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        點睛都市圈 搞活城市群

        2019-04-29 00:00:00趙弘
        前線 2019年9期

        [摘要] 都市圈和城市群是兩個既相互關聯又不完全相同的概念。都市圈是城市群的基礎,沒有都市圈的發(fā)展,城市群也很難真正建設起來。京津冀協同發(fā)展,既要建設城市群,也要重視都市圈。京津冀要實現新的更高質量發(fā)展,應該將都市圈戰(zhàn)略提到更加突出的位置。

        [關鍵詞] 都市圈;" 城市群;" 京津冀協同發(fā)展;" 規(guī)劃綱要;" 高質量發(fā)展

        [中圖分類號] D616;C912.81" " "[文獻標識碼] A" " [文章編號] 0529-1445(2019)09-0059-03

        都市圈,是以一個經濟勢能強大的中心城市為核心,帶動地域相鄰、聯系緊密的城鎮(zhèn)所形成的,經濟社會高度一體化的區(qū)域。在現代都市圈中,中心城與周邊城鎮(zhèn)往往通過軌道交通強化同城效應,建立與現代治理要求相適應的扁平化區(qū)域治理體系,以最大程度地優(yōu)化區(qū)域資源配置,實現協同發(fā)展目標。都市圈主要解決“1小時通勤圈”范圍的功能布局和資源配置問題。中心城市各自形成都市圈,地域相鄰的多個都市圈強化相互之間的經濟社會聯系,就構成空間尺度更大的城市群。京津冀既要建設城市群,也要重視都市圈。習近平總書記在2014年“2.26”講話中指出,要“面向未來打造新的首都經濟圈”?!毒┙蚣絽f同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出,“加快打造現代化新型首都圈”。這里的首都經濟圈、現代化新型首都圈,實際上就是都市圈的范疇。

        都市圈是提高城市承載能力和運行效率、避免出現城市病的重要戰(zhàn)略空間

        當前,京津冀協同發(fā)展還面臨著一些疏解對象動力不足、承接地引力不強等問題。問題根源在于京津冀地區(qū)都市圈的建設還不夠成熟,軌道交通、公共服務等條件還不夠完備,一定程度上阻礙了中心城市對周邊區(qū)域輻射帶動作用的發(fā)揮。

        從理論上講,城市形成與發(fā)展的內在動力在于資源集聚效應或規(guī)模經濟。但當城市規(guī)模超過一定限度,或城市功能在單一區(qū)域過度集聚,就會轉向規(guī)模經濟的反面:出現規(guī)模不經濟或擁擠效應,降低城市運行效率,爆發(fā)城市病。都市圈通過“大分散、小集中”的布局模式,使城市功能分散化,由中心城和不同板塊、組團、衛(wèi)星城、新城等共同承擔,從而實現大尺度分散、中尺度開放、小尺度集中,形成分工協作、有機聯動的空間格局。這樣既可以避免人口、功能在中心城單一空間上過度集聚帶來的規(guī)模不經濟問題,又能通過分散組團享受到城市資源集聚的規(guī)模效應。

        都市圈分散化、組團式空間格局最重要的實踐之一是“主城—新城(衛(wèi)星城)”模式。比如,倫敦早在1946年就通過了《新城法》,掀起了“新城運動”。經過30年時間,分3個階段建設了33個新城、衛(wèi)星城,容納了23%的城市居民,對緩解倫敦市區(qū)壓力、分散城市功能起到了積極作用。現在國外占主流的第四代衛(wèi)星城,不是傳統(tǒng)認識中的“睡城”,而是科技衛(wèi)星城、教育衛(wèi)星城、醫(yī)療衛(wèi)星城、文化衛(wèi)星城、特色產業(yè)衛(wèi)星城等。它能夠提供充足的就業(yè)崗位,實現50%以上甚至更多的居住人口在本地就業(yè)。

        都市圈規(guī)劃建設的不完備是城市病的根源。一些大城市在發(fā)展中未能形成真正意義上的都市圈空間結構,資源集聚的需求沒有在空間上有序釋放,規(guī)模不經濟的問題得不到解決,最終演變?yōu)槌鞘胁?。比如北京,面對來勢迅猛的城市化浪潮,對特大城市和都市圈的發(fā)展規(guī)律認識不足。特別是在我國城市化推動人口集聚一般性規(guī)律作用和首都特殊性規(guī)律作用之下,對首都城市的發(fā)展規(guī)律、特點、問題以及如何應對等研究不足。城市規(guī)劃對城市科學發(fā)展的引導作用不充分,“單中心”城市格局長期未能突破,與交通結構不合理的缺陷相互疊加,使得城市病提前爆發(fā)、日益嚴重。北京早期城市規(guī)劃提出“邊緣集團”“衛(wèi)星城”等概念,2004版城市規(guī)劃提出建設11個新城的方案。但是,邊緣集團距離中心城太近,僅承擔單一居住功能,沒有快速交通做支撐,反而帶來巨大的潮汐式交通壓力。同時,北京交通供給體系不完備,突出表現為中心城地鐵密度不足、市郊鐵路建設滯后兩個短板,使得城市骨架未能拉開,交通承載能力低、運行效率低,進而使衛(wèi)星城、新城與中心城之間的資源流動不順暢,缺乏吸引力,不能充分發(fā)揮分散城市功能的作用。

        國際上不乏通過都市圈建設緩解城市病問題、提升城市群競爭力的正面案例。以東京都市圈為例。從1958年起,東京分三個階段建設了池袋、新宿、澀谷、大崎、上野—淺草、錦系町—龜戶、臨海7個副都心,形成“一主七副”多中心格局,大大提升了城市綜合承載力。在東京都市圈范圍,加快發(fā)展新干線和市郊鐵路,引導東京的居住、工業(yè)、商務、行政、科研、教育等功能向軌道交通沿線的八王子、川越、千葉、筑波、橫濱等22個業(yè)務核都市轉移,形成帶狀產業(yè)密集區(qū)。比如美國波士華城市群,紐約、波士頓、費城、華盛頓等中心城市及其周邊市鎮(zhèn)都形成了各自的都市圈,都有占優(yōu)勢的產業(yè)部門。紐約強化金融、商貿等高端服務功能,華盛頓圍繞行政功能發(fā)展現代服務業(yè),波士頓突出高教功能與集聚高科技產業(yè),費城凸顯醫(yī)療服務功能和特色制造優(yōu)勢。這形成了分工合理、互補互促的發(fā)展格局,帶動城市群功能不斷提升,增強了城市群的經濟穩(wěn)定性和競爭力。

        京津冀協同發(fā)展的核心在于提升都市圈戰(zhàn)略價值。既要解決北京的城市病問題,也要防范區(qū)域內其他城市遭遇城市病困擾。高德地圖《2019年Q1中國主要城市交通分析報告》顯示,石家莊、保定、唐山的擁堵指數都排在前50名。背后原因基本一致,這些城市對都市圈的發(fā)展規(guī)律認識不夠,城市攤大餅式發(fā)展,功能布局不合理,導致運行效率低下。如石家莊的主城區(qū)在滹沱河以南,空間狹小、功能集中、人口密集?!逗颖笔〕擎?zhèn)體系規(guī)劃(2016—2030年)》提出,到2030年石家莊要形成特大城市,這樣的空間格局顯然無法支撐,亟須北跨滹沱河,加快建設正定新區(qū)等新的組團,形成都市圈發(fā)展格局。

        建設京津冀現代都市圈的四個關鍵要素

        疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發(fā)展要取得穩(wěn)定持久成效,就要在區(qū)域空間戰(zhàn)略上謀長遠、謀根本,使各個城市的發(fā)展符合都市圈建設的內在規(guī)律要求。這樣解決或避免城市病問題,以都市圈為基礎建立京津冀城市群,才是更具有效率和生命力、高質量和可持續(xù)的城市群。

        創(chuàng)新理念,認真審視城鎮(zhèn)化歷程,從城市發(fā)展規(guī)律角度反思城市病根源,尋找解決之道。改革開放以后,我國城鎮(zhèn)化建設取得巨大成就。2018年城鎮(zhèn)化率達到59.58%,城鎮(zhèn)常住人口達到8.31億人。我國預計用40年時間就能完成城鎮(zhèn)化率從30%提升到70%的快速城鎮(zhèn)化進程。這一階段法國歷時120年,美國用了100年。伴隨快速城鎮(zhèn)化進程,城市病也由一二線城市向三四線城市蔓延。我們不能簡單地、表象化地將城市病的根源歸結為人口多,而看不到大都市、都市圈發(fā)展的規(guī)律要求。全國最擁堵的20個城市中,有北京、上海等人多車多的大都市,還有一些規(guī)模不算大的城市。比如銀川,常住人口不到300萬,機動車不到100萬,也出現了城市病。城市病背后是對都市圈發(fā)展規(guī)律認識不足,是城市發(fā)展理念的問題。如果只看到都市,看不到都市圈,結果就是大城市“攤大餅”式發(fā)展、中小城市延續(xù)大城市空間無序蔓延的老路子,最終出現城市病?;谶@種認識,從解決城市病到避免城市病,都需要構建功能分散化、多中心且有機聯系的都市圈空間格局,處理好城市發(fā)展中積聚和效率的關系,避免城市功能、人口在單一空間上集聚而產生的規(guī)模不經濟問題。

        加強“一核兩翼”協同發(fā)展,以都市圈建設提升區(qū)域整體承載力。習近平總書記指出,要以首都為核心,北京城市副中心和河北雄安新區(qū)為新的兩翼,推動京津冀協同發(fā)展,建設世界級城市群?!皟梢怼笔鞘杞夥鞘锥脊δ艿募谐休d地,共同承擔著解決北京城市病的歷史重任。一開始就要遵循都市圈的規(guī)律要求,進行前瞻性布局,按照分散化、組團式的思路來設計城市格局,建設沒有城市病的城市。在《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中,“組團”這個詞就出現了36次之多,明確提出“逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能完善的組團式城鄉(xiāng)空間結構”,具體格局為“一主、五輔、多節(jié)點”?!耙恢鳌奔雌鸩絽^(qū),本身要按組團式進行布局,“五輔”即雄縣、容城、安新縣城及寨里、昝崗五個外圍組團,“主”與“輔”之間要建設生態(tài)隔離帶。北京城市副中心要做好城市規(guī)模管控與功能分散化布局,統(tǒng)籌通州全域及周邊的三河、大廠、香河、武清等區(qū)域,前瞻性謀劃若干副中心的外圍組團、衛(wèi)星城,分階段推進建設?!耙缓藘梢怼敝?,石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市,需要積極謀劃新的功能板塊,嚴格控制主城區(qū)、老城區(qū)的規(guī)模和密度,防止在單一空間上“攤大餅”“攤厚餅”,實現都市圈范圍的功能分散化、布局合理化。

        將軌道交通建設放到突出位置。都市圈范圍內,各功能組團、新城、衛(wèi)星城只有與中心城保持緊密聯系,才能對人才、資本等要素產生吸引力。相對單一依托公路、高速公路可能帶來潮汐擁堵,軌道交通特別是市郊鐵路對于強化都市圈的交通聯系不可或缺,是都市圈建設的重要支撐條件。市郊鐵路規(guī)劃建設要和城市規(guī)劃同步進行。市郊鐵路應自成體系地規(guī)劃建設,盡量獨立于國家鐵路系統(tǒng)來運營。國家鐵路要保障國家鐵路運輸的安全和高效,很難擠出富余資源、安排合適的車次來滿足早晚高峰通勤需求。市郊鐵路要求小站點,與地鐵系統(tǒng)無縫銜接,方便快速換乘,國鐵系統(tǒng)的車站難以滿足這種需求。

        建立可持續(xù)的規(guī)劃實施保障機制。都市圈建設往往需要幾十年、上百年,是一個長期持續(xù)的過程,需要一張藍圖繪到底,一茬接著一茬干,這就需要有效的制度來保障。比如美國華盛頓,1791年制定的城市規(guī)劃總體框架及原則至今還在實施,每個階段雖然會調整完善,但大格局一直延續(xù),不能輕易變動。規(guī)劃的權威性避免了華盛頓市區(qū)攤大餅式擴張,商業(yè)、生活、娛樂等城市功能擴張的需求沿6條放射軸線分散到周邊,發(fā)展起一批衛(wèi)星城,形成華盛頓都市圈。要創(chuàng)新城市規(guī)劃實施的保障機制,包括城市體檢機制、管控機制、監(jiān)督機制、追責機制等,避免城市規(guī)劃建設上的短期化行為,久久為功,最終建設成承載力強、可持續(xù)發(fā)展的都市圈和世界級京津冀城市群。

        [參考文獻]

        [1]立足優(yōu)勢,深化改革,勇于開拓,在建設首善之區(qū)上不斷取得新成績[N].人民日報,2014-2-27 .

        (作者簡介:趙弘,北京市社會科學院副院長)

        責任編輯 / 沈" "聰

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