田飛龍

2019年政府工作報(bào)告恰逢《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）出臺(tái)之后，二者共同構(gòu)成了研判港澳新時(shí)代發(fā)展主導(dǎo)性方向的國(guó)家政策依據(jù)。

2019年政府工作報(bào)告恰逢《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）出臺(tái)之后，二者共同構(gòu)成了研判港澳新時(shí)代發(fā)展主導(dǎo)性方向的國(guó)家政策依據(jù)。在《綱要》中，港澳承擔(dān)著“四大中心城市”中連接國(guó)際空間與輸入創(chuàng)新動(dòng)能的關(guān)鍵性功能，不僅要繼續(xù)保持傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，還必須積極參與、激活及帶動(dòng)大灣區(qū)整體性發(fā)展。《綱要》繼續(xù)賦予港澳作為國(guó)家改革開放“動(dòng)力引擎”的作用，只是這種作用不再單純依賴港澳自身的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，而是強(qiáng)化了港澳與內(nèi)地的協(xié)調(diào)創(chuàng)新與共同發(fā)展。這是由內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的快速現(xiàn)代化和國(guó)際化帶來(lái)的，也是由新時(shí)代港澳經(jīng)濟(jì)相對(duì)國(guó)家整體的份額與角色所決定的。

報(bào)告前后三次提及“粵港澳大灣區(qū)”，表明港澳融入國(guó)家發(fā)展大局已經(jīng)成為中央港澳工作的主導(dǎo)性政策。國(guó)家立足“一帶一路”的頂層設(shè)計(jì)及粵港澳大灣區(qū)在其中的戰(zhàn)略支撐作用，優(yōu)先考量和賦予港澳參與這一國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略的角色和空間，這是國(guó)家堅(jiān)定“一國(guó)兩制”方針，維護(hù)港澳繁榮穩(wěn)定的一貫立場(chǎng)及戰(zhàn)略性舉措。以融合發(fā)展超越既往的“兩制”分立，是尊重“一國(guó)兩制”完整意涵與發(fā)展規(guī)律的科學(xué)執(zhí)政行為，是充分釋放“一國(guó)兩制”制度優(yōu)勢(shì)的適時(shí)舉措。發(fā)展，而且是共同發(fā)展，成為港澳與內(nèi)地在新時(shí)代的共識(shí)和共同使命。這一發(fā)展，不僅是為了港澳的繁榮及內(nèi)地的進(jìn)一步現(xiàn)代化，更是要整合形成中國(guó)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)化模式，以對(duì)“一帶一路”與人類命運(yùn)共同體建構(gòu)有典范意義和探索作用。

發(fā)展優(yōu)先，還是民主優(yōu)先，這是“一國(guó)兩制”內(nèi)在爭(zhēng)議的重要維度。香港泛民主派的固定政治議程是普選民主，但經(jīng)過(guò)“占中”撕裂和港獨(dú)沖擊，香港社會(huì)的“過(guò)度政治化”問(wèn)題愈演愈烈，使得這一民主化進(jìn)程面臨重大分歧與不確定性。中央的建設(shè)性思路是：其一，通過(guò)“831決定”確定香港普選民主的安全框架，兼顧普選民主與國(guó)家安全，確?！耙粐?guó)兩制”實(shí)踐不變形不走樣;其二，通過(guò)分享內(nèi)地發(fā)展經(jīng)驗(yàn)并將港澳實(shí)際整合入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略格局，推動(dòng)香港社會(huì)的經(jīng)濟(jì)民生重建與國(guó)家認(rèn)同修復(fù)，推動(dòng)香港社會(huì)走出“過(guò)度政治化”陷阱，恢復(fù)其先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體的秩序、理性與活力。2019年政府工作報(bào)告更加明確了中央治港中的發(fā)展思路，這也是“一國(guó)”對(duì)“兩制”的有效引領(lǐng)、整合與塑造。

發(fā)展需要穩(wěn)定的社會(huì)秩序作為前提。2019年政府工作報(bào)告還進(jìn)一步突出了港澳的“法治”主題。這里的法治分為兩個(gè)層次：其一是港澳的自治法治，其二是中央管治權(quán)之下的國(guó)家法治。從2014年白皮書以來(lái)，中央治理香港日益強(qiáng)調(diào)憲法與基本法的共同規(guī)范作用，并適度突出憲法的基礎(chǔ)性地位，同時(shí)尋求中央管治權(quán)與高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合。在香港“占中”之后的法治秩序恢復(fù)過(guò)程及大灣區(qū)制度化進(jìn)程中，這種有機(jī)結(jié)合必然更多呈現(xiàn)。可以舉出兩個(gè)典型的例子：其一，2016年11月關(guān)于港獨(dú)宣誓問(wèn)題的人大釋法;其二，2017年12月關(guān)于“一地兩檢”問(wèn)題的人大決定。最近的一個(gè)例子是中央政府就香港保安局取締“香港民族黨”案件發(fā)出支持性和指導(dǎo)性公函，并要求行政長(zhǎng)官報(bào)告專門情況。

這體現(xiàn)了中央嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事，同時(shí)支持特區(qū)政府與行政長(zhǎng)官依法施政。中央的合法加持與善盡憲制責(zé)任，有效扭轉(zhuǎn)了香港管治過(guò)程中的“政府弱勢(shì)”與“基本法扭曲”現(xiàn)象，增強(qiáng)了特區(qū)政府實(shí)施基本法的信心、能力與權(quán)威。只有通過(guò)法治完成香港社會(huì)的秩序重建，才能確保香港獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在大灣區(qū)建設(shè)中的有序輸入和釋放，也才能積極動(dòng)員香港社會(huì)各階層包括青年人才善用大灣區(qū)機(jī)遇促成香港經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的再次騰飛。

報(bào)告再次明確確認(rèn)“港人治港”“澳人治澳”的憲制方針也頗值得關(guān)注。這一確認(rèn)并不意味著這些原則是新穎的，其實(shí)它們?cè)缇痛嬖谟凇耙粐?guó)兩制”內(nèi)部且一直有效。但在大灣區(qū)規(guī)劃出臺(tái)背景下，某些香港反對(duì)派人士宣揚(yáng)“被規(guī)劃論”“一制化論”，誤解或曲解國(guó)家規(guī)劃與“一國(guó)兩制”的關(guān)系。政府工作報(bào)告的重申與確認(rèn)有助于打破這些人士的“莫名驚詫”和故作玄虛，充分澄清大灣區(qū)規(guī)劃下“一國(guó)兩制”的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

總之，2019年政府工作報(bào)告以作為國(guó)家戰(zhàn)略的“粵港澳大灣區(qū)”定位港澳，以發(fā)展的邏輯引領(lǐng)港澳，以法治的方法治理港澳，正確回應(yīng)和回答了新時(shí)代港澳及“一國(guó)兩制”向何處去及如何展開的重大實(shí)踐命題。筆者相信，法治與發(fā)展作為港澳新時(shí)代的關(guān)鍵詞必然會(huì)獲得港澳社會(huì)更多群體的認(rèn)同和參與，而大灣區(qū)的美好及理想也必然有著港澳同胞的才智、汗水與貢獻(xiàn)。

田飛龍 北京航空航天大學(xué)副教授，北京黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)常務(wù)理事，法學(xué)博士