刁大明

特朗普政府動用特別手段推動建造邊境墻，不僅可能使其政府在未來面臨更大執(zhí)政阻力，也讓民主、共和兩黨及不同立場的美國民眾之間的矛盾更加尖銳。

真是“按下葫蘆又起瓢”。2月25日，美國總統(tǒng)特朗普還在社交媒體“推特”上“敲打”那些對他簽署的“國家緊急狀態(tài)令”持保留意見的共和黨參議員，提醒他們不要“臨陣倒戈”，次日，一條特朗普不愿意聽到的消息就傳來了——美國眾議院以245票贊成、182票反對通過決議，廢止特朗普2月15日簽署的“國家緊急狀態(tài)令”。決議還須等待國會參議院表決。白宮當(dāng)天正式警告國會，如決議在參議院過關(guān)，特朗普將行使總統(tǒng)否決權(quán)。

根據(jù)特朗普2月15日簽署的公告，與墨西哥毗鄰的美國南部邊境出現(xiàn)“邊境安全和人道主義危機”，構(gòu)成“國家緊急狀態(tài)”。特朗普運用“國家緊急狀態(tài)”賦予總統(tǒng)的權(quán)力，繞過國會正常撥款程序，從國防部等渠道調(diào)撥資金建造美墨邊境墻。在美國，建造美墨邊境墻高度敏感，牽涉移民政策、少數(shù)族裔、總統(tǒng)和國會權(quán)力制衡等諸多政治、經(jīng)濟和法律問題。不少分析認為，特朗普政府動用特別手段推動建造邊境墻，不僅可能使其政府在未來面臨更大執(zhí)政阻力，也讓民主、共和兩黨及不同立場的美國民眾之間的矛盾更加尖銳。

為何“墻”人所難？在宣布以“緊急狀態(tài)”方式堅持筑墻后不久，特朗普就簽署了國會兩院爭分奪秒通過的撥款法案。這一法案將覆蓋隨后7個月的財政支出，雖然它并未滿足白宮的需求，但畢竟可以在特朗普簽署后，避免聯(lián)邦政府部門關(guān)門危機再次上演。經(jīng)過了35天的“歷史最長停擺”，無論是總統(tǒng)還是國會，都越來越無法承受民意壓力。對于特朗普政府而言，雖然與國會分享著避免再度“停擺”的共同目標，但同樣重要的是籌集到筑墻的必要經(jīng)費，如此壓力也最終促使特朗普選擇了“緊急狀態(tài)”這樣的非常規(guī)方式。

通過“緊急狀態(tài)”筑墻的決定，被認為是特朗普堅持兌現(xiàn)選舉承諾的又一個體現(xiàn)。在過去兩年的執(zhí)政過程中，特朗普通過各種方式推動兌現(xiàn)他的競選承諾。特別是在邊境線上建造這樣一條綿延數(shù)百英里的墻，堪稱標榜“言行一致”的最大政績工程。當(dāng)然，這個強大的主觀意愿背后也存在多重政治考量。首先，筑墻更像是美國所謂“本土主義”傾向的具象化體現(xiàn)。面對著美國白人群體特別是中下層白人群體對國家多族裔未來的焦慮與恐懼，沒有什么比這么一堵墻更能宣示“美國到底是誰的美國”的立場了。第二，筑墻將有助于特朗普繼續(xù)鎖定對執(zhí)政與連任至關(guān)重要的選民群體。雖然筑墻聽上去匪夷所思，但各路民調(diào)顯示這個“奇怪的主意”仍然可以在全美民調(diào)中得到40%左右選民的支持。第三，在未來兩年的華府政治生態(tài)下，筑墻只能采取單邊方式才能實現(xiàn)?！暗溒鹬Α钡?5天停擺危機，開始于共和黨同時掌握國會兩院的第115屆國會。

試想，在所謂“一致”政府下筑墻議程都無法落地，那在即將延續(xù)兩年的第116屆國會，即民主黨憑借國會眾議院多數(shù)與特朗普形成對峙之際，黨爭性極強的筑墻議程顯然更加希望渺茫。一邊是為了勉強維持與國會共和黨人的關(guān)系而不得不接受國會制約，無法筑墻，一邊是開罪國會兩黨但卻能兌現(xiàn)承諾鞏固關(guān)鍵選民，特朗普或會選擇后者。

到底有多“緊急”？雖然在第一時間就招致來自美國政壇多個方向的反對，但特朗普宣布國家緊急狀態(tài)的舉動卻是對1976年《國家緊急狀態(tài)法》賦予總統(tǒng)權(quán)力的基本執(zhí)行。這種將總統(tǒng)權(quán)力擴大的安排，往往是為了確保行政權(quán)在某些緊急乃至危機情況下可以快速執(zhí)行，避免國會合議帶來的拖沓。當(dāng)然，同樣按照法律規(guī)定，國會兩院完全可以對總統(tǒng)緊急狀態(tài)決定發(fā)起否決立法，從而保持所謂的“制衡”。但看似維持“府會平衡”的制度安排，卻在如今政黨極化的現(xiàn)實下被映襯得空前脆弱。

特朗普動用“國家緊急狀態(tài)”的理由是，從美墨邊境涌入的非法移民給美國帶來的安全隱患以及毒品泛濫危機。按照特朗普列舉的數(shù)字，在過去兩個財年中，美國移民局官員逮捕了26萬多名犯罪的非法移民，而僅僅2017年一年美國就有超過7萬人因毒品濫用而喪生。這些就是特朗普口中的“緊急狀態(tài)”。

但最大的問題在于，民主黨人不但對這些數(shù)字本身的真實性發(fā)出質(zhì)疑，而且堅持認為這些社會治安問題與邊境管控沒有必然聯(lián)系，即美墨邊境并未發(fā)生任何需要動用“國家緊急狀態(tài)”的所謂“危機”。他們認為特朗普的這一決定是將毫無共識的黨爭議題裹上“緊急狀態(tài)”的外衣來強行推動。強行推進筑墻正在釀成兩種負面效果：其一是總統(tǒng)事實上徹底繞開國會來實施國會并未立法授權(quán)的政策，這顯然違背美國所謂“分權(quán)制衡”的基本原則，對美國憲政體系發(fā)起了公然挑戰(zhàn);其二是特朗普此舉可能為未來的美國總統(tǒng)樹立了消極的參考?？傊?，從宏觀到微觀的負面效果，會加劇當(dāng)今美國政治的失序與混亂。

筑墻已成定局？依照1976年《國家緊急狀態(tài)法》賦予國會的權(quán)力，一些民主黨眾議員2月22日發(fā)起“阻止特朗普‘緊急狀態(tài)”決議案。2月26日，13名共和黨眾議員加入民主黨陣營投票支持這項決議案。決議案隨后將送交國會參議院表決。

據(jù)美國媒體2月26日報道，參議院將在3周內(nèi)表決，截至2月26日當(dāng)天已有3名共和黨參議員表明支持決議。假設(shè)所有民主黨參議員和獨立參議員投贊成票，需要再爭取一名共和黨參議員支持，即可讓議案過關(guān)。白宮2月26日正式警告國會，一旦決議在參院過關(guān)，特朗普的幕僚將建議他行使總統(tǒng)否決權(quán)。這將是特朗普就職以來首次動用總統(tǒng)否決權(quán)。美國眾議院和參議院有權(quán)推翻總統(tǒng)的否決令，但需要至少三分之二贊成票，不少議員認為，這一門檻較難跨越。換句話說，特朗普完全可以直接否決在國會兩院可能通過的議案，而國會兩院分別以三分之二的表決結(jié)果來推翻白宮否決卻很難實現(xiàn)。這就意味著，國會的立法反制更像是“與虎謀皮”，雖然可能會加劇特朗普與國會共和黨人的分歧，但對特朗普的筑墻計劃卻在客觀上束手無策。

除了聯(lián)邦層次的潛在回擊之外，美國各州層面也已對特朗普的緊急狀態(tài)決定展開了行動，比如加州等16州已以違憲等理由發(fā)起了起訴。由于目前將受理此案的法院是具有自由傾向的加州北區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院，因而完全可能初步出現(xiàn)不利于特朗普的判決。不過，隨后或同步出現(xiàn)的情況是：其他保守傾向的聯(lián)邦地區(qū)法院作出相反的即支持特朗普緊急狀態(tài)的判決，進而交由美國聯(lián)邦最高法院作出最終裁定。在這個過程中，特朗普政府的筑墻進程未必會被暫時叫停，而且目前保守派略占多數(shù)的聯(lián)邦最高法院也可能作出對特朗普有利的最終判決。

如此，不但最終的司法判決不會對特朗普不利，而且只要不在審判期間暫時叫停筑墻，特朗普幾乎可以不等司法系統(tǒng)的最終判決就實施計劃。如果以所謂“禁穆令”的司法程序為參照，目前提起申訴的緊急狀態(tài)爭議估計可能要等到2020年夏天才會迎來判決。而按照白宮最近的說法，特朗普的筑墻計劃基本上在2020年9月就可以徹底完工。特朗普以單邊方式推進黨爭議題，卻并不會遭遇美國政治體系任何要素的逆轉(zhuǎn)性制約，這也足以說明當(dāng)今美國政治極化與僵化正在顛覆性地侵蝕著這個國家的基本政治基石。但從另一個角度看，一個美國總統(tǒng)要徹底兌現(xiàn)競選期間的承諾，卻無正常渠道可用，反而不得不冒著司法爭議的風(fēng)險，通過打破政治平衡的非常規(guī)方式才能實現(xiàn)，這也是一種反常、一種政治現(xiàn)實衰敗的寫照。

（作者為中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）