謝曉燕 劉洪銀

摘要：扶貧攻堅期應(yīng)聚焦農(nóng)村低保群體的穩(wěn)定脫貧。但扶貧開發(fā)出現(xiàn)不穩(wěn)定脫貧傾向，如貧困對象識別行政化和非動態(tài)化，貧困群體的主體作用沒有充分發(fā)揮、建檔立卡貧困戶返貧率高，村兩委脫貧帶頭能力建設(shè)滯后等。農(nóng)村低保標準已超過貧困線，但不能用低保替代扶貧開發(fā)，應(yīng)根據(jù)貧困群體類型相機選擇低保與扶貧融合方式。建議建立貧困群體參與的扶貧開發(fā)模式，分類下放扶貧開發(fā)資源分配權(quán)限，分類識別扶貧對象；統(tǒng)籌實施脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興工程，加強本土人才集聚和貧困人口技能培訓(xùn)；盤活貧困村集體建設(shè)用地、閑置宅基地和閑置房屋，促進社會精英和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保群體；穩(wěn)定脫貧；脫貧攻堅期

中圖分類號：F328 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）02—0052—07

一、研究背景

2011年12月中共中央國務(wù)院印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，扶貧開發(fā)成為全面建成小康社會的重要抓手。2014年10月，習(xí)近平首次提出扶貧要做好“六個精準”，即精準識別、精準幫扶、精準退出、精準管理、創(chuàng)新精準扶貧體制機制與注重精準發(fā)力。十八大以來，我國已經(jīng)建立了脫貧攻堅的制度體系，確立了中央統(tǒng)籌、區(qū)縣抓落實的工作機制，脫貧攻堅頂層設(shè)計的四梁八柱已經(jīng)形成。學(xué)者們對扶貧開發(fā)工作進行了深入研究，認為扶貧開發(fā)工作存在對象識別不夠精準、脫貧質(zhì)量不高、動態(tài)管理不嚴、內(nèi)生動力不足等突出問題[1][2][3]，建議制定《國家扶貧法》，實行負所得稅制，實現(xiàn)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有機銜接[4][5]。2016年，我國現(xiàn)行標準下的貧困人口減少到4335萬人，但尚有6個省份貧困人口在300萬以上，14個集中連片貧困地區(qū)貧困人口占比達到50.33%①?！笆濉睍r期，扶貧開發(fā)工作進入攻堅期、深水期和關(guān)鍵期，深度貧困問題成為扶貧開發(fā)的難點。2016年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》，農(nóng)村低保貧困群體成為扶貧開發(fā)的重點對象。脫貧攻堅期扶貧工作將由確定幫扶對象向穩(wěn)定脫貧轉(zhuǎn)變，由關(guān)注脫貧速度向保證脫貧質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由開發(fā)式扶貧為主向開發(fā)式扶貧與保障式扶貧并重轉(zhuǎn)變。如何激發(fā)農(nóng)村低保人口的脫貧攻堅內(nèi)生動力，實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧，需要深入推進開發(fā)式扶貧工作，穩(wěn)固扶貧開發(fā)效果。本研究聚焦問題，探索農(nóng)村低保與扶貧融合機制和開發(fā)式扶貧穩(wěn)定脫貧路徑，以揭示扶貧開發(fā)規(guī)律，為脫貧攻堅期扶貧工作行政決策和政策制定提供參考依據(jù)。

二、脫貧攻堅期扶貧開發(fā)對象應(yīng)聚焦農(nóng)村低保群體

（一）我國扶貧標準變化

改革開放以來，我國多次上調(diào)國家扶貧標準。2011年中央決定將農(nóng)民年人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的扶貧標準，該標準比2010的1274元提高了80%[6]，接近世界銀行2008年制定的每天人均1.25美元的貧困線。新的扶貧標準下我國貧困人口增至1.28億人。扶貧標準每年將根據(jù)物價指數(shù)等動態(tài)調(diào)整。2011年～2016年的扶貧標準分別為2536元、2673元、2736元、2800元、2855元、2952元[7]。

從扶貧標準變化看，標準的提高使更多貧困人口被納入貧困對象，防止了隱性貧困和被脫貧現(xiàn)象。2014年，我國2800元扶貧標準折合為2.2美元，高于國際極端貧困線，表明我國的扶貧開發(fā)具有國際統(tǒng)計和比較意義[8]。通過多年持續(xù)扶貧開發(fā)，貧困人口收入水平不斷提高，貧困人口收入占平均收入水平的比例從56.4%提高到68.37%①。

（二）扶貧標準和低保標準兩線重合

經(jīng)過多年精準扶貧，我國貧困人口絕對數(shù)持續(xù)下降，2016年達到4335萬人。而低保標準依據(jù)貧困人口總數(shù)設(shè)定和調(diào)整，所以低?？?cè)藬?shù)相對穩(wěn)定。這樣，農(nóng)村低保人口線與農(nóng)村貧困人口線在2015年～2016年之間出現(xiàn)交叉，農(nóng)村低保保障與農(nóng)村扶貧開發(fā)對象趨同（參見圖1）。

圖1 2010-2016年農(nóng)村低保人數(shù)和貧困人口數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、國務(wù)院扶貧辦網(wǎng)站。

扶貧標準與農(nóng)村低保標準兩線從分離到交叉，從交叉到分離（參見圖2）。以2010年不變價設(shè)定的扶貧標準相對穩(wěn)定，而低保標準隨著經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，如2017年我國城鄉(xiāng)低保標準同比分別增長9.9%和16.6%[9]。2014年以前，我國農(nóng)村貧困標準高于農(nóng)村低保標準，表明貧困人口高于低保人數(shù)，只有部分極端貧困人口能夠享受低保，扶貧開發(fā)目標優(yōu)先滿足生存權(quán)。2014年以后，農(nóng)村低保標準高于貧困標準，低保政策已經(jīng)覆蓋所有貧困人口，扶貧開發(fā)目標將由滿足生存權(quán)向?qū)崿F(xiàn)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。貧困人口在享受低保保障下，更有愿望和信心實現(xiàn)脫貧致富。

圖2 2010-2016年農(nóng)村貧困標準和農(nóng)村平均低保標準

數(shù)據(jù)來源：民政部網(wǎng)站。

三、扶貧開發(fā)出現(xiàn)不穩(wěn)定脫貧傾向

（一）貧困對象動態(tài)識別機制不完善

第一，貧困對象識別存在行政化現(xiàn)象。貧困對象指標往往由扶貧部門依據(jù)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查估算出的貧困發(fā)生率確定，指標層層分解到縣、鄉(xiāng)、村。這種“自上而下”的層級分配不夠科學(xué)，不夠精準，導(dǎo)致建檔立卡貧困戶和貧困人口識別認定標準不統(tǒng)一、政府資源分配不公平，非貧困鄉(xiāng)和非貧困村可能占有可觀的扶貧資源。

第二，貧困對象確定主觀化。由于鄉(xiāng)、村兩級沒有農(nóng)戶收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，村級貧困指標落地缺乏客觀依據(jù)，只能采取民主評議甚至平均主義的方法。更有甚者，部分村莊和社區(qū)爭搶貧困指標，人情關(guān)系干預(yù)指標分配，導(dǎo)致部分真正貧困群體被排除在脫貧幫扶之外。

第三，貧困對象識別非動態(tài)化。扶貧對象識別尚未建立動態(tài)化機制。一些新成長的貧困人口和返貧人口沒有被及時建檔立卡，納入扶貧對象。

（二）扶貧工作沒有適切貧困戶需求，效果難以鞏固

政府制定了脫貧工作計劃并層層落實任務(wù)，脫貧幫扶成為工作隊指令性任務(wù)。為如期完成脫貧目標，一些扶貧工作隊不顧客觀實際和貧困群體的需求，盲目上項目、搞開發(fā)，扶貧工作出現(xiàn)短暫性繁榮。但這種幫扶沒有以適切貧困戶需求、實現(xiàn)持續(xù)增收為出發(fā)點，難以發(fā)揮造血功能，即使通過幫扶實現(xiàn)脫貧，脫貧后返貧率也比較高。根據(jù)云南省對高寒山區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、革命老區(qū)、原戰(zhàn)區(qū)四類片區(qū)縣2010年～2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，建檔立卡貧困戶返貧率呈“出四進一”特征，即每脫貧4人中有1人返貧。更有甚者，扶貧工作政績“虛火”太旺，出現(xiàn)“數(shù)字脫貧”“冒進脫貧”苗頭。

（三）貧困村兩委脫貧帶頭能力建設(shè)滯后

貧困鄉(xiāng)、貧困村整體脫貧是扶貧工作的重點，村兩委班子是貧困村持續(xù)脫貧致富的中堅力量。尤其在扶貧工作隊撤離后，需要發(fā)揮村兩委干部在貧困群體穩(wěn)定脫貧致富中的帶頭作用。一些扶貧工作隊更注重立竿見影的業(yè)績，不注重貧困村兩委致富帶頭能力建設(shè)。部分村兩委成員本身既不是扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶頭人，也不具備較高的組織動員能力，不能動員和帶領(lǐng)貧困群體積極參與扶貧開發(fā)。貧困村即使暫時實現(xiàn)脫貧，穩(wěn)定增收致富的難度也較大。農(nóng)村迫切需要建設(shè)一支能夠帶動貧困人口脫貧致富的村兩委“能人班子”。

（四）貧困群體的主體作用沒有充分發(fā)揮

第一，產(chǎn)業(yè)扶貧沒有充分吸納貧困群體就業(yè)。如旅游產(chǎn)業(yè)扶貧中旅游企業(yè)建設(shè)大型鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、大型星級酒店，抬高了就業(yè)門檻，貧困人口難以實現(xiàn)就業(yè)。貧困群體沒有從產(chǎn)業(yè)扶貧中獲得預(yù)期收益，降低了脫貧參與的積極性。

第二，貧困群體參與扶貧開發(fā)的意愿不強。貧困人口致貧原因多種多樣，但長期貧困的主要原因源于人的綜合素質(zhì)和知識技能低下，脫貧致富的內(nèi)生動力不足。如扶貧工作中，部分貧困人口思想觀念落后，脫貧參與意識不強、積極性不高，導(dǎo)致扶貧工作的實際效果難以達到預(yù)期目標。

第三，貧困群體參與扶貧開發(fā)的能力不足。當前脫貧攻堅的主要難點在“三區(qū)三州”（“三區(qū)”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)；“三州”是指甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州）深度貧困地區(qū)，該地區(qū)貧困度是全國平均水平的3.7倍。2018年3月21日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開“三區(qū)三州”產(chǎn)業(yè)扶貧對接會，制定實施“三區(qū)三州”產(chǎn)業(yè)扶貧三年行動計劃。但這些深度貧困地區(qū)資源匱乏，自然條件惡劣，人口知識技能低，扶貧條件和貧困群體參與能力不足，扶貧效果和貧困群體主體作用發(fā)揮具有一定不確定性。

（五）尚未形成貧困村人才回流集聚局面

貧困村穩(wěn)定脫貧既需要依靠自身力量，更需要借助外部支持。在扶貧工作隊撤離后，貧困人口穩(wěn)定脫貧致富需要吸納集聚各方人才，如返鄉(xiāng)農(nóng)民工、本土大學(xué)生、大學(xué)生村官和社會精英等。2015年中央一號文件首次提出“創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，弘揚善行義舉，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，傳承鄉(xiāng)村文明”的要求。從農(nóng)村走出來的城市文化精英、政界精英和商界精英有著與家鄉(xiāng)割舍不斷的鄉(xiāng)愁和鄉(xiāng)情，地方政府應(yīng)牽線搭橋，吸納各方鄉(xiāng)賢參與扶貧開發(fā)和鄉(xiāng)村貧困治理。但源于政策激勵和招引宣介不夠，從面上看，尚未形成貧困村本土人才回流集聚格局，部分已經(jīng)脫貧的貧困人口徘徊在貧困邊緣，難以持續(xù)增收致富。

四、穩(wěn)定脫貧不能用保障式扶貧替代開發(fā)式扶貧

（一）保障式扶貧與開發(fā)式扶貧具有不同的特征

在農(nóng)村低保標準線高于貧困標準線情況下，貧困人口全部享受低保待遇。從表面看，似乎解決了貧困問題，但保障式扶貧與開發(fā)式扶貧具有不同的特征。

第一，兩者目的不同。農(nóng)村低保制度目的是保障低收入群體的最低生活水平，保障絕對貧困人口的生存權(quán)。低保保障水平相對穩(wěn)定，保障對象動態(tài)調(diào)整，屬于政府救助性質(zhì)的福利制度。被保障者不是依靠自己的勞動創(chuàng)造價值，而是依靠國家制度獲得收益，這種得利不具有至高尊嚴。與保障式扶貧不同，開發(fā)式扶貧注重低收入人口的發(fā)展權(quán)[10]。扶貧開發(fā)通過外界幫扶提高扶貧對象的勞動收入水平。被幫扶者通過自身勞動創(chuàng)造價值，創(chuàng)造自己的美好生活，這種勞動得利更會獲得社會的認可和尊重。開發(fā)式扶貧具有成長性，扶貧對象收入水平具有增長潛能，扶貧開發(fā)目的既要脫貧又要致富。

第二，兩者調(diào)整對象不同。農(nóng)村低保制度主要保障永久喪失勞動能力的貧困人口和暫時致貧的貧困人口，兜底保障絕對貧困人口的生存。保障對象需要根據(jù)收入水平動態(tài)調(diào)整。開發(fā)式扶貧主要針對貧困人口的脫貧致富，調(diào)整對象是具有勞動能力或勞動潛能的貧困人口。開發(fā)式扶貧通過產(chǎn)業(yè)植入、教育培訓(xùn)、健康恢復(fù)和激勵機制，創(chuàng)造就業(yè)機會，提高貧困人口的勞動能力和勞動積極性。在攻堅期，深度貧困是脫貧攻堅的難點。以青藏高原為主體的“三區(qū)三州”是深度貧困地區(qū)，貧困人口占全國貧困人口的8.2%，是全國貧困水平的3.7倍①。這些地區(qū)貧困水平達到或超過了低保標準線，但不能一保了之，以低保替代扶貧開發(fā)。

（二）靈活運用保障式扶貧和開發(fā)式扶貧方式

致貧原因多種多樣，實踐中應(yīng)相機運用低保式扶貧和開發(fā)式扶貧，實現(xiàn)在保障中穩(wěn)步脫貧。從全國貧困人口看，有13%因殘致貧，40%因病致貧①。對于永久喪失勞動力能力的貧困群體如殘疾和鰥寡孤獨人口，可以納入永久低保保障。如湖北省部分地區(qū)通過低保、精神救助、建立五保戶集中供養(yǎng)場地等方式，對喪失勞動能力的鰥寡孤獨貧困人口實行全面兜底保障脫貧。對于因災(zāi)、因病、因傷、因?qū)W等暫時致貧的人口，可以納入暫時低保保障，并進行幫扶脫貧[11]。對于缺乏就業(yè)機會或固守貧困人群，可以采用產(chǎn)業(yè)植入和有條件轉(zhuǎn)移支付方式，激發(fā)貧困人口脫貧致富的內(nèi)生動力。將身體健康貧困人口的勞動行為表現(xiàn)作為享受低保的必要條件，并規(guī)定連續(xù)享受低保的最長年限，實行有條件的最低生活保障制度。

（三）持續(xù)開發(fā)式扶貧是穩(wěn)定脫貧的有效途徑

保障式扶貧是權(quán)宜之計。貧困村穩(wěn)定脫貧需要持續(xù)進行開發(fā)式扶貧，如人力資源開發(fā)、土地資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)等。扶志和扶智是扶貧工作的關(guān)鍵。扶志不是一蹴而就的，而是循序漸進的過程。根據(jù)習(xí)得性無助實驗結(jié)論，貧困群體在多次努力脫貧無果后，漸漸喪失了脫貧致富的信心，而不得不選擇安于貧困。如果貧困群體能夠從扶貧開發(fā)中獲得實實在在的收益，將會不斷修正收入創(chuàng)造預(yù)期，從而樹立收入掙得的信心和脫貧致富的決心。扶智也是一個人力資源持續(xù)開發(fā)的過程。貧困群體既需要技能培訓(xùn)，也需要學(xué)歷教育。開發(fā)式扶貧需要動員政府和社會力量，有計劃地組織開展貧困群體學(xué)歷教育和技能培訓(xùn)，并將教育培訓(xùn)活動常態(tài)化。

五、開發(fā)式扶貧促進農(nóng)村低保群體穩(wěn)定脫貧的對策建議

扶貧開發(fā)重點是通過扶志、扶力、扶智，促進已納入農(nóng)村最低生活保障的貧困人口脫貧致富。扶貧工作應(yīng)充分發(fā)揮貧困群體的主體作用，提升扶貧對象參與意愿、參與能力和參與水平。

（一）建立貧困群體主體參與的扶貧開發(fā)模式，分類下放扶貧開發(fā)資源分配權(quán)限

發(fā)揮貧困群體的主體作用需要明確扶貧開發(fā)資源配置的權(quán)力邊界。中央政府已經(jīng)把“農(nóng)村扶貧開發(fā)目標、任務(wù)、資金、權(quán)責”下放到縣一級，但仍不能實現(xiàn)扶貧資源的高效配置?？h級政府應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)、村基層組織權(quán)力行使能力進一步下放權(quán)限。

第一，政府確定扶貧目標和扶貧項目，由村社參與制定項目實施方案?？h鄉(xiāng)政府按照貧困村客觀需求確定扶貧任務(wù)目標和實施項目，讓村社在廣泛討論的基礎(chǔ)上給出項目實施內(nèi)容和方案，經(jīng)有關(guān)部門及專家評審后授權(quán)村社組織實施，政府提供外部支持。

第二，村社及貧困群體制定脫貧目標和項目，縣鄉(xiāng)政府審核實施。村社及貧困農(nóng)戶提出脫貧目標及建議項目，縣鄉(xiāng)政府有關(guān)部門審核批準后，授權(quán)村社組織實施，扶貧工作隊幫助農(nóng)戶解決難題。

第三，縣鄉(xiāng)政府制定脫貧項目菜單供村社和貧困群體自主選擇并組織實施，政府相關(guān)部門提供外部支持。脫貧項目菜單制定前應(yīng)充分調(diào)查研究，將項目規(guī)劃與貧困人口就業(yè)捆綁在一起，重點發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村社會服務(wù)業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。扶貧工作隊負責技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品銷售和融資服務(wù)等。

（二）建立群體參與的貧困人口認定機制，分類識別扶貧對象

當前，低保和貧困認定主要依據(jù)收入水平，由于準確的收入數(shù)據(jù)獲取困難，國際上傾向采用消費數(shù)據(jù)來測量貧困程度。貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村認定標準仍沿用人均可支配收入，通過建檔立卡確定扶貧對象。非貧困縣鄉(xiāng)村內(nèi)的貧困戶由本級行政組織自行解決，不納入國家統(tǒng)一扶貧工程。貧困村內(nèi)部根據(jù)衣食住行消費水平分類度量農(nóng)戶貧困狀況?？山梃b四川省宜賓市等“比選”確定扶貧對象的做法，具體做法是：根據(jù)國家公布的扶貧標準，村民先填申請表，首先由村民小組召開戶主會進行比選，再由村兩委召開村、組干部和村民代表會議進行比選并張榜公示；根據(jù)公示意見，再次召開村社干部和村民代表會議進行比選并再次公示；最后根據(jù)本村貧困農(nóng)戶指標數(shù)量，把收入低但具有勞動能力的納入農(nóng)村階段性低保，并確定為扶貧開發(fā)對象，收入低且喪失勞動能力的納入農(nóng)村永久低保，逐年提高低保水平以達到低保脫貧。

（三）實施致富帶頭人培育工程，建設(shè)一支貧困村脫貧帶頭人隊伍

第一，開展新一輪的知識青年下鄉(xiāng)活動。充分發(fā)揮大學(xué)生村官的作用，遴選工作業(yè)績突出、領(lǐng)導(dǎo)能力強的大學(xué)生村官擔任村兩委負責人。任期屆滿考核合格可直接進入基層公務(wù)員隊伍。通過簽訂合同拓展大學(xué)生村官任職年限和崗位職責，制定鼓勵大學(xué)生村官農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的政策，有計劃地將大學(xué)生村官培養(yǎng)成為農(nóng)村脫貧致富帶頭人。

第二，將返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)與實用人才帶頭人培訓(xùn)結(jié)合起來，開展貧困村脫貧帶頭人培育工程。重點培養(yǎng)具有創(chuàng)業(yè)精神和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理能力的新生代農(nóng)民，尤其是返鄉(xiāng)新生代農(nóng)民工或退伍軍人，建設(shè)一支脫貧帶頭人隊伍。

第三，借鑒國有企業(yè)改革成熟經(jīng)驗，開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理體制改革。農(nóng)村嘗試政經(jīng)分開，即將經(jīng)濟管理職能從村委會中剝離出來，村委會委托“能人”經(jīng)營管理農(nóng)村集體經(jīng)濟?？h鄉(xiāng)政府根據(jù)“能人”的社會貢獻授予相應(yīng)的榮譽和物質(zhì)獎勵。

第四，將農(nóng)村脫貧致富帶頭人納入組織化管理?？h鄉(xiāng)黨委組織和統(tǒng)戰(zhàn)部門加強帶頭人的組織管理，賦予帶頭人一定的參政議政權(quán)利。

（四）加強本土人才集聚和貧困人口技能培訓(xùn)，提升扶貧開發(fā)的參與能力

第一，統(tǒng)籌開展脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興工程。建議開展“精英返鄉(xiāng)、市民下鄉(xiāng)、能人興鄉(xiāng)”“三鄉(xiāng)”行動，通過強化情感紐帶，吸引社會精英返鄉(xiāng)振興鄉(xiāng)村，接通城市資源要素向農(nóng)村流動的通道；強化情感融合，吸引市民下鄉(xiāng)帶活農(nóng)民，激活農(nóng)村消費市場；強化情感聯(lián)絡(luò)，吸引能人回鄉(xiāng)興旺產(chǎn)業(yè)，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動貧困戶就業(yè)增收。

第二，吸納本土社會精英參與貧困村扶貧開發(fā)?？山梃b日本“故鄉(xiāng)納稅”經(jīng)驗，通過鼓勵鄉(xiāng)賢對家鄉(xiāng)或貧困地區(qū)捐款的方式來抵消一定比率的個人納稅額。

第三，政策引導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民工農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策和大學(xué)生村官政策應(yīng)鼓勵新下鄉(xiāng)知識青年到貧困村創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)辦農(nóng)村電子商務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、文化旅游等扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)。

第四，有組織地開展貧困人口培訓(xùn)活動。針對貧困戶的實際情況，按照“分類、分批、分級”的原則，有針對性地舉辦各類專題培訓(xùn)班，根據(jù)扶貧項目需求對貧困人口進行精準培訓(xùn)，提升貧困人群從業(yè)整體素質(zhì)和參與能力。

（五）盤活貧困村集體建設(shè)用地、閑置宅基地和閑置房屋，充分實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)能

第一，按照落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)的改革方向，進一步放松貧困村農(nóng)民閑置宅基地和閑置房屋使用限制，允許和引導(dǎo)農(nóng)民成立房屋合作社，將閑置宅基地和房屋流轉(zhuǎn)給村集體經(jīng)濟組織之外的成員，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老、電商網(wǎng)點和其他社會服務(wù)事業(yè)，或租賃給下鄉(xiāng)市民居住使用。

第二，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，培育村民集體談判能力，破解“農(nóng)村建設(shè)用地自己用不了、用不好”困局。通過村莊整治、建設(shè)用地整理等節(jié)約出來的建設(shè)用地，優(yōu)先支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工和社會精英創(chuàng)辦新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，或發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。

第三，改革農(nóng)用地使用政策。細分土地功能用途，在年度新增建設(shè)用地計劃中單獨設(shè)立田園綜合體等的輔助設(shè)施建設(shè)用地指標比例和硬化道路指標比例，簡化農(nóng)用地轉(zhuǎn)用辦理手續(xù)，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自全國政協(xié)委員、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會主任范小建于2018年1月13日在“清華三農(nóng)論壇2018”關(guān)于“脫貧攻堅”問題發(fā)表的演講內(nèi)容。

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[責任編輯：楊 健]