何花

[摘? 要]中華人民共和國(guó)成立70年，地方政府角色經(jīng)歷了深刻變遷。地方政府角色與行政審批制度相關(guān)聯(lián)，并伴隨著行政審批制度的變遷而變遷。本文在回顧行政審批制度70年演變歷程的基礎(chǔ)上，梳理地方政府角色的變遷過(guò)程，分析總結(jié)其變遷特征與趨勢(shì)，剖析地方政府角色變遷背后的影響因素，以期為新時(shí)代地方政府改革和角色創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

[關(guān)鍵詞]地方政府;政府角色;行政審批;制度變遷

[中圖分類(lèi)號(hào)]C93? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2019）12-0068-08

在國(guó)家治理和改革的過(guò)程中，地方政府是一個(gè)繞不開(kāi)的永恒話題，扮演著關(guān)鍵性角色。行政審批制度與地方政府角色之間存在著密切關(guān)聯(lián)，是突顯地方政府角色的一個(gè)重要領(lǐng)域。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的行政審批制度發(fā)生了重大變化，在不同的發(fā)展階段，地方政府扮演了不同的角色。本文擬從歷史的角度出發(fā)，以行政審批制度變遷為背景，探究地方政府角色的70年變遷歷程。

一、問(wèn)題的提出

在公共管理研究的不同范式中地方政府角色先后經(jīng)歷了“行政人”式劃槳者[1]、“企業(yè)型政府”式掌舵者[2]、“服務(wù)型政府”式劃槳者[3]以及“整合者”[4]“合作伙伴”[5]“網(wǎng)絡(luò)化政府”[6]等演進(jìn)。對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)地方政府角色變遷的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是基于制度變遷。地方政府在“主導(dǎo)型”“中間擴(kuò)散型”和“誘致型”制度變遷中分別扮演了“主導(dǎo)者”“第一行動(dòng)集團(tuán)”和“企業(yè)合作者”等角色。[7]地方政府的角色經(jīng)歷了從中央政府的被動(dòng)接受者和忠實(shí)執(zhí)行者到代理人兼制度創(chuàng)新主體，再到初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體身份、微觀主體創(chuàng)新的保護(hù)與支持者的演變。[8]在行政管理體制變遷中扮演“理性人”，經(jīng)歷了釋放、強(qiáng)化和規(guī)范三個(gè)階段的角色狀態(tài)演進(jìn)。[9]二是基于政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系變遷。地方政府角色從“家長(zhǎng)”“旁觀者”到“合作者”的演變[10]，也在向“回應(yīng)-賦權(quán)”型政府演進(jìn)[11]，由“全能型”轉(zhuǎn)向“效能型”角色，管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。[12]三是基于中央與地方政府關(guān)系變遷。以委托-代理模型作為分析工具，地方政府是中央政府的“代理人”。[13]

黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革”，加快轉(zhuǎn)變政府職能，行政審批制度則成為關(guān)鍵抓手、起點(diǎn)和突破點(diǎn)。2016年，李克強(qiáng)總理提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，隨后，國(guó)務(wù)院發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)文件，行政審批進(jìn)入了“智能化”建設(shè)時(shí)期，全國(guó)各地方政府積極創(chuàng)新探索行政審批改革，形成了行政審批服務(wù)創(chuàng)新浪潮，地方政府角色也隨之變化。其中，浙江地方政府的“最多跑一次”行政審批改革實(shí)踐得到中央高度肯定，并被寫(xiě)入2019年政府工作報(bào)告。國(guó)外將“行政審批”稱(chēng)為“規(guī)制”，不同規(guī)制理論中政府扮演角色不同。規(guī)制公共利益理論中，政府角色假設(shè)是“社會(huì)人”或“道德者”，政府扮演公共利益的代表人，規(guī)制是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的工具。[14]規(guī)制俘虜理論認(rèn)為，規(guī)制是滿(mǎn)足特定利益集團(tuán)需要而設(shè)定的，政府扮演利益集團(tuán)的“俘虜”。[15]激勵(lì)規(guī)制理論認(rèn)為，政府與被規(guī)制者是委托——代理關(guān)系，政府角色假設(shè)是“經(jīng)濟(jì)人”，政府扮演市場(chǎng)主體的“代理人”[16]。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者主要集中于基于行政審批制度改革研究地方政府角色，地方政府從“權(quán)力無(wú)限型”轉(zhuǎn)向“權(quán)力有限型”角色，改變了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府主導(dǎo)型角色。[17]從碎片化政府走向整體型政府[18]，由“管制型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”。[19]縱觀相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在本領(lǐng)域的研究仍存在有待完善的方面：一是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)類(lèi)研究較少，大多集中于行政審批制度改革研究，變遷視角研究成果甚少;二是系統(tǒng)性與專(zhuān)門(mén)性研究不足，不少研究?jī)H分析行政審批制度時(shí)有所涉及地方政府角色變化，研究較為碎片化;三是大部分學(xué)者著重研究地方政府角色演進(jìn)的樣式變化，較少關(guān)注其變遷的趨勢(shì)與影響因素。

二、行政審批制度與地方政府角色的變遷過(guò)程

1.模仿與初建階段（1949-1978年）：全能管制型政府。1949年中華人民共和國(guó)成立，到1956年完成了社會(huì)主義改造，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在恢復(fù)與發(fā)展中學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，模仿蘇聯(lián)體制，逐漸形成了一種獨(dú)特的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這一體制一直持續(xù)到1978年，即改革開(kāi)放前。相應(yīng)地，行政審批制度明顯受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，行政審批范圍幾乎覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)的所有資源，形成了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相匹配的“審批型經(jīng)濟(jì)”模式。這一模式具有三個(gè)重要特點(diǎn)：（1）強(qiáng)模仿性。模仿甚至照搬蘇聯(lián)模式，初步建立了“蘇聯(lián)式”行政審批制度。（2）高度集權(quán)性。受集權(quán)型行政體制影響，行政審批權(quán)力高度集中，實(shí)行“家長(zhǎng)對(duì)子女”式[20]18的行政審批制度。（3）功能有限性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，以指令性計(jì)劃為主導(dǎo)，行政審批制度的功能極為有限。這一階段，“政府是全能型的高度集權(quán)的政權(quán)組織，是只有政府的社會(huì)關(guān)系，只有國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)?！盵20]18這一時(shí)期地方政府作為中央政府簡(jiǎn)單的被動(dòng)接受者和貫徹執(zhí)行者，扮演了“全能管制者”角色，呈現(xiàn)出以下特征：一是全能性。地方政府這只“有形之手”幾乎滲透在社會(huì)生產(chǎn)與生活的各個(gè)方面。二是唯一性。地方政府是地方政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的唯一管制主體，其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體均是被管制對(duì)象。三是法律性。此階段我國(guó)法律極不完整，在行政審批制度中，地方政府在某種程度上發(fā)揮了法律的部分功能。

2.探索與成熟階段（1979-1996年）：有限調(diào)控型政府。黨的十一屆三中全會(huì)掀開(kāi)了改革開(kāi)放新篇章，直到1992年黨的十四大的召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，市場(chǎng)秩序與市場(chǎng)主體逐漸多元化，倒逼行政審批制度進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，改變行政審批的全覆蓋性與方式的簡(jiǎn)單命令性，減少地方政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡干預(yù)和管控，不斷探索新的行政審批制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的行政審批事項(xiàng)設(shè)置需遵守三個(gè)優(yōu)先原則“市場(chǎng)調(diào)節(jié)優(yōu)先、社會(huì)自治優(yōu)先、制度規(guī)范優(yōu)先”[20]59。改革開(kāi)放初期，調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，在放權(quán)與收權(quán)之間搖擺徘徊，進(jìn)行一系列機(jī)構(gòu)改革，下放審批許可權(quán)，1982年機(jī)構(gòu)改革重在下放權(quán)力，1988年首次提出轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府與其他主體關(guān)系，1993年機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，政府開(kāi)始改變與市場(chǎng)的關(guān)系，行政審批制度開(kāi)始重視經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審批調(diào)整，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的“審批之手”從“手指操作”轉(zhuǎn)向“手掌調(diào)控”——“微觀管理”走向“宏觀調(diào)控”，建立了宏觀調(diào)控型的審批制度，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，探索過(guò)程中逐漸產(chǎn)生了較為成熟的現(xiàn)代型行政審批制度。在此階段，地方政府扮演了“有限調(diào)控型政府”，一方面，在一些微觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域漸漸收回“有形之手”，形成“權(quán)力有限型政府”;另一方面，努力探索和調(diào)整對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)的審批制度，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“管制型政府”轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“調(diào)控型政府”。

3.改革與規(guī)范階段（1997-2011年）：有效法治型政府。1997年深圳先開(kāi)始行政審批制度改革的試點(diǎn)工作，減事項(xiàng)、減流程、減材料并開(kāi)始規(guī)范行政審批。隨著改革擴(kuò)延，行政審批開(kāi)始由分散化走向集中化，浙江地方政府走在全國(guó)前列，1999年金華成立市政府辦事大廳，紹興上虞設(shè)立行政服務(wù)中心，使得原有的審批事項(xiàng)減少了一半多，審批效率大幅度提升。隨后各地紛紛效仿成立公共服務(wù)中心，同時(shí)，各地方政府出臺(tái)關(guān)于行政服務(wù)中心的管理辦法、責(zé)任與追究意見(jiàn)等文件，從法規(guī)方面進(jìn)一步規(guī)范行政審批制度，地方政府開(kāi)啟了“一站式”“一門(mén)式”審批服務(wù)。2001年9月，國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見(jiàn)》，確定了改革應(yīng)堅(jiān)持合法、合理、效能、責(zé)任和監(jiān)督的原則，自此，行政審批制度改革正式起步，開(kāi)始在全國(guó)范圍進(jìn)行。同年，我國(guó)加入世貿(mào)組織（WTO），WTO要求必須遵循自由市場(chǎng)規(guī)律，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的“無(wú)所不審、無(wú)所不批、無(wú)所不辦”的傳統(tǒng)行政審批制度提出了很大挑戰(zhàn)，在很大程度上倒逼行政審批制度改革，行政審批制度開(kāi)始與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。伴隨著政府機(jī)構(gòu)的合并與精簡(jiǎn)改革，地方政府開(kāi)始放權(quán)于社會(huì)，大幅度減少審批事項(xiàng)。2004年《行政許可法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)行政審批制度步入了規(guī)范化與法治化的軌道。2008年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革意見(jiàn)的通知》。從2008年到2010年，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議共召開(kāi)了五次全體會(huì)議，一直圍繞取消、下放和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變政府職能展開(kāi)行政審批適度改革。2011年國(guó)務(wù)院召開(kāi)深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會(huì)議，本次改革以轉(zhuǎn)變政府職能為中心，在投資、社會(huì)事業(yè)與非行政許可審批等三大重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)改革。在近十年的時(shí)間里，國(guó)務(wù)院分五批共取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)2183項(xiàng)，占原有總數(shù)的60.6%，各地區(qū)則占原總數(shù)的一半以上。

此階段的行政審批制度逐漸步入了改革與規(guī)范階段，地方政府的角色發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，在上階段中“權(quán)力有限型政府”角色的基礎(chǔ)上，更加注重了政府的行政效能，重塑與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，切實(shí)服務(wù)于市場(chǎng)和社會(huì)，真正推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序發(fā)展，地方政府注重扮演“效能型政府”角色。同時(shí)，2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見(jiàn)》中將“合法”列為五大原則之首。2004年《行政許可法》頒布，標(biāo)志著政府真正轉(zhuǎn)變?nèi)藶楣苤菩偷男姓徟绞?，開(kāi)始注重轉(zhuǎn)向法治化審批道路，行政審批事項(xiàng)設(shè)定須于法有據(jù)，審批程序法定化，對(duì)違反行政審批法律法規(guī)的行為嚴(yán)格追究其法定責(zé)任，改變了地方政府行為的隨意性，從法律上進(jìn)一步規(guī)范了行政審批制度，地方政府開(kāi)始走向“法治型政府”角色。

4.深化與創(chuàng)新階段（2012年-今）：創(chuàng)新服務(wù)型政府。2012年黨的十八大提出更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，深化行政體制改革，特別是在此基礎(chǔ)上深化行政審批制度改革，“繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。”[21]自此，行政審批制度進(jìn)入了全面深化改革階段，2012年8月，國(guó)務(wù)院已分六批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%。2013年黨的十八屆三中全會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，大力向地方和基層下放權(quán)力，取消一切市場(chǎng)機(jī)制可有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》，提出要“繼續(xù)取消含金量高的行政審批事項(xiàng)，徹底取消非行政許可審批類(lèi)別。”并繼續(xù)深化推進(jìn)在行政審批、投資審批、職業(yè)資格以及收費(fèi)清理等各項(xiàng)改革。[22]2016年5月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)推進(jìn)放管服改革電視電話會(huì)議，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出，持續(xù)推進(jìn)“放管服”（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）改革，不斷提高政府效能。2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)始重視行政審批“智能化”建設(shè)。在該階段中，各地方政府貫徹中央行政審批制度改革意見(jiàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，積極探索和創(chuàng)新，2012年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)廣東省“十二五”時(shí)期在行政審批制度改革方面先行先試，2013年四川省政府首設(shè)行政審批制度改革處，2016年浙江省政府提出“最多跑一次”改革，設(shè)立相應(yīng)的改革辦機(jī)構(gòu)，是放管服改革的深化與提升，居于全國(guó)領(lǐng)先地位。

隨著行政審批制度步入全面深化與創(chuàng)新階段，地方政府的角色也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，從中央與地方政府的關(guān)系看，地方政府不再僅僅是中央政府行政審批制度的被動(dòng)接收者，也不再只是其簡(jiǎn)單的執(zhí)行者和落實(shí)者。而是在擔(dān)任中央政府的“代理人”角色的同時(shí)，扮演了地方行政審批制度的創(chuàng)新者和傳播者，如浙江省地方政府的“最多跑一次”改革，產(chǎn)生了地方政府獨(dú)特的自下而上的角色影響力，扮演了“創(chuàng)新型政府”角色。另一方面，從政府職能轉(zhuǎn)換來(lái)看，行政審批制度在這一階段徹底從地方政府管制市場(chǎng)與社會(huì)的手段，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?wù)與回應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)需求的工具。地方政府的職能開(kāi)始以服務(wù)為主，堅(jiān)持民本價(jià)值與社會(huì)本位價(jià)值導(dǎo)向，不斷塑造和完善自身“服務(wù)型政府”角色。

三、中華人民共和國(guó)成立70年地方政府角色變遷的主要趨勢(shì)

1.地位：從“絕對(duì)服從”到“相對(duì)獨(dú)立”。中央與地方關(guān)系是觀察行政審批制度和地方政府角色的重要視角。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，地方政府的地位發(fā)生了很大變化，逐漸由“絕對(duì)服從”中央走向“相對(duì)獨(dú)立”。在行政審批制度的模仿與初建階段（1949-1977），計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，“國(guó)家的大部分重要行政事務(wù)都是由中央執(zhí)掌，或是直接通過(guò)實(shí)地行政管理機(jī)構(gòu)，或是通過(guò)專(zhuān)門(mén)性機(jī)構(gòu)，也可能利用地方政府管理諸如教育或公路這樣的事務(wù)，但它們都只不過(guò)是處于嚴(yán)格的中央控制下的代理機(jī)構(gòu)。”[23]中央政府對(duì)地方政府有著完全的控制主導(dǎo)權(quán)，地方政府完全依附于中央政府，缺乏一定的獨(dú)立自主性，是中央政府在地方的純粹“代言人”和行政審批政策的忠實(shí)執(zhí)行者和絕對(duì)服從者，“非獨(dú)立化人格特征的地方政府沒(méi)有憲法和法律賦予的剛性行為空間?！盵24]改革開(kāi)放后，行政審批制度進(jìn)入探索、成熟、改革與規(guī)范時(shí)期，中央政府逐漸下放權(quán)力，地方政府的自主性得到較大程度的釋放，顯現(xiàn)出“相對(duì)獨(dú)立化”的人格特征。從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要出發(fā)，探索改革地區(qū)行政審批制度，地方政府具有“雙重代言人”角色：在中央政府“代言人”基礎(chǔ)上增加了“地方利益代言人”角色，開(kāi)始“基于利益最大化努力實(shí)現(xiàn)自主行為空間最大化的積極性由此得到了充分激勵(lì)，其理性‘經(jīng)濟(jì)人角色變得越來(lái)越突出?！盵25]特別是行政審批制度進(jìn)入全面深化與創(chuàng)新階段（2012-今），地方政府的“相對(duì)獨(dú)立化人格”得到進(jìn)一步強(qiáng)化，主動(dòng)將自身權(quán)力開(kāi)始賦權(quán)于市場(chǎng)、社會(huì)，同時(shí)，積極運(yùn)用新信息技術(shù)，創(chuàng)新實(shí)踐“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)行“一網(wǎng)通辦”“一證通辦”“數(shù)據(jù)跑路”等智能化行政審批制度，得到中央政府的肯定，產(chǎn)生了自下而上的政策影響力。

2.價(jià)值：從“政府本位”到“社會(huì)本位”。價(jià)值取向是理解地方政府角色演進(jìn)的一個(gè)重要視角?；仡櫺姓徟贫?0年的變遷，在不同階段地方政府扮演了不同角色，體現(xiàn)了不同的價(jià)值取向。本文通過(guò)對(duì)行政審批制度變遷背景的考察，發(fā)現(xiàn)地方政府角色的價(jià)值取向呈現(xiàn)出由“政府本位”向“社會(huì)本位”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。在行政審批制度的模仿與初建、探索與成熟等階段，地方政府一直堅(jiān)持政府本位的價(jià)值取向，行政審批的項(xiàng)目設(shè)計(jì)與流程管理等都是以自我為中心，從自身的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、管理需要出發(fā)踐行和改革行政審批制度，以達(dá)到控制社會(huì)的目的。麻寶斌教授認(rèn)為“正義是行政審批制度的根本價(jià)值取向?！盵26]行政審批制度最終應(yīng)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義而服務(wù)。當(dāng)行政審批制度進(jìn)入改革與規(guī)范、全面深化與創(chuàng)新階段，地方政府開(kāi)始在貫徹中央核心旨意的同時(shí)，轉(zhuǎn)變角色價(jià)值取向，堅(jiān)持民本理念，遵循社會(huì)本位，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求為導(dǎo)向，以申請(qǐng)人為主導(dǎo)，通過(guò)一系列行政審批制度改革創(chuàng)新提升服務(wù)質(zhì)量，不斷增強(qiáng)民眾與企業(yè)的滿(mǎn)意度。

3.行為：從“管制”到“服務(wù)”。行為方式與目標(biāo)的變化是地方政府角色演進(jìn)的一個(gè)顯著特征。張康之教授指出，行政審批制度改革的最終目標(biāo)是創(chuàng)建服務(wù)型政府，改革過(guò)程中出現(xiàn)從管制走向服務(wù)的趨勢(shì)。[19]地方政府角色行為方式與目標(biāo)的變化其實(shí)是其職能的轉(zhuǎn)變，縱觀70年行政審批制度變遷，地方政府的角色逐漸從“管制者”轉(zhuǎn)向“管理者”，再到“服務(wù)者”，這其中與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)代要求分不開(kāi)。特別是在行政審批制度的全面深化與創(chuàng)新階段（2012-今），地方政府在行政審批的項(xiàng)目設(shè)定、審批材料交納、審批流程再造、審批監(jiān)管等等眾多事項(xiàng)上積極探索創(chuàng)新，無(wú)不以“服務(wù)者”的姿態(tài)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)實(shí)行行政審批，轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的行政審批制度中地方政府以自我為中心的“自我本位”意識(shí)，科學(xué)定位自身“服務(wù)者”的角色，堅(jiān)持社會(huì)本位，堅(jiān)持用戶(hù)思維，糾正之前“越位”“缺位”與“錯(cuò)位”等角色偏差。以公眾需求為導(dǎo)向，以更好的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)方式最大程度地滿(mǎn)足市場(chǎng)和社會(huì)的需求。

4.工具：從“人治”到“法治”。地方政府角色行為模式的確定性程度，是地方政府角色走向成熟的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。行政審批制度的變遷中，地方政府角色的行為模式由“人治性”走向“法治性”。在行政審批制度的模仿與初建階段（1949-1977），民國(guó)法律已基本廢止，新的國(guó)家法律體系極不完善，在行政審批領(lǐng)域更為顯著，基本處于“法律真空狀態(tài)”[27]，以“行政性命令”為主，并且充滿(mǎn)了強(qiáng)烈的人治色彩，行政審批政策缺乏穩(wěn)定性，地方政府政策的隨意性較強(qiáng)，在文革時(shí)期更為嚴(yán)重。隨著改革開(kāi)放推進(jìn)，行政審批制度進(jìn)入探索和成熟時(shí)期（1978-1996），地方政府自身權(quán)力有所限制，遵循市場(chǎng)規(guī)律，其行為的人治性因素逐漸減弱。當(dāng)行政審批制度步入改革與規(guī)范階段（1997-2011），特別是《行政許可法》的頒布，將地方政府在行政審批領(lǐng)域的行為徹底用法律手段進(jìn)行約束，行政審批項(xiàng)目、流程與監(jiān)督等一系列事項(xiàng)法制化，地方政府開(kāi)始走向“法治型政府”角色，其行為的隨意性基本消除，形成了一套具有“法治性”特質(zhì)的行為模式。在行政審批制度的全面深化與創(chuàng)新階段（2012-今），我國(guó)整體法律體系已較為完善，行政審批的法制化水平不斷提升，地方政府角色的“法治性”行為特征得到不斷強(qiáng)化與固化。

四、地方政府角色變遷的影響因素

1.經(jīng)濟(jì)與政治關(guān)系。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑?！敖?jīng)濟(jì)政治化與政治經(jīng)濟(jì)化，應(yīng)是經(jīng)濟(jì)和政治辯證統(tǒng)一關(guān)系和諧發(fā)展的集中體現(xiàn)?！盵28]經(jīng)濟(jì)體制的變化決定了行政審批制度的變遷，回顧行政審批制度70年的變遷，不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的變化是地方政府角色演進(jìn)的根基條件和顯著的外在動(dòng)力機(jī)制，促使地方政府轉(zhuǎn)變角色意識(shí)，調(diào)整和創(chuàng)新行政審批制度以適應(yīng)和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1949-1977年是我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，政治高于一切，國(guó)家政權(quán)高度集中，經(jīng)濟(jì)一定程度上被邊緣化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)決定了此時(shí)的行政審批制度具有“蘇聯(lián)式”集權(quán)命令性與高度管制性特點(diǎn)，地方政府必然扮演“全能管制型政府”。1978年改革開(kāi)放后進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各類(lèi)市場(chǎng)主體增多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展愈加多樣化、復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化，相應(yīng)的社會(huì)主義政治制度依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套建立起來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也逐漸被賦予“政治化”特征，相應(yīng)地，行政審批制度逐漸開(kāi)始具有“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化”特征。特別是2001年我國(guó)加入WTO，要求政府必須遵循開(kāi)放、自由、平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，無(wú)形中在步步“倒逼”行政審批制度改革，“倒逼”地方政府轉(zhuǎn)變“管制者”角色，放棄行政命令的行為方式，轉(zhuǎn)變政府職能。在行政審批制度的第三、四階段，這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外在動(dòng)力已經(jīng)在逐漸轉(zhuǎn)化為地方政府角色演進(jìn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，地方政府“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)者”的角色意識(shí)深層次推動(dòng)地方政府角色演進(jìn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，深入推行簡(jiǎn)政放權(quán)，積極回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的需求，努力營(yíng)造健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

2.國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，是影響地方政府在行政審批制度變遷背景下角色演變的重要因素。學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的研究多是以“強(qiáng)、弱”作為指標(biāo)分析二者關(guān)系的演變。如從傳統(tǒng)社會(huì)的“雙弱”、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“強(qiáng)國(guó)弱社”到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代“雙強(qiáng)”。[29]在行政審批制度的模仿與初建階段（1949-1977），經(jīng)濟(jì)體制與行政審批制度模仿蘇聯(lián)模式，國(guó)家權(quán)力統(tǒng)領(lǐng)一切、高于一切，對(duì)社會(huì)形成了全面性控制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政權(quán)力對(duì)社會(huì)資源的配置絕對(duì)控制，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高度組織化特征，城鄉(xiāng)社會(huì)成員均是依附于國(guó)家的“單位人”，國(guó)家是“全能主義者”，社會(huì)具有依附性人格，決定了地方政府在行政審批中必然是“全能型的管制政府”。當(dāng)行政審批制度步入探索與成熟階段（1978-1996）、改革與規(guī)范階段（1997-2011），進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制范圍和力度開(kāi)始縮小，社會(huì)的自主性開(kāi)始萌芽，社會(huì)成員開(kāi)始了跨區(qū)域跨城市的流動(dòng)，社會(huì)流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，社會(huì)主體多元化發(fā)展，行政審批制度開(kāi)始調(diào)整和改革，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，地方政府探索改革，規(guī)范自身權(quán)力，提高審批效率，改善與社會(huì)市場(chǎng)關(guān)系，從“權(quán)力有限的管理型政府”到“行政有效的法治型政府”。黨的十八大后行政審批制度進(jìn)入全面深化與創(chuàng)新階段（2012-今），社會(huì)不同領(lǐng)域的主體更加多元化，社會(huì)組織在國(guó)家發(fā)展中的力量變大，作用愈加顯著。國(guó)家對(duì)社會(huì)的態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬睾凸膭?lì)，倡導(dǎo)多元共治格局，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始發(fā)揮決定性作用，社會(huì)呈現(xiàn)出高度的流動(dòng)性，地方政府積極運(yùn)用新信息技術(shù)創(chuàng)新行政審批制度，開(kāi)始了行政審批“智能化”革命，優(yōu)化行政服務(wù)，用“數(shù)據(jù)跑”代替“社會(huì)跑”，以社會(huì)需求為導(dǎo)向，扮演了勇于創(chuàng)新的服務(wù)型政府。

3.中央與地方關(guān)系。中華人民共和國(guó)成立后，單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式在我國(guó)正式確立，單一制實(shí)行的是自上而下授權(quán)，地方政府聽(tīng)命于中央，其角色在很大程度上決定于中央政府。[30]中央與地方政府的關(guān)系隨著行政審批制度的變遷越來(lái)越復(fù)雜化，從傳統(tǒng)自上而下的關(guān)系模式發(fā)展為中央與地方政府上下聯(lián)動(dòng)的關(guān)系模式，導(dǎo)致地方政府的角色發(fā)生了較大變化。在行政審批制度的模仿與初建時(shí)期（1994-1977），政權(quán)高度集中，地方政府作為中央在地方的“代理人”，必須嚴(yán)格按照中央行政審批的決策與部署一一落實(shí)，地方政府幾乎無(wú)自主性。中央與地方的關(guān)系是簡(jiǎn)單的領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)行者關(guān)系。在行政審批制度進(jìn)入探索與成熟階段（1978-1996）、改革與規(guī)范階段（1997-2011），隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府普遍開(kāi)始簡(jiǎn)政放權(quán)，中央政府放權(quán)于地方政府，鼓勵(lì)地方政府探索改革，肯定試點(diǎn)創(chuàng)新。同時(shí)，地方政府放權(quán)于市場(chǎng)、社會(huì)，這時(shí)地方政府的自主性大幅度增強(qiáng)，為更好地適應(yīng)和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深圳、廣州、上海、江蘇、四川等多個(gè)地方政府開(kāi)始主動(dòng)探索改革行政審批制度，先行試點(diǎn)并逐漸在全國(guó)推廣，中央與地方政府的上下聯(lián)動(dòng)關(guān)系逐漸形成。在行政審批制度進(jìn)入全面深化與創(chuàng)新階段（2012年-今），地方政府的自主性更進(jìn)一步提升，基于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，地方政府作為“理性人”，更加積極探索和創(chuàng)新行政審批制度改革。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，指出全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[31]制度體系及執(zhí)行力則是國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與落腳點(diǎn)。[32]行政審批制度是國(guó)家制度體系的重要組成部分，其改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政治理的現(xiàn)代化，這是新時(shí)代中央提出的宏觀性的政策取向，更是一種新型的行政理念，地方政府積極貫徹和進(jìn)行一系列“創(chuàng)新性響應(yīng)”。從主體看，呈現(xiàn)多元化治理特征，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域各主體參與意識(shí)和能力提升，地方政府改變“全能超人”角色，在行政審批制度中開(kāi)始向市場(chǎng)、社會(huì)下放權(quán)力，扮演“賦權(quán)者”“有限型政府”。從職能看，治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于理順政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變則首當(dāng)其沖，最為顯著的是在行政審批制度中政府的行為取向，各地方政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，不同程度上轉(zhuǎn)變自身角色，普遍從管制型的“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的“掌舵者”角色。這一階段地方政府作為行政審批制度創(chuàng)新實(shí)踐者和創(chuàng)新擴(kuò)散者的角色發(fā)揮得淋漓盡致，中央政府與地方政府的上下聯(lián)動(dòng)關(guān)系進(jìn)一步加深。

4.技術(shù)與治理關(guān)系。技術(shù)條件是政府行政治理的一項(xiàng)重要制約條件。行政審批制度是行政系統(tǒng)的具體構(gòu)成部分，其變遷勢(shì)必受到技術(shù)的影響。在行政審批制度變遷的四個(gè)階段，技術(shù)條件也在發(fā)生變化，從農(nóng)業(yè)技術(shù)、工業(yè)技術(shù)到信息技術(shù)特別是今天的大數(shù)據(jù)技術(shù)。中華人民共和國(guó)成立初期，以農(nóng)耕技術(shù)為主，呈現(xiàn)出典型的“熟人社會(huì)”，行政審批信息“集中產(chǎn)生”“有限傳遞”[33]，地方政府在行政審批過(guò)程中人治因素較強(qiáng)，其行為存在一定的隨意性，管制者角色凸顯。隨著工業(yè)技術(shù)發(fā)展，政府與市場(chǎng)的關(guān)系被重塑，行政審批制度逐漸成熟和規(guī)范，地方政府走向“有限調(diào)控型政府”和“有效法治型政府”。在行政審批制度進(jìn)入深化與創(chuàng)新階段（2012年-今），大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展為行政審批制度進(jìn)入全面深化與創(chuàng)新改革階段提供了強(qiáng)有力的技術(shù)驅(qū)動(dòng)機(jī)制。相對(duì)于托夫勒的“第三次浪潮”，在由數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)與政治創(chuàng)新的“下一次浪潮”中，政府扮演的核心角色是在自身管理與公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)對(duì)云計(jì)算、高速寬帶、數(shù)字新媒體等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用者。[34]大數(shù)據(jù)以自身強(qiáng)大的資源體系，形成了一系列特有的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，不斷推動(dòng)縣級(jí)政府角色轉(zhuǎn)換。一是形成智能化參與平臺(tái)，促使市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等共同參與治理;二是布置大數(shù)據(jù)一張網(wǎng)，將各個(gè)治理主體無(wú)縫銜接;三是建立精準(zhǔn)化需求定位系統(tǒng)，能動(dòng)精準(zhǔn)地呈現(xiàn)社會(huì)和市場(chǎng)的需求;四是創(chuàng)新信息化技術(shù)，促使治理更加智能化;五是構(gòu)建大數(shù)據(jù)整合機(jī)制，數(shù)據(jù)整合背后是機(jī)構(gòu)部門(mén)整合，倒逼地方政府機(jī)構(gòu)改革。行政審批制度現(xiàn)階段中大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的驅(qū)動(dòng)作用較為顯著。2015年以來(lái)，中央先后出臺(tái)了《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》以及《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開(kāi)展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》，各地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)不少關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等政策文件，掀起了多樣化的大數(shù)據(jù)審批制度創(chuàng)新浪潮。由“群眾跑”“企業(yè)跑”轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)跑”，塑造了地方政府“創(chuàng)新型”和“服務(wù)型”的政府角色。

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責(zé)任編輯? 王? 雨