文·圖/本刊記者 包冬冬

《生產(chǎn)安全事故應急條例》是與《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應對法》相配套的行政法規(guī)，它的出臺體現(xiàn)了多項制度創(chuàng)新，如明確了應急預案編制的依據(jù)和內(nèi)容、應急值班制度以及救援費用由事故企業(yè)承擔的要求等，為生產(chǎn)安全事故應急救援提供了更為詳實的法律依據(jù)。

某石化企業(yè)應急演練現(xiàn)場

2019年2月17日，國務院總理李克強簽署第708號國務院令，公布《生產(chǎn)安全事故應急條例》（以下簡稱《條例》)，自2019年4月1日起施行?！稐l例》在加強生產(chǎn)安全事故應急工作中，具有重要的基礎性、規(guī)范性作用。為了更加詳實地了解《條例》的創(chuàng)新之處，本刊記者專訪應急管理部政策法規(guī)司副司長鄔燕云，請他深入介紹。

《條例》是配套行政法規(guī)

鄔燕云介紹：“《條例》是與《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應對法》相配套的行政法規(guī)。這就是《條例》的位階，首先需要明確。《突發(fā)事件應對法》和《安全生產(chǎn)法》之中，有的內(nèi)容規(guī)定得比較原則，有的內(nèi)容操作性又不強，急需進行細化和具體化。同時，法律之中沒有規(guī)定，但實際操作又急需的，也需要進行補充完善?；谝陨显瓌t，如何處理好《條例》與《突發(fā)事件應對法》和《安全生產(chǎn)法》的關(guān)系？一是《突發(fā)事件應對法》和《安全生產(chǎn)法》有明確規(guī)定的，《條例》不再重復規(guī)定，也沒有照搬法律的章節(jié)設置和應急工作的整個流程安排，除總則、法律責任、附則等通常法規(guī)都有的內(nèi)容外，僅僅對生產(chǎn)安全事故的應急準備和應急救援作出規(guī)定。例如，《突發(fā)事件應對法》對政府及有關(guān)部門應急管理人員的培訓已有規(guī)定，《條例》就沒有再作規(guī)定。二是《突發(fā)事件應對法》和《安全生產(chǎn)法》中有規(guī)定但比較原則的，《條例》進行細化和具體化，增強操作性和實用性。例如，《條例》增加了有關(guān)應急預案編制及修改、備案和演練的規(guī)定。三是《突發(fā)事件應對法》和《安全生產(chǎn)法》中沒有規(guī)定，實際工作又急需的，《條例》進行補充和完善。例如，《安全生產(chǎn)法》中未規(guī)定應急預案具體內(nèi)容，未規(guī)定應急值班值守制度，未規(guī)定事故現(xiàn)場應急指揮的工作機制等，《條例》中進行了補充。”

“這里需要強調(diào)的是，《條例》是生產(chǎn)安全事故應急工作的行為規(guī)范?！稐l例》第二條明確，本條例適用于生產(chǎn)安全事故應急工作，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定?！?/p>

鄔燕云舉例說：“2018年，北京市交通大學發(fā)生的‘12·26’實驗室爆炸事故，肯定不屬于生產(chǎn)安全事故。對于此類事故，《條例》附則中明確：儲存、使用易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的科研機構(gòu)、學校、醫(yī)院等單位的安全事故應急工作，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

《條例》在應急準備章節(jié)的5項創(chuàng)新

鄔燕云介紹，關(guān)于《條例》創(chuàng)新點，主要體現(xiàn)在應急準備、應急處置階段。

第一個制度創(chuàng)新集中在應急準備階段，其中有5點。

第一，明確了應急預案編制的依據(jù)和內(nèi)容。

《條例》第六條規(guī)定：生產(chǎn)安全事故應急救援預案應當符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標準的規(guī)定，具有科學性、針對性和可操作性，明確規(guī)定應急組織體系、職責分工以及應急救援程序和措施。這就要求，生產(chǎn)安全事故應急預案編制不僅要符合法律、法規(guī)的要求，還要符合規(guī)章和標準的要求，特別是增加符合標準的規(guī)定，其目的就是要增強應急預案的科學性、針對性和可操作性?？茖W性是指預案編制要根據(jù)可能發(fā)生的事故特點及危險因素，通過風險辨識和評估后進行編制，保證預案內(nèi)容科學、合理。針對性是指預案編制要根據(jù)不同事故種類、特點和危害風險程度，制定相應的綜合性應急預案、單項應急預案或者現(xiàn)場處置方案等?？刹僮餍允侵割A案的內(nèi)容要可操作，避免假、大、空。

近年來，除了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)對應急預案編制作出規(guī)定外，有關(guān)部門和團體還陸續(xù)制定出臺規(guī)章和標準。例如，國家出臺了GB/T2 9639-2013《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案編制導則》、GB/T 33942-2017《特種設備事故應急預案編制導則》。這些規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位都應當遵守。

第二，規(guī)范應急演練的時間。

《條例》從三方面規(guī)定了演練的時間。一是政府及負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應急預案必須至少每2年組織1次演練。實踐中，很多部門的應急預案從編制完成以來，因為各種原因沒有進行過1次演練，形同虛設。為此，《條例》明確了演練的時間。二是高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位必須至少每半年組織1次演練，也可以針對不同的事故，每半年組織2次及以上演練，由高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位根據(jù)實際情況確定。演練結(jié)束后，高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位應當將演練情況報送所在地縣級以上地方人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門，這是法定義務。三是規(guī)定了政府部門對高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位演練的監(jiān)督。對演練的監(jiān)督，是保證演練取得效果的重要手段和措施?！稐l例》第八條規(guī)定：縣級以上地方人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應當對本行政區(qū)域內(nèi)高危生產(chǎn)經(jīng)營單位、人員密集場所經(jīng)營單位等重點單位的生產(chǎn)安全事故應急救援預案演練進行抽查；發(fā)現(xiàn)演練不符合要求的，應當責令限期改正。這里講的抽查，是一種事后監(jiān)督方式。負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門對本行政區(qū)域內(nèi)高危生產(chǎn)經(jīng)營單位、人員密集場所經(jīng)營單位等重點單位上報的生產(chǎn)安全事故應急救援預案演練情況報告，應當進行抽查；一旦發(fā)現(xiàn)單位演練不符合要求的，應當責令重新組織演練?！?/p>

第三，強化應急救援隊伍能力建設。

這里鄔燕云著重強調(diào)了社會化救援隊伍建設及產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)可以聯(lián)合建立應急救援隊伍。實踐中，部分生產(chǎn)經(jīng)營單位自己建立了專門的應急救援隊伍，除了滿足自身救援工作外，更多從事社會化救援服務；還有一些專門從事應急救援工作的社會組織，其本身性質(zhì)也各不相同，有企業(yè)性質(zhì)的，也有事業(yè)單位性質(zhì)的。這些社會救援力量，也是我國應急救援工作的重要支持。為了發(fā)揮這些救援力量的作用，《條例》第九條規(guī)定：國家鼓勵和支持生產(chǎn)經(jīng)營單位和其他社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍。從法律上明確了地位。

《條例》中還明確產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)可以聯(lián)合建立應急救援隊伍。實踐中，工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等區(qū)域內(nèi)，特別是化工園區(qū)內(nèi)，高危生產(chǎn)經(jīng)營單位較多，每個單位都建立應急救援隊伍，既浪費資源，也無必要。為此，《條例》第十條規(guī)定：工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位，可以聯(lián)合建立應急救援隊伍。

第四，規(guī)定了應急值班制度。

這是一項全新的強制性的制度。為了保證應急工作的開展，及時聯(lián)絡相關(guān)人員和應急救援隊伍，以及易燃易爆等高危物品應急救援的技術(shù)支撐，《條例》第十四條從兩個方面規(guī)定：一是要求三類單位建立應急值班制度，配備應急值班人員；二是要求易燃易爆等高危物品單位成立應急處置技術(shù)組，24小時值班。設立這一制度后，在面對突如其來的事故時，可以及時采取科學有效的應對措施。

第五，強化應急救援的信息化建設。

應急救援的信息化，是保障應急救援有效的重要手段。應急救援隊伍、人員，物資、預案等信息必須實現(xiàn)共享、互通?！稐l例》第十六條從兩個方面作出了規(guī)定，一是建立統(tǒng)一的生產(chǎn)安全事故應急救援信息系統(tǒng)，二是規(guī)定生產(chǎn)安全事故應急救援信息系統(tǒng)與日常監(jiān)管結(jié)合，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”服務。根據(jù)規(guī)定，應急救援信息系統(tǒng)應當可以辦理生產(chǎn)安全事故應急救援預案備案手續(xù)、報送應急救援預案演練情況和應急救援隊伍建設情況等3項工作，方便生產(chǎn)經(jīng)營單位，各級負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門不得阻礙、拒絕。

《條例》在應急處置章節(jié)的創(chuàng)新

第二個制度創(chuàng)新體現(xiàn)在應急處置階段。

鄔燕云介紹：“《條例》在應急處置章節(jié)從5個方面進行了規(guī)范。我認為，其中有3處制度創(chuàng)新?！?/p>

第一是設立現(xiàn)場救援指揮部。實踐中，事故相對簡單，應急救援工作比較快，政府或者有關(guān)部門負責很容易處理。但是，如果事故比較復雜，往往救援工作就很難，救援隊伍、人員、政府領導和專家等較多，救援方案難以統(tǒng)一和確定，這種情況下，急需有一個權(quán)威機構(gòu)來統(tǒng)一指揮救援工作。針對這些情況，《條例》規(guī)定可以設立現(xiàn)場指揮部，實行總指揮負責制。需要說明的，不是所有生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，都要設立現(xiàn)場指揮部；現(xiàn)場指揮部由本級人民政府及其有關(guān)部門負責人、應急救援專家、應急救援隊伍負責人、事故發(fā)生單位負責人等人員組成。總指揮的職責有兩項，第一是根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，組織制定并實施生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應急救援方案。第二是協(xié)調(diào)、指揮有關(guān)單位和個人參加現(xiàn)場應急救援。參加生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應急救援的單位和個人應當服從現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮。

第二是設置了應急救援中止。實踐中，應急救援過程中，因社會影響等原因，往往救援工作難以停止，盲目施救，可能導致活人為了死人造成犧牲的情況。為此，《條例》第二十二條對應急救援中止作出了規(guī)定，這在法規(guī)上首次予以明確。在應急救援中，現(xiàn)場指揮部或者統(tǒng)一指揮應急救援的人民政府要積極消除隱患，降低或者化解救援風險；在風險難以降低或者化解的情況下，允許暫時停止救援工作；撤離應急救援人員，以保障應急救援人員的生命安全；待條件成熟后，繼續(xù)實施應急救援工作。

第三是設置了應急救援終止。實踐中，應急救援工作什么時候結(jié)束，沒有具體規(guī)定，往往是應急救援沒完沒了地進行。為此，《條例》二十五條規(guī)定，生產(chǎn)安全事故的威脅和危害得到控制或者消除后，可以全部或者部分終止應急救援工作。這也是在法規(guī)上首次予以了明確。

《條例》規(guī)范應急救援保障及后續(xù)行為

在應急救援保障和后續(xù)行為部分中，《條例》也創(chuàng)新了兩項制度。

鄔燕云說，《條例》這部分主要明確了“必須履行救援命令或者救援請求”的規(guī)定以及通訊保障等要求，其中關(guān)于應急救援評估制度、搶救費用由事故單位承擔的要求是以前沒有規(guī)定的。

應急救援評估是整體應急工作的重要環(huán)節(jié)，其目的是評估應急救援工作的有效性，為修訂應急預案提供依據(jù)和后續(xù)應急救援工作提供經(jīng)驗?！稐l例》從兩個方面作出了規(guī)定：一是規(guī)定了應急救援資料和證據(jù)的收集。二是事故調(diào)查組負責事故評估。事故救援工作結(jié)束后，現(xiàn)場指揮部或者統(tǒng)一指揮生產(chǎn)安全事故應急救援的人民政府及其有關(guān)部門可能已經(jīng)解散，事故調(diào)查組將成立。這時現(xiàn)場指揮部或者統(tǒng)一指揮生產(chǎn)安全事故應急救援的人民政府及其有關(guān)部門應當將保存的有關(guān)應急救援資料或者證據(jù)移送給成立的事故調(diào)查組，由事故調(diào)查組進行評估，并納入事故調(diào)查報告。

《條例》中搶救費用由事故單位承擔的規(guī)定引起了廣泛熱議，這也是多年來應急救援工作中的難題。為什么《條例》中明確由事故單位承擔相關(guān)費用？

鄔燕云解釋：“生產(chǎn)經(jīng)營單位是本單位安全生產(chǎn)的責任主體，應當遵守有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和標準等規(guī)定，建立健全安全生產(chǎn)責任制，加強安全管理，完善安全生產(chǎn)條件，防止和減少事故。為了落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任，明確有關(guān)方責任，并借鑒國外的做法，《條例》第十九條規(guī)定：應急救援隊伍根據(jù)救援命令參加生產(chǎn)安全事故應急救援所耗費用，由事故責任單位承擔；事故責任單位無力承擔的，由有關(guān)人民政府協(xié)調(diào)解決。需要說明，事故救援費用原則上由事故責任單位承擔，即對事故發(fā)生負有責任的單位，不同于事故發(fā)生單位?！?/p>

最后，鄔燕云強調(diào)：“《條例》的出臺填補了生產(chǎn)安全事故應急救援行政法規(guī)缺失的空白。但是，在進行應急救援相關(guān)工作時，不僅要遵守《條例》，也要遵守有關(guān)法律法規(guī)行政規(guī)定，決不能顧此失彼?！?/p>