[摘要] 都市圈和城市群是兩個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又不完全相同的概念。都市圈是城市群的基礎(chǔ),沒(méi)有都市圈的發(fā)展,城市群也很難真正建設(shè)起來(lái)。京津冀協(xié)同發(fā)展,既要建設(shè)城市群,也要重視都市圈。京津冀要實(shí)現(xiàn)新的更高質(zhì)量發(fā)展,應(yīng)該將都市圈戰(zhàn)略提到更加突出的位置。
[關(guān)鍵詞] 都市圈;" 城市群;" 京津冀協(xié)同發(fā)展;" 規(guī)劃綱要;" 高質(zhì)量發(fā)展
[中圖分類號(hào)] D616;C912.81" " "[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " [文章編號(hào)] 0529-1445(2019)09-0059-03
都市圈,是以一個(gè)經(jīng)濟(jì)勢(shì)能強(qiáng)大的中心城市為核心,帶動(dòng)地域相鄰、聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)所形成的,經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度一體化的區(qū)域。在現(xiàn)代都市圈中,中心城與周邊城鎮(zhèn)往往通過(guò)軌道交通強(qiáng)化同城效應(yīng),建立與現(xiàn)代治理要求相適應(yīng)的扁平化區(qū)域治理體系,以最大程度地優(yōu)化區(qū)域資源配置,實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)。都市圈主要解決“1小時(shí)通勤圈”范圍的功能布局和資源配置問(wèn)題。中心城市各自形成都市圈,地域相鄰的多個(gè)都市圈強(qiáng)化相互之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系,就構(gòu)成空間尺度更大的城市群。京津冀既要建設(shè)城市群,也要重視都市圈。習(xí)近平總書記在2014年“2.26”講話中指出,要“面向未來(lái)打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈”。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出,“加快打造現(xiàn)代化新型首都圈”。這里的首都經(jīng)濟(jì)圈、現(xiàn)代化新型首都圈,實(shí)際上就是都市圈的范疇。
都市圈是提高城市承載能力和運(yùn)行效率、避免出現(xiàn)城市病的重要戰(zhàn)略空間
當(dāng)前,京津冀協(xié)同發(fā)展還面臨著一些疏解對(duì)象動(dòng)力不足、承接地引力不強(qiáng)等問(wèn)題。問(wèn)題根源在于京津冀地區(qū)都市圈的建設(shè)還不夠成熟,軌道交通、公共服務(wù)等條件還不夠完備,一定程度上阻礙了中心城市對(duì)周邊區(qū)域輻射帶動(dòng)作用的發(fā)揮。
從理論上講,城市形成與發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力在于資源集聚效應(yīng)或規(guī)模經(jīng)濟(jì)。但當(dāng)城市規(guī)模超過(guò)一定限度,或城市功能在單一區(qū)域過(guò)度集聚,就會(huì)轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)濟(jì)的反面:出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)或擁擠效應(yīng),降低城市運(yùn)行效率,爆發(fā)城市病。都市圈通過(guò)“大分散、小集中”的布局模式,使城市功能分散化,由中心城和不同板塊、組團(tuán)、衛(wèi)星城、新城等共同承擔(dān),從而實(shí)現(xiàn)大尺度分散、中尺度開放、小尺度集中,形成分工協(xié)作、有機(jī)聯(lián)動(dòng)的空間格局。這樣既可以避免人口、功能在中心城單一空間上過(guò)度集聚帶來(lái)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,又能通過(guò)分散組團(tuán)享受到城市資源集聚的規(guī)模效應(yīng)。
都市圈分散化、組團(tuán)式空間格局最重要的實(shí)踐之一是“主城—新城(衛(wèi)星城)”模式。比如,倫敦早在1946年就通過(guò)了《新城法》,掀起了“新城運(yùn)動(dòng)”。經(jīng)過(guò)30年時(shí)間,分3個(gè)階段建設(shè)了33個(gè)新城、衛(wèi)星城,容納了23%的城市居民,對(duì)緩解倫敦市區(qū)壓力、分散城市功能起到了積極作用。現(xiàn)在國(guó)外占主流的第四代衛(wèi)星城,不是傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中的“睡城”,而是科技衛(wèi)星城、教育衛(wèi)星城、醫(yī)療衛(wèi)星城、文化衛(wèi)星城、特色產(chǎn)業(yè)衛(wèi)星城等。它能夠提供充足的就業(yè)崗位,實(shí)現(xiàn)50%以上甚至更多的居住人口在本地就業(yè)。
都市圈規(guī)劃建設(shè)的不完備是城市病的根源。一些大城市在發(fā)展中未能形成真正意義上的都市圈空間結(jié)構(gòu),資源集聚的需求沒(méi)有在空間上有序釋放,規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題得不到解決,最終演變?yōu)槌鞘胁 1热绫本?,面?duì)來(lái)勢(shì)迅猛的城市化浪潮,對(duì)特大城市和都市圈的發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足。特別是在我國(guó)城市化推動(dòng)人口集聚一般性規(guī)律作用和首都特殊性規(guī)律作用之下,對(duì)首都城市的發(fā)展規(guī)律、特點(diǎn)、問(wèn)題以及如何應(yīng)對(duì)等研究不足。城市規(guī)劃對(duì)城市科學(xué)發(fā)展的引導(dǎo)作用不充分,“單中心”城市格局長(zhǎng)期未能突破,與交通結(jié)構(gòu)不合理的缺陷相互疊加,使得城市病提前爆發(fā)、日益嚴(yán)重。北京早期城市規(guī)劃提出“邊緣集團(tuán)”“衛(wèi)星城”等概念,2004版城市規(guī)劃提出建設(shè)11個(gè)新城的方案。但是,邊緣集團(tuán)距離中心城太近,僅承擔(dān)單一居住功能,沒(méi)有快速交通做支撐,反而帶來(lái)巨大的潮汐式交通壓力。同時(shí),北京交通供給體系不完備,突出表現(xiàn)為中心城地鐵密度不足、市郊鐵路建設(shè)滯后兩個(gè)短板,使得城市骨架未能拉開,交通承載能力低、運(yùn)行效率低,進(jìn)而使衛(wèi)星城、新城與中心城之間的資源流動(dòng)不順暢,缺乏吸引力,不能充分發(fā)揮分散城市功能的作用。
國(guó)際上不乏通過(guò)都市圈建設(shè)緩解城市病問(wèn)題、提升城市群競(jìng)爭(zhēng)力的正面案例。以東京都市圈為例。從1958年起,東京分三個(gè)階段建設(shè)了池袋、新宿、澀谷、大崎、上野—淺草、錦系町—龜戶、臨海7個(gè)副都心,形成“一主七副”多中心格局,大大提升了城市綜合承載力。在東京都市圈范圍,加快發(fā)展新干線和市郊鐵路,引導(dǎo)東京的居住、工業(yè)、商務(wù)、行政、科研、教育等功能向軌道交通沿線的八王子、川越、千葉、筑波、橫濱等22個(gè)業(yè)務(wù)核都市轉(zhuǎn)移,形成帶狀產(chǎn)業(yè)密集區(qū)。比如美國(guó)波士華城市群,紐約、波士頓、費(fèi)城、華盛頓等中心城市及其周邊市鎮(zhèn)都形成了各自的都市圈,都有占優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)部門。紐約強(qiáng)化金融、商貿(mào)等高端服務(wù)功能,華盛頓圍繞行政功能發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),波士頓突出高教功能與集聚高科技產(chǎn)業(yè),費(fèi)城凸顯醫(yī)療服務(wù)功能和特色制造優(yōu)勢(shì)。這形成了分工合理、互補(bǔ)互促的發(fā)展格局,帶動(dòng)城市群功能不斷提升,增強(qiáng)了城市群的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)力。
京津冀協(xié)同發(fā)展的核心在于提升都市圈戰(zhàn)略價(jià)值。既要解決北京的城市病問(wèn)題,也要防范區(qū)域內(nèi)其他城市遭遇城市病困擾。高德地圖《2019年Q1中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》顯示,石家莊、保定、唐山的擁堵指數(shù)都排在前50名。背后原因基本一致,這些城市對(duì)都市圈的發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠,城市攤大餅式發(fā)展,功能布局不合理,導(dǎo)致運(yùn)行效率低下。如石家莊的主城區(qū)在滹沱河以南,空間狹小、功能集中、人口密集。《河北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016—2030年)》提出,到2030年石家莊要形成特大城市,這樣的空間格局顯然無(wú)法支撐,亟須北跨滹沱河,加快建設(shè)正定新區(qū)等新的組團(tuán),形成都市圈發(fā)展格局。
建設(shè)京津冀現(xiàn)代都市圈的四個(gè)關(guān)鍵要素
疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展要取得穩(wěn)定持久成效,就要在區(qū)域空間戰(zhàn)略上謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、謀根本,使各個(gè)城市的發(fā)展符合都市圈建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律要求。這樣解決或避免城市病問(wèn)題,以都市圈為基礎(chǔ)建立京津冀城市群,才是更具有效率和生命力、高質(zhì)量和可持續(xù)的城市群。
創(chuàng)新理念,認(rèn)真審視城鎮(zhèn)化歷程,從城市發(fā)展規(guī)律角度反思城市病根源,尋找解決之道。改革開放以后,我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得巨大成就。2018年城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%,城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到8.31億人。我國(guó)預(yù)計(jì)用40年時(shí)間就能完成城鎮(zhèn)化率從30%提升到70%的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這一階段法國(guó)歷時(shí)120年,美國(guó)用了100年。伴隨快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程,城市病也由一二線城市向三四線城市蔓延。我們不能簡(jiǎn)單地、表象化地將城市病的根源歸結(jié)為人口多,而看不到大都市、都市圈發(fā)展的規(guī)律要求。全國(guó)最擁堵的20個(gè)城市中,有北京、上海等人多車多的大都市,還有一些規(guī)模不算大的城市。比如銀川,常住人口不到300萬(wàn),機(jī)動(dòng)車不到100萬(wàn),也出現(xiàn)了城市病。城市病背后是對(duì)都市圈發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足,是城市發(fā)展理念的問(wèn)題。如果只看到都市,看不到都市圈,結(jié)果就是大城市“攤大餅”式發(fā)展、中小城市延續(xù)大城市空間無(wú)序蔓延的老路子,最終出現(xiàn)城市病?;谶@種認(rèn)識(shí),從解決城市病到避免城市病,都需要構(gòu)建功能分散化、多中心且有機(jī)聯(lián)系的都市圈空間格局,處理好城市發(fā)展中積聚和效率的關(guān)系,避免城市功能、人口在單一空間上集聚而產(chǎn)生的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。
加強(qiáng)“一核兩翼”協(xié)同發(fā)展,以都市圈建設(shè)提升區(qū)域整體承載力。習(xí)近平總書記指出,要以首都為核心,北京城市副中心和河北雄安新區(qū)為新的兩翼,推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展,建設(shè)世界級(jí)城市群?!皟梢怼笔鞘杞夥鞘锥脊δ艿募谐休d地,共同承擔(dān)著解決北京城市病的歷史重任。一開始就要遵循都市圈的規(guī)律要求,進(jìn)行前瞻性布局,按照分散化、組團(tuán)式的思路來(lái)設(shè)計(jì)城市格局,建設(shè)沒(méi)有城市病的城市。在《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中,“組團(tuán)”這個(gè)詞就出現(xiàn)了36次之多,明確提出“逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能完善的組團(tuán)式城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)”,具體格局為“一主、五輔、多節(jié)點(diǎn)”。“一主”即起步區(qū),本身要按組團(tuán)式進(jìn)行布局,“五輔”即雄縣、容城、安新縣城及寨里、昝崗五個(gè)外圍組團(tuán),“主”與“輔”之間要建設(shè)生態(tài)隔離帶。北京城市副中心要做好城市規(guī)模管控與功能分散化布局,統(tǒng)籌通州全域及周邊的三河、大廠、香河、武清等區(qū)域,前瞻性謀劃若干副中心的外圍組團(tuán)、衛(wèi)星城,分階段推進(jìn)建設(shè)。“一核兩翼”之外,石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市,需要積極謀劃新的功能板塊,嚴(yán)格控制主城區(qū)、老城區(qū)的規(guī)模和密度,防止在單一空間上“攤大餅”“攤厚餅”,實(shí)現(xiàn)都市圈范圍的功能分散化、布局合理化。
將軌道交通建設(shè)放到突出位置。都市圈范圍內(nèi),各功能組團(tuán)、新城、衛(wèi)星城只有與中心城保持緊密聯(lián)系,才能對(duì)人才、資本等要素產(chǎn)生吸引力。相對(duì)單一依托公路、高速公路可能帶來(lái)潮汐擁堵,軌道交通特別是市郊鐵路對(duì)于強(qiáng)化都市圈的交通聯(lián)系不可或缺,是都市圈建設(shè)的重要支撐條件。市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)要和城市規(guī)劃同步進(jìn)行。市郊鐵路應(yīng)自成體系地規(guī)劃建設(shè),盡量獨(dú)立于國(guó)家鐵路系統(tǒng)來(lái)運(yùn)營(yíng)。國(guó)家鐵路要保障國(guó)家鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩透咝?,很難擠出富余資源、安排合適的車次來(lái)滿足早晚高峰通勤需求。市郊鐵路要求小站點(diǎn),與地鐵系統(tǒng)無(wú)縫銜接,方便快速換乘,國(guó)鐵系統(tǒng)的車站難以滿足這種需求。
建立可持續(xù)的規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制。都市圈建設(shè)往往需要幾十年、上百年,是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程,需要一張藍(lán)圖繪到底,一茬接著一茬干,這就需要有效的制度來(lái)保障。比如美國(guó)華盛頓,1791年制定的城市規(guī)劃總體框架及原則至今還在實(shí)施,每個(gè)階段雖然會(huì)調(diào)整完善,但大格局一直延續(xù),不能輕易變動(dòng)。規(guī)劃的權(quán)威性避免了華盛頓市區(qū)攤大餅式擴(kuò)張,商業(yè)、生活、娛樂(lè)等城市功能擴(kuò)張的需求沿6條放射軸線分散到周邊,發(fā)展起一批衛(wèi)星城,形成華盛頓都市圈。要?jiǎng)?chuàng)新城市規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制,包括城市體檢機(jī)制、管控機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、追責(zé)機(jī)制等,避免城市規(guī)劃建設(shè)上的短期化行為,久久為功,最終建設(shè)成承載力強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展的都市圈和世界級(jí)京津冀城市群。
[參考文獻(xiàn)]
[1]立足優(yōu)勢(shì),深化改革,勇于開拓,在建設(shè)首善之區(qū)上不斷取得新成績(jī)[N].人民日?qǐng)?bào),2014-2-27 .
(作者簡(jiǎn)介:趙弘,北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng))
責(zé)任編輯 / 沈" "聰