文/閃淳昌

《生產(chǎn)安全事故應急條例》（以下簡稱《條例》）自2019年4月1日起施行?！稐l例》開啟了安全生產(chǎn)與應急管理法制建設的新征程，強化了應急準備在應急管理工作中的重要地位，明確了有關各方在應急救援活動中的職責和任務，解決了生產(chǎn)安全應急工作實踐中的現(xiàn)實問題。國家減災委專家委副主任、國務院應急管理專家組組長閃淳昌對《條例》頒布實施提出了自己的見解。

《生產(chǎn)安全事故應急條例》的頒布實施是眾望所歸，標志著我國安全生產(chǎn)與應急管理的立法工作取得新的進展。近年來，中共中央、國務院相繼出臺了《關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》《關于推進城市安全發(fā)展的意見》和《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》等一系列重要文件。2018年4月掛牌的應急管理部堅持邊組建、邊應急、邊防范，有力有序有效應對了一系列重大災害事故，各地應急管理機構改革順利推進，安全生產(chǎn)形勢持續(xù)保持了穩(wěn)定向好的態(tài)勢。正是在我國應急管理和安全生產(chǎn)工作進入新時期的關鍵時刻，國務院頒布了《條例》，這對保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，維護社會安全穩(wěn)定具有重大意義。

開啟安全生產(chǎn)與應急管理法制建設的新征程

習近平總書記在十九大報告中指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力。”《條例》的頒布實施是貫徹十九大精神，防范化解重大事故風險的具體體現(xiàn)。

近年來，安全生產(chǎn)應急管理“一案三制”（預案、體制、機制、法制）建設得到明顯加強，全國形成了比較完整的安全生產(chǎn)應急救援體系。但是，在生產(chǎn)安全事故應急實踐中，依然存在應急救援預案實效性不強、應急救援隊伍能力不足、應急資源儲備不充分、事故現(xiàn)場救援機制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學等問題，在一些基層企業(yè)，違章指揮、盲目施救現(xiàn)象時有發(fā)生。從生產(chǎn)安全事故應急管理的法制建設情況看，相關法律條文散見于《突發(fā)事件應對法》《安全生產(chǎn)法》《消防法》《礦山安全法》等法律之中，亟待增強操作性；另一方面，現(xiàn)有的煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通、電力等有關應急管理的規(guī)定，系統(tǒng)性和普適性又不夠。《條例》的頒布實施，將黨中央提出的一系列重大戰(zhàn)略思想、國務院制定的各項安全生產(chǎn)與應急管理舉措、各地區(qū)各部門創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗，上升到法規(guī)層面加以固化確立，為各級政府及應急管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位的應急管理工作提供了重要的法規(guī)遵循，必將進一步推動安全生產(chǎn)與應急管理工作的法治化、科學化、規(guī)范化、制度化。

強化應急準備在應急管理工作中的重要地位

《安全生產(chǎn)法》確立了“安全生產(chǎn)工作應當以人為本，堅持安全發(fā)展，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針?！薄锻话l(fā)事件應對法》也明確“突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則”，并強調(diào)做好預防與應急準備。2019年年初，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維，著力防范化解重大風險專題研討班時特別強調(diào)，要堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險。實踐證明，應急準備是應急管理工作的最基本實踐活動，是常態(tài)下為消除事故隱患、遏制事故和有效應對事故災難而進行的思想準備、預案準備、機制準備、工作準備。每當發(fā)生重大險情或事故后，社會和公眾關注的焦點往往是應急處置與救援的成效，而決定應急處置與救援成效的關鍵因素是平時有無應急準備和應急準備的水平。所以，《條例》第二章用了12條對應急救援準備做了一系列明確規(guī)定，其中包括應當針對可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害，進行風險辨識和評估；制定和及時修訂相應的生產(chǎn)安全事故應急救援預案，并依法向社會公布；加強生產(chǎn)安全事故應急救援預案演練；縣級以上人民政府應當加強對生產(chǎn)安全事故應急救援隊伍建設的統(tǒng)一規(guī)劃、組織和指導，根據(jù)生產(chǎn)安全事故應急工作的實際需要，在重點行業(yè)、領域單獨建立或者依托有條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位、社會組織共同建立應急救援隊伍；國家鼓勵和支持生產(chǎn)經(jīng)營單位和其他社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍；應急救援隊伍應當配備必要的應急救援裝備和物資，并定期組織訓練，應急救援人員應當具備必要的專業(yè)知識、技能、身體素質(zhì)和心理素質(zhì)；儲備必要的應急救援裝備和物資，并及時更新和補充；建立應急值班制度，配備應急值班人員；生產(chǎn)經(jīng)營單位應當對從業(yè)人員進行應急教育和培訓，保證從業(yè)人員具備必要的應急知識，掌握風險防范技能和事故應急措施；建立生產(chǎn)安全事故應急救援信息系統(tǒng)，并采取有效措施，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，信息共享等。

《條例》始終圍繞著“居安思危，思則有備，有備無患”和底線思維的基本理念，推動各方牢固樹立“寧可千日無事故、不可一日無準備”的思想，把應急準備作為加強應急管理工作的主要任務之一，確立起應急準備在應急管理全過程中的重要地位。

明確有關各方在應急救援活動中的職責和任務

《條例》在總則中明確規(guī)定：“國務院統(tǒng)一領導全國的生產(chǎn)安全事故應急工作，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領導本行政區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)安全事故應急工作。”“縣級以上人民政府應急管理部門和其他對有關行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理的部門（以下統(tǒng)稱負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門）在各自職責范圍內(nèi)，做好有關行業(yè)、領域的生產(chǎn)安全事故應急工作?！薄吧a(chǎn)經(jīng)營單位應當加強生產(chǎn)安全事故應急工作，建立、健全生產(chǎn)安全事故應急工作責任制，其主要負責人對本單位的生產(chǎn)安全事故應急工作全面負責?！边@就確立了政府統(tǒng)一領導、生產(chǎn)經(jīng)營單位負責、分級分類管理、整體協(xié)調(diào)聯(lián)動、屬地管理為主的生產(chǎn)安全事故應急體制。這些規(guī)定既遵從了上位法的相關要求，又理順了政府、部門、企業(yè)、社會等有關各方在生產(chǎn)安全事故應急工作中的職責和定位，為貫徹落實《安全生產(chǎn)法》《突發(fā)事件應對法》等有關法律法規(guī)和《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》，推動實現(xiàn)各負其責、各擔其職的生產(chǎn)安全事故應急工作局面提供了法制保障。

《條例》第三章對發(fā)生生產(chǎn)安全事故后的應急救援活動作了明確規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應當立即啟動生產(chǎn)安全事故應急救援預案，采取下列一項或者多項應急救援措施，并按照國家有關規(guī)定報告事故情況：……”“有關地方人民政府及其部門接到生產(chǎn)安全事故報告后，應當按照國家有關規(guī)定上報事故情況，啟動相應的生產(chǎn)安全事故應急救援預案，并按照應急救援預案的規(guī)定采取下列一項或者多項應急救援措施：……”這些措施既是責任，更有擔當，都強調(diào)要做好先期處置，控制事態(tài)，減少傷亡，防止事故危害擴大和次生、衍生災害發(fā)生。概括起來主要是4個方面：對下要迅速采取行動，搶救遇險人員，救治受傷人員；對上要及時報告，爭取上級指導和援助；對可能受事故影響的單位和人員及時通知，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動；對社會和媒體依法發(fā)布有關事故情況和應急救援工作的信息等，正確引導輿論。其目的是最大程度地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，維護公共安全和社會穩(wěn)定。

天津港“8·12”瑞海公司爆炸事故現(xiàn)場 來源：中新社

生產(chǎn)安全事故應急救援是保護人民群眾生命財產(chǎn)安全的最后一道防線。實踐表明，由于應急處置不規(guī)范和違章指揮、盲目施救等，往往給人民生命財產(chǎn)安全造成重大損失。比如，2013年吉林寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災爆炸事故導致121人遇難；2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故造成165人遇難，其中104名消防指戰(zhàn)員犧牲等。《條例》有關應急救援的條款是多年來血的經(jīng)驗教訓的高度總結，具有很強的針對性和操作性。

《條例》在總結各地、各部門應急處置與救援經(jīng)驗的基礎上，明確規(guī)定“現(xiàn)場指揮部實行總指揮負責制，按照本級人民政府的授權組織制定并實施生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應急救援方案，協(xié)調(diào)、指揮有關單位和個人參加現(xiàn)場應急救援。參加生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應急救援的單位和個人應當服從現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮”“在生產(chǎn)安全事故應急救援過程中，發(fā)現(xiàn)可能直接危及應急救援人員生命安全的緊急情況時，現(xiàn)場指揮部或者統(tǒng)一指揮應急救援的人民政府應當立即采取相應措施消除隱患，降低或者化解風險，必要時可以暫時撤離應急救援人員”。這充分體現(xiàn)了“以人為本、生命至上、科學施救”的原則。與此同時，為了及時總結經(jīng)驗教訓、以利再戰(zhàn)，《條例》與《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》相呼應，規(guī)定：“按照國家有關規(guī)定成立的生產(chǎn)安全事故調(diào)查組應當對應急救援工作進行評估，并在事故調(diào)查報告中作出評估結論?！?/p>

解決生產(chǎn)安全應急工作實踐中的現(xiàn)實問題

《條例》不僅針對應急準備不充分、安全生產(chǎn)責任制不落實、應急處置不規(guī)范和違章指揮、盲目施救等問題作了明確規(guī)定，還對多年來基層和生產(chǎn)經(jīng)營單位關心的應急救援隊伍建設問題、救援補償問題等問題也作了明確回應。第二十六條規(guī)定：“有關人民政府及其部門根據(jù)生產(chǎn)安全事故應急救援需要依法調(diào)用和征用的財產(chǎn)，在使用完畢或者應急救援結束后，應當及時歸還。財產(chǎn)被調(diào)用、征用或者調(diào)用、征用后毀損、滅失的，有關人民政府及其部門應當按照國家有關規(guī)定給予補償?！钡诙藯l規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當按照國家有關規(guī)定，對在生產(chǎn)安全事故應急救援中傷亡的人員及時給予救治和撫恤；符合烈士評定條件的，按照國家有關規(guī)定評定為烈士?！贝送?，針對近年來在科研機構、學校、醫(yī)院等單位發(fā)生的危險物品事故的應急管理問題，如北京交通大學“12·26”實驗室爆炸事故等，《條例》附則中第三十四條規(guī)定：“儲存、使用易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的科研機構、學校、醫(yī)院等單位的安全事故應急工作，參照本條例有關規(guī)定執(zhí)行?！笨傊?，《條例》的頒布實施，切實解決了長期以來應急管理工作中的現(xiàn)實問題，為全面提升我國應急管理工作水平提供了有力的法律支撐。

李克強總理曾指出：“安不忘危，興不忘憂。我們清醒認識到，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，……重特大安全生產(chǎn)事故時有發(fā)生?！蔽覀円J真學習貫徹落實《條例》，并在實踐中不斷總結提高，為保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全作出應有的貢獻。（本文作者系國家減災委專家委副主任、國務院應急管理專家組組長）