關(guān)系

2014年修改的《安全生產(chǎn)法》開宗明義提出，“加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展”“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本”，上述精神和原則寫在《安全生產(chǎn)法》的第一條和第三條?！稐l例》也在第一條明確規(guī)定，其立法目的是“為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全”。可見，《條例》堅持以人為本，堅持安全發(fā)展，堅守紅線意識，這與上位法的精神和原則完全一致，具有重大的安全生產(chǎn)法治發(fā)展的現(xiàn)實意義。

《安全生產(chǎn)法》第三條明確規(guī)定要“堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針，強(qiáng)化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機(jī)制”。建立健全安全生產(chǎn)方針和工作機(jī)制，這具有重大的生產(chǎn)安全法治意義。很難設(shè)想，如果《安全生產(chǎn)法》確立的“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)工作方針被忽視了，實務(wù)中還怎能奢望出現(xiàn)安全生產(chǎn)工作局面；如果《安全生產(chǎn)法》確立的“單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督”工作機(jī)制缺失了，整個安全生產(chǎn)工作還怎能落到實處。所以，只有建立了、完善了安全生產(chǎn)方針和工作機(jī)制，明確了工作努力方向和各方安全職責(zé)之后，整個安全生產(chǎn)工作才能更好地落到實處?！稐l例》作為安全生產(chǎn)管理領(lǐng)域的專門行政法規(guī)，作為《安全生產(chǎn)法》的下位法、實施法，體現(xiàn)上述方針和機(jī)制，是值得肯定的。

《安全生產(chǎn)法》在明確規(guī)定了國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)之外，還對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，即最基層的政府機(jī)關(guān)、公共管理機(jī)構(gòu)的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查職責(zé)和協(xié)助上級部門監(jiān)督管理職責(zé)也作出了明確規(guī)定。這是針對既往的安全生產(chǎn)工作實務(wù)中長期存在的安全監(jiān)管體制不順、監(jiān)管人員配備不足、事故隱患集中、事故多發(fā)等突出問題作出的立法調(diào)整?！稐l例》依循上位法的要求，明確規(guī)定了“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門依法履行生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作職責(zé)”。這與上位法的精神和要求是基本一致的，也是有所區(qū)別的，《條例》明確規(guī)定了最基層的政府機(jī)關(guān)和公共管理機(jī)構(gòu)主要是協(xié)助主管部門依法履行生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作職責(zé)。

《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員，明確規(guī)定了安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和人員的設(shè)置、配備標(biāo)準(zhǔn)及工作職責(zé)?！稐l例》也依據(jù)上位法具體規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)、事故應(yīng)急救援職責(zé)、應(yīng)急救援隊伍和人員的素能要求、事故應(yīng)急救援預(yù)案及演練等內(nèi)容，這些關(guān)于專職隊伍、工作職責(zé)等方面的法律規(guī)范，對于安全事故的防范、安全工作效率的提升均有很大助益。

《條例》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的關(guān)系

再來比較一下《條例》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第一條就明確規(guī)定，其立法目的是“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序”。10年前頒行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國危機(jī)管理和應(yīng)急法制的龍頭性法律，其開宗明義就把“保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全”作為立法目的之一提出來，意義非同小可。而《條例》也在第一條就把“保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全”作為行政立法的重要目的之一提出來，并在后面的章節(jié)條文中加以細(xì)化落實，這與上位法的精神是一致的，值得肯定。

此外，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四條規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。相應(yīng)地，《條例》第三條至第四條規(guī)定的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、基層協(xié)助、單位全責(zé)”的管理體制和責(zé)任機(jī)制，與上位法的精神是基本一致和有所側(cè)重的。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五條明確規(guī)定了“突發(fā)事件應(yīng)對工作實行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”“國家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評估”，這項原則和要求在《條例》中也通過一些具體機(jī)制和制度規(guī)范得到體現(xiàn)。例如，《條例》第五條至第八條就規(guī)定了地方人民政府及其主管部門和派出機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)針對可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害，進(jìn)行風(fēng)險辨識和評估，制定相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，應(yīng)當(dāng)至少每2年組織一次生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案演練”，這體現(xiàn)了預(yù)防為主、風(fēng)險管控的要求。

在管理責(zé)任機(jī)制方面，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)”?！稐l例》則作出類似規(guī)定——縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作。生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)”。這樣的規(guī)定與上位法的規(guī)定也是基本一致的。

從以上情況可以看出，《條例》確定的立法目的、立法精神、法律原則、基本方針和運行機(jī)制，與作為立法依據(jù)的兩部上位法是基本一致、相同相通的。可以期盼，《條例》通過頒行、得到貫徹實施之后，我國的生產(chǎn)安全事故防治工作能夠納入更加精細(xì)、規(guī)范、高效的法治軌道，大大加強(qiáng)生產(chǎn)安全領(lǐng)域依法防范處置事故的素質(zhì)能力，從而提升我國生產(chǎn)安全法制建設(shè)整體水平。（本文作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）