丁浩原

摘? ? ? 要：腐敗成因的復(fù)雜性決定了腐敗治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。本文對(duì)腐敗成因進(jìn)行了理論分析，總結(jié)了黨的十八大以來(lái)我國(guó)腐敗治理實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，在全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的背景下，進(jìn)一步完善腐敗治理體系，形成反腐合力，需要在未來(lái)的工作中持續(xù)推進(jìn)腐敗治理的法律體系建設(shè)、加強(qiáng)腐敗治理的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、不斷完善“陽(yáng)光用權(quán)”的體制機(jī)制，加快構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)化腐敗治理網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)? 鍵? 詞：腐敗治理;腐敗治理體系;陽(yáng)光用權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）03-0001-09

腐敗就是以權(quán)謀私。在政治領(lǐng)域，腐敗指濫用公共權(quán)力謀取特殊利益的行為，是公共權(quán)力異化的表現(xiàn)。由此可以看出，腐敗的政治基礎(chǔ)是公共權(quán)力，腐敗行為自始至終圍繞權(quán)力展開(kāi)。其目的是為個(gè)人或團(tuán)體謀取不正當(dāng)?shù)奶厥饫?，其主體是執(zhí)掌公共權(quán)力的政府部門(mén)及其公職人員，其表現(xiàn)形式是對(duì)公共權(quán)力的濫用，其直接后果是對(duì)公共權(quán)力的扭曲和對(duì)公共利益的損害。

一、腐敗成因的理論分析

腐敗是政治生活中一種常見(jiàn)的“惡”，自人類(lèi)進(jìn)入政治社會(huì)以來(lái)，腐敗幾乎如影隨形。從理論視角分析腐敗成因有如下幾個(gè)方面：

（一）道德論視角

傳統(tǒng)觀點(diǎn)始終從道德論角度解讀腐敗的產(chǎn)生，強(qiáng)調(diào)腐敗是“一種偏離了特定環(huán)境下主流道德規(guī)范的行為。”[1]在這一視角下，腐敗問(wèn)題首先是道德、倫理問(wèn)題，其產(chǎn)生的根源在于政治人自身的道德缺陷，這些缺陷導(dǎo)致其成為公共權(quán)力執(zhí)行者后道德規(guī)范和價(jià)值觀念往往會(huì)偏離公共倫理的一般準(zhǔn)則。此外，道德論視角也將政治腐敗在一定程度上視為政治文化的副產(chǎn)品，認(rèn)為在集權(quán)主義歷史悠久的社會(huì)或家族觀念強(qiáng)盛的社會(huì)，腐敗行為已具備一定的“民俗化”傾向。基于道德論視角，腐敗治理問(wèn)題就是一個(gè)道德建設(shè)和文化改造的過(guò)程。只有樹(shù)立和增強(qiáng)公職人員價(jià)值觀念、倫理修養(yǎng)及道德自律能力，才能形成對(duì)腐敗的有效遏制;也只有在整個(gè)社會(huì)形成對(duì)腐敗真正的社會(huì)拒斥而非模棱兩可式的縱容態(tài)度時(shí)，腐敗才有可能得到有效治理。

（二）理性選擇論視角

理性選擇理論的基礎(chǔ)是“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，認(rèn)為每個(gè)活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的個(gè)體都以追逐經(jīng)濟(jì)利益為動(dòng)機(jī)，因而面臨選擇時(shí)總傾向于能帶給自己最大收益的機(jī)會(huì)。“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”有兩個(gè)基礎(chǔ)：一是自利;一是理性。自利意味著人的行為在本質(zhì)上受私利驅(qū)動(dòng)，追求的是個(gè)人效用的最大化;理性則意味著人的行為取決于其對(duì)于成本——收益分析的計(jì)算。腐敗形成的原因正是基于成本——收益計(jì)算的理性個(gè)體尋求利益最大化的結(jié)果。也就是說(shuō)，當(dāng)腐敗行為的收益遠(yuǎn)大于成本時(shí)，腐敗現(xiàn)象將難以避免。在理性選擇論視角下，公共權(quán)力的腐敗現(xiàn)象被抽象為“尋租”，“尋租”之所以發(fā)生有兩個(gè)原因：一是官僚政治的壟斷狀態(tài);二是存在一個(gè)“黑市”來(lái)交易官僚的投機(jī)行為并從中獲益。[2]也就是說(shuō)，一方面，政府往往被賦予極大的自由裁量權(quán)，可以形成一種對(duì)公共權(quán)力獨(dú)占性的壟斷地位，同時(shí)這種壟斷地位隨著政府部門(mén)對(duì)社會(huì)資源的掌控程度和公共服務(wù)規(guī)模與范圍的擴(kuò)大而不斷加深;另一方面，理性人根據(jù)成本——收益的計(jì)算對(duì)公職人員的權(quán)力投機(jī)行為進(jìn)行交易，從而形成一個(gè)“尋租”交易的“黑市”，在此之中公職人員就是提供服務(wù)的“賣(mài)主”，這種交易就是腐敗。基于理性選擇論視角，腐敗產(chǎn)生的根源在于政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。當(dāng)政府部門(mén)能夠掌控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)，公職人員便有權(quán)決定經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的分配，這種情況下權(quán)力一旦進(jìn)入交易領(lǐng)域，便必然導(dǎo)致腐敗成為影響財(cái)富分配的有效途徑。所以，從理性選擇論視角出發(fā)，腐敗治理的根本途徑在于減少公權(quán)力“尋租”的空間，讓政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（三）現(xiàn)代化理論視角

現(xiàn)代化理論視角將腐敗的產(chǎn)生置于發(fā)展的宏觀背景中，認(rèn)為因現(xiàn)代化產(chǎn)生的人類(lèi)社會(huì)巨大發(fā)展，一方面開(kāi)辟出大量財(cái)富來(lái)源，社會(huì)利益格局日趨復(fù)雜化，新的權(quán)力和財(cái)富主體不斷向政治系統(tǒng)提出權(quán)力要求;另一方面卻在發(fā)展過(guò)程中暴露出原有正式制度無(wú)法完全回應(yīng)新生需求的制度缺陷。因此，腐敗作為非正式的制度實(shí)際上成為了一種對(duì)政治系統(tǒng)的補(bǔ)充，腐敗在本質(zhì)上是制度供給不足問(wèn)題，是現(xiàn)代化的副產(chǎn)品。正是基于這一視角，亨廷頓得出了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段腐敗現(xiàn)象要比其他時(shí)期更為嚴(yán)重的結(jié)論。[3]基于現(xiàn)代化理論視角，腐敗可以說(shuō)是現(xiàn)代化的一個(gè)因變量，當(dāng)制度體系無(wú)法完全解決社會(huì)需求時(shí)，腐敗便會(huì)滋生，尤其是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中當(dāng)政府掌握的權(quán)力越大和資源越集中、提供的公共服務(wù)越多時(shí)，腐敗就會(huì)大量出現(xiàn)。現(xiàn)代化視角為腐敗與社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度間建立起相關(guān)關(guān)系，它展示出經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化與政治現(xiàn)代化間的聯(lián)系，認(rèn)為單純的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化在政治領(lǐng)域只能不斷地滋生腐敗，因而促進(jìn)政治發(fā)展才是解決腐敗問(wèn)題的根本之道。

（四）權(quán)力失范論視角

在權(quán)力失范論視角下，腐敗產(chǎn)生的根源在于約束權(quán)力的制度存在漏洞，使公權(quán)力能夠輕易擺脫制度約束而變異為特權(quán)。權(quán)力失范主要表現(xiàn)在公權(quán)力的配置失范、授權(quán)失范及運(yùn)行失范三個(gè)方面，也就是說(shuō)，當(dāng)權(quán)力缺乏有效制衡而過(guò)分集中時(shí)、當(dāng)公權(quán)力授權(quán)程序混亂隨意時(shí)、當(dāng)公權(quán)力始終運(yùn)行在暗箱中并缺乏有效監(jiān)管時(shí)，腐敗則難以避免。基于權(quán)力失范論視角，腐敗是權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范的政治后果，它發(fā)生在公職人員掌握公權(quán)力卻缺少問(wèn)責(zé)，同時(shí)激勵(lì)機(jī)制不正當(dāng)或監(jiān)管形式不規(guī)范的情況下。因而只有有效防止權(quán)力失范，加強(qiáng)制度建設(shè)和法制建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能有效遏制政治腐敗。

通過(guò)對(duì)腐敗的成因分析可以看出，政治腐敗的產(chǎn)生是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，其中既包括客觀因素，也包括主觀動(dòng)機(jī)，腐敗現(xiàn)象的蔓延往往是各種因素交互作用的結(jié)果。產(chǎn)生腐敗的原因十分復(fù)雜，因此，治理腐敗是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，只有采取多種措施并共同發(fā)揮作用，才能形成有效的合力。

二、我國(guó)腐敗治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)歷來(lái)重視腐敗治理，特別是黨的十八大以來(lái)，在腐敗治理實(shí)踐中取得了巨大的進(jìn)展，無(wú)論是法律體系、機(jī)構(gòu)建設(shè)、陽(yáng)光機(jī)制還是社會(huì)參與等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步完善具有中國(guó)特色的腐敗治理體系打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）推進(jìn)腐敗治理的法律體系建設(shè)

我國(guó)腐敗治理的法律體系建設(shè)作為國(guó)家法治建設(shè)的重要部分取得了一定的進(jìn)展。概括而言，當(dāng)前我國(guó)反腐敗法律體系建設(shè)大體具有以下兩大特征：

第一，我國(guó)反腐敗法律成果多集中于各部門(mén)法，內(nèi)容上也多集中在監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行與懲治腐敗行為兩個(gè)方面。具體而言，在制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行方面，2006年，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，以法律的形式強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府、法院、檢察院行使行政、審判、檢察權(quán)的監(jiān)督，通過(guò)人民代表大會(huì)制度建設(shè)從根本上根除公權(quán)力的異化;同年，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》出臺(tái)，對(duì)政府公共財(cái)政的監(jiān)管步入法治軌道;2007年，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》頒布實(shí)施，政務(wù)公開(kāi)也為法律形式所固定，為媒體和公民獲取政府信息、監(jiān)督官員行為提供了法律保障;2010年，《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（2010修正）發(fā)布，行政監(jiān)察作為腐敗治理的重要環(huán)節(jié)同樣完成了法治化轉(zhuǎn)向。2018年3月20日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》正式通過(guò)，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，并以留置取代“兩規(guī)”措施，是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的標(biāo)志性法治成果，為深入開(kāi)展反腐敗工作、實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋奠定了立法基礎(chǔ)。在懲治腐敗行為方面，《中華人民共和國(guó)刑法》首先明確規(guī)定了包括貪污罪、受賄罪、行賄罪、失職瀆職罪、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪、妨害司法罪等腐敗犯罪的刑事責(zé)任;《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》進(jìn)一步完善了腐敗治理的法律程序;《中華人民共和國(guó)反洗錢(qián)法》的頒布更是細(xì)化了對(duì)腐敗犯罪核心環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)管控，嚴(yán)堵了腐敗分子洗錢(qián)渠道。

第二，相比于國(guó)家法律，我國(guó)腐敗治理的法律體系建設(shè)內(nèi)容更多體現(xiàn)在執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)上。我國(guó)的腐敗治理基于基本國(guó)情，具有強(qiáng)烈的執(zhí)政黨本位模式特征，同時(shí)，由于執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)在我國(guó)特殊的規(guī)范性地位，使其同樣成為我國(guó)反腐法律體系中重要的組成部分。中國(guó)共產(chǎn)黨始終十分重視對(duì)黨員干部廉政行為的規(guī)范建設(shè)。2010年，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，成為規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行為的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)。同年，中共中央還頒布了《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，突出各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部反腐倡廉建設(shè)的政治責(zé)任。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)一步完善，在反腐倡廉的懲戒機(jī)制、防范機(jī)制、保障機(jī)制、自律機(jī)制上取得了突破性進(jìn)展?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的出臺(tái)標(biāo)志著黨內(nèi)反腐倡廉懲戒機(jī)制初步形成，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的出臺(tái)進(jìn)一步提高了反腐倡廉防范機(jī)制的制度水平，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》的出臺(tái)更是為反腐倡廉自律機(jī)制的建立健全提供了制度基礎(chǔ)。黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為全面從嚴(yán)治黨提供了制度保障，提出黨內(nèi)監(jiān)督必須把紀(jì)律挺在前面，成為構(gòu)建反腐倡廉“不敢腐”“不能腐”“不想腐”體制機(jī)制的重要組成部分。

（二）建設(shè)腐敗治理的組織機(jī)構(gòu)

在腐敗治理的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷推進(jìn)，我國(guó)腐敗治理體系的機(jī)構(gòu)框架日趨完善并在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，已成為我國(guó)腐敗治理重要的組織基石。

第一，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是我國(guó)政治制度中執(zhí)行反腐敗職能的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。其中，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨的最高紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨章》）第八章第四十三條規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。”黨的十八屆三中全會(huì)后，中共中央印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013——2017年工作規(guī)劃》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在腐敗治理的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)構(gòu)建設(shè)上，“黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能，充分發(fā)揮黨委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組作用”。從黨內(nèi)腐敗治理的綱領(lǐng)性文件可以看出，紀(jì)委作為黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國(guó)政治體制中最為重要的反腐機(jī)構(gòu)。

第二，黨的十九大后，國(guó)家監(jiān)察體制改革在全國(guó)范圍迅速普及，監(jiān)察委員會(huì)作為專(zhuān)門(mén)性國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，是從事腐敗治理的重要機(jī)構(gòu)。與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)相比，一方面，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象為行使公權(quán)力的公職人員，實(shí)施的是國(guó)家監(jiān)督，對(duì)法律實(shí)施具有重要意義;而黨的紀(jì)檢檢查屬于黨內(nèi)監(jiān)督，其監(jiān)督對(duì)象是黨員。另一方面，黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行有分有合的工作機(jī)制，即“在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行‘雙向負(fù)責(zé)，各司其職、有分有合體制，既要充分發(fā)揮紀(jì)委的黨內(nèi)監(jiān)督作用，又保證國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)?！盵4]

第三，巡視、巡察工作在十八大后取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，巡視組日趨成為重要的腐敗治理組織。黨的十八大以來(lái)，中央巡視組的人員配置更加靈活，巡視工作獨(dú)立性和權(quán)威性明顯增強(qiáng)。當(dāng)前，巡視組的組織機(jī)制可以用“三個(gè)不固定”概括體現(xiàn)：其一，巡視組組長(zhǎng)不固定，由中紀(jì)委專(zhuān)門(mén)聯(lián)合中組部建立巡視組長(zhǎng)人選數(shù)據(jù)庫(kù)，每次巡視工作前，中紀(jì)委在組長(zhǎng)人選數(shù)據(jù)庫(kù)隨機(jī)選取相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任巡視組組長(zhǎng);其二，巡視工作人員不固定，實(shí)行授權(quán)制。每次巡視開(kāi)始時(shí)，新的工作人員被授予巡視權(quán)力，在巡視結(jié)束后，巡視工作人員工作權(quán)限自動(dòng)消除;其三，巡視對(duì)象不固定，改變了以往安排某個(gè)巡視組固定巡視某一單位的工作方式，極大地降低了熟人巡視的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立“陽(yáng)光用權(quán)”的體制機(jī)制

確保權(quán)力的正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。近年來(lái)，我國(guó)“陽(yáng)光用權(quán)”的體制機(jī)制建設(shè)不斷推進(jìn)，制度建設(shè)取得巨大成果。

第一，公共財(cái)政監(jiān)管體制機(jī)制不斷健全。近年來(lái)，我國(guó)的腐敗治理體系在公共財(cái)政監(jiān)管體制建設(shè)上主要作出了以下努力：一是不斷深化財(cái)政、金融、投資體制改革，形成了財(cái)政資金規(guī)范、安全、有效運(yùn)行機(jī)制;二是持續(xù)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和金融的監(jiān)管，著力健全國(guó)有資本投資決策和項(xiàng)目法人約束機(jī)制，建立健全金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制;三是支持和保證人大監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮人大及其常委會(huì)對(duì)公共財(cái)政的依法監(jiān)督作用;四是完善審計(jì)管理體制，將包括國(guó)務(wù)院各部門(mén)在內(nèi)的各級(jí)政府的財(cái)政收支、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支納入國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，使審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)起審計(jì)公共財(cái)政、參與腐敗治理的重要使命。

第二，領(lǐng)導(dǎo)干部信息申報(bào)制度建設(shè)日趨成熟。財(cái)產(chǎn)申報(bào)是個(gè)人信息申報(bào)制度的核心，它最早在1766年起源于瑞典，以公民有權(quán)查看政府官員的納稅清單為內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上不斷得到繼承和發(fā)展。我國(guó)早在1995年便通過(guò)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》從制度層面上正式確立了公職人員的收入申報(bào)制度。1997年，我國(guó)又進(jìn)一步推出《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，擴(kuò)大了副縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部向組織申報(bào)其本人及家人的重大事項(xiàng)。2006年后，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》為《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》所取代，而2010年后，《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》又為《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》所代替。黨的十八大以來(lái)，隨著全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告工作也不斷改進(jìn)。2017年4月，中共中央修訂出臺(tái)了《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），并新制定《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《處理辦法》）。新《規(guī)定》堅(jiān)持分類(lèi)管理原則，進(jìn)一步突出了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，報(bào)告事項(xiàng)內(nèi)容更加突出與領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行為關(guān)聯(lián)緊密的家庭事務(wù)、家庭財(cái)產(chǎn)情況，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部信息申報(bào)制度進(jìn)一步成熟。同時(shí)，新制定的《處理辦法》明晰了對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部信息申報(bào)過(guò)程中漏報(bào)、瞞報(bào)認(rèn)定的基本原則、具體情形和處理依據(jù)，并規(guī)定了不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)受到組織處理和紀(jì)律處分的影響期，為更加有效地強(qiáng)化查核結(jié)果的運(yùn)用提供了遵循。

（四）形成中國(guó)特色的社會(huì)化腐敗治理網(wǎng)絡(luò)

在我國(guó)，反腐敗是一項(xiàng)覆蓋全社會(huì)的系統(tǒng)性工程，正如《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013——2017年工作規(guī)劃》中所強(qiáng)調(diào)的：“全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)是全黨的重大政治任務(wù)和全社會(huì)的共同責(zé)任?！苯陙?lái)，黨和政府立足于基本國(guó)情，從實(shí)際出發(fā)，不斷構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)化腐敗治理網(wǎng)絡(luò)。這些嘗試主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，構(gòu)建具有中國(guó)特色的核心價(jià)值體系，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)。一方面，持續(xù)深入開(kāi)展中國(guó)特色社會(huì)主義和“中國(guó)夢(mèng)”教育、理想信念和宗旨教育、社會(huì)主義核心價(jià)值體系教育，加強(qiáng)黨紀(jì)國(guó)法、廉政法規(guī)和從政道德教育，學(xué)習(xí)廉潔榜樣，強(qiáng)化示范教育;另一方面，積極借鑒我國(guó)歷史上優(yōu)秀的廉政文化，把培育廉潔價(jià)值理念融入國(guó)民教育、精神文明建設(shè)和法制教育之中，發(fā)揮學(xué)校、文化館、紀(jì)念館的作用，揚(yáng)真抑假、揚(yáng)善抑惡、揚(yáng)美抑丑，培育良好的民風(fēng)社風(fēng)。

第二，在加強(qiáng)黨對(duì)宣傳工作和輿論引導(dǎo)工作的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮大眾傳媒的作用。在我國(guó)，主流媒體始終將堅(jiān)持黨性原則、遵守新聞紀(jì)律和職業(yè)道德與發(fā)揮輿論監(jiān)督功能相統(tǒng)一，在把握輿論監(jiān)督的正確導(dǎo)向基礎(chǔ)上充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的反腐效果。

第三，積極調(diào)動(dòng)和發(fā)揮人民群眾和人民團(tuán)體的作用，切實(shí)落實(shí)社會(huì)監(jiān)督。具體而言，從中央層面制定《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，為依法保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)，建立健全受理群眾舉報(bào)違紀(jì)違法行為的工作機(jī)制，發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的監(jiān)督作用提供了制度保障。

三、加快完善我國(guó)腐敗治理體系的具體措施

黨的十九大報(bào)告提出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力。”其中，黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系實(shí)質(zhì)上就是我國(guó)的腐敗治理體系。基于對(duì)腐敗成因的理論分析和我國(guó)腐敗治理的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步構(gòu)建腐敗治理體系，形成反腐合力，在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局中，要著重做好以下工作：

（一） 持續(xù)推進(jìn)腐敗治理的法律體系建設(shè)

腐敗產(chǎn)生于對(duì)公權(quán)力的濫用，制定明確的法律規(guī)范并據(jù)此界定政府權(quán)力的范圍及公職人員行為規(guī)范是治理腐敗的法理基礎(chǔ)，構(gòu)建明確的法律規(guī)范體系也是各國(guó)在反腐實(shí)踐中所形成的基本共識(shí)。構(gòu)建腐敗治理體系，需要持續(xù)推進(jìn)我國(guó)腐敗治理的法律體系建設(shè)。

第一，實(shí)現(xiàn)腐敗治理中黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法的有效銜接。黨內(nèi)法規(guī)是我國(guó)腐敗治理的法律體系建設(shè)的重要特色，也是十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的重大成果。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在本質(zhì)上是一致的，但在實(shí)踐層面上仍存在銜接的問(wèn)題。如在反腐敗過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)證據(jù)材料的種類(lèi)、收集程序、證據(jù)規(guī)則與《刑事訴訟法》的要求并非完全一致，從而會(huì)導(dǎo)致紀(jì)檢機(jī)關(guān)查處案件在移送司法機(jī)關(guān)后存在證據(jù)效力和證明力的諸多問(wèn)題，在一定程度上降低了案件查辦效率。[5]因此，持續(xù)推進(jìn)腐敗治理的法律體系建設(shè)，需要解決好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律間的銜接問(wèn)題，共同構(gòu)建統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、有效的法律體系。具體來(lái)說(shuō)，一方面，要強(qiáng)化黨法與國(guó)家法律在制定過(guò)程中的有效銜接。黨領(lǐng)導(dǎo)立法既是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要表現(xiàn)，也是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要抓手，在黨領(lǐng)導(dǎo)立法框架下，要充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)內(nèi)黨組織的作用，建立起黨內(nèi)法規(guī)制定主體與國(guó)家法律制定主體間的有效溝通渠道，使黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃與國(guó)家法律制定的規(guī)劃保持協(xié)調(diào)一致，避免立法重疊，也規(guī)避黨內(nèi)法規(guī)的合法性障礙。另一方面，要加快成熟的黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律及時(shí)有效轉(zhuǎn)化的立法過(guò)程。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化，可以從根本上解決黨法與國(guó)法的有效銜接問(wèn)題。盡管不是所有的黨內(nèi)法規(guī)都具備轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的客觀條件，但包括信息公開(kāi)、權(quán)力監(jiān)督、責(zé)任追究、政治生活基本準(zhǔn)則等方面的黨內(nèi)法規(guī)在經(jīng)過(guò)黨內(nèi)試行后完全具備向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化的條件。

第二，加快作為總則性、基礎(chǔ)性法律的《反腐敗法》的立法進(jìn)程。為將腐敗治理納入國(guó)家法律的調(diào)整范圍內(nèi)，許多國(guó)家不僅在刑法、行政法等部門(mén)法中制定出相應(yīng)規(guī)范，還通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)性反腐敗法進(jìn)一步規(guī)劃腐敗治理體制，起到了提高腐敗成本、威懾腐敗行為的積極作用。我國(guó)腐敗治理的法律體系建設(shè)發(fā)展迅速，但目前尚缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)全局的《反腐敗法》。具體來(lái)說(shuō)，作為總則性、基礎(chǔ)性法律的《反腐敗法》，應(yīng)該從法律的層面對(duì)腐敗的定義以及我國(guó)反腐敗和腐敗治理的基本原則、指導(dǎo)方針、體制機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)也應(yīng)該從法律的層面對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)、公職人員行為準(zhǔn)則、反腐敗的民主監(jiān)督制度進(jìn)行規(guī)范。盡管《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》已于2018年正式生效，但其并不能完全承擔(dān)總則性、基礎(chǔ)性腐敗治理的任務(wù)，它更多只是側(cè)重于對(duì)于作為反腐機(jī)構(gòu)的檢察機(jī)關(guān)的法律規(guī)范。因此，在未來(lái)一個(gè)時(shí)間段內(nèi)，加快《反腐敗法》的立法進(jìn)程仍是持續(xù)推進(jìn)我國(guó)腐敗治理法律體系建設(shè)的重要一環(huán)。

（二）加強(qiáng)腐敗治理的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

專(zhuān)業(yè)、有力的反腐機(jī)構(gòu)是治理腐敗的組織基礎(chǔ)，因此，建立完善、有效的反腐機(jī)構(gòu)，持續(xù)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建設(shè)至關(guān)重要。

第一，繼續(xù)強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主體權(quán)威。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在地方實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，即我國(guó)的腐敗治理主體機(jī)構(gòu)需同時(shí)接受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”體制在管理上也一定程度衍生出政治上的“雙重忠誠(chéng)”問(wèn)題，即對(duì)于下級(jí)反腐機(jī)關(guān)而言，必須同時(shí)忠誠(chéng)于同級(jí)黨組織和上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，地方紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)必須同時(shí)向本級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”體制下的“雙重忠誠(chéng)”問(wèn)題在一定程度上削弱了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主體權(quán)威性，使辦案過(guò)程中存在受到所在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的干預(yù)、干擾的可能。因此，持續(xù)完善腐敗治理的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，在未來(lái)的實(shí)踐探索中需要在制度上理順好紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)與同級(jí)黨組織的關(guān)系，弱化地方同級(jí)黨委政府在人事、財(cái)政等方面的影響，探索紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直管理體制，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主體權(quán)威。

第二，完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與政法機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)在內(nèi)的政法機(jī)關(guān)間的協(xié)調(diào)、協(xié)作是反腐案件能否順利偵查、起訴和審判的重要保證。持續(xù)完善腐敗治理的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，未來(lái)工作的重點(diǎn)在于探索建立切實(shí)、有效的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與政法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建全方位、立體的腐敗治理網(wǎng)絡(luò)。一方面，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮反腐工作中的主體作用，特別是要發(fā)揮在各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組中的牽頭協(xié)調(diào)職能，定期召開(kāi)反腐敗協(xié)調(diào)小組會(huì)議，使反腐敗協(xié)調(diào)小組成為協(xié)調(diào)各腐敗治理組織機(jī)構(gòu)的政治樞紐，實(shí)現(xiàn)資源共享，避免重復(fù)辦案，提高工作效率。另一方面，包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)要明確職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，建立統(tǒng)一高效的反腐案件偵查調(diào)查、起訴、審判工作機(jī)制。其中，在偵查調(diào)查階段，需要公安機(jī)關(guān)配合的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極配合，特別是對(duì)于既涉及職務(wù)犯罪行為又涉及其它犯罪行為的，應(yīng)堅(jiān)持監(jiān)察機(jī)關(guān)為主、公安機(jī)關(guān)協(xié)助的偵查調(diào)查機(jī)制;在移交司法階段，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)也要與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行充分溝通協(xié)調(diào)，特別是檢察機(jī)關(guān)，要依法履職履責(zé)，根據(jù)事實(shí)及時(shí)作出提起公訴的決定。

（三）加快“陽(yáng)光用權(quán)”的體制機(jī)制建設(shè)

暗箱操作是滋生腐敗的重要原因，因而當(dāng)政府的公共財(cái)政及其公職人員財(cái)產(chǎn)與利益關(guān)系被置于公開(kāi)的制衡與監(jiān)管體系時(shí)，腐敗勢(shì)必會(huì)失去機(jī)會(huì)。構(gòu)建腐敗治理體系，在制度建設(shè)層面要不斷加快“陽(yáng)光用權(quán)”的體制機(jī)制建設(shè)，使政治腐敗無(wú)所遁形。

第一，創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，以現(xiàn)代財(cái)政制度保障“陽(yáng)光用權(quán)”。公共財(cái)政的本質(zhì)是國(guó)家對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行再分配，其作用在于促進(jìn)社會(huì)公平和資源合理配置，確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。西方國(guó)家政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，當(dāng)政府可以獨(dú)立支配公共財(cái)政時(shí)，它將不會(huì)再顧忌任何的約束，如美國(guó)在19世紀(jì)末20世紀(jì)初便因此陷入“腐敗幾乎成為各級(jí)政府的操作模式”的局面。[6]因此，構(gòu)建腐敗治理體系，不斷加快“陽(yáng)光用權(quán)”的體制機(jī)制建設(shè)，就要確保公共財(cái)政在陽(yáng)光下運(yùn)行，通過(guò)制度建設(shè)將政府的收入和支出納入法律和人民代表的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管中，即落實(shí)稅收法定、預(yù)算民主等原則。黨的十九大提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)，這是構(gòu)建我國(guó)腐敗治理體系的重要內(nèi)容。從腐敗治理的角度考察公共財(cái)政制度，需要進(jìn)一步創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，一方面，要進(jìn)一步探索財(cái)政監(jiān)管過(guò)程從事后監(jiān)督向財(cái)政資金來(lái)源與使用全過(guò)程的延伸和下沉，使監(jiān)管貫穿公共財(cái)政全過(guò)程;另一方面，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容從形式監(jiān)管向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)管延伸，即從財(cái)政能否規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力，能否促進(jìn)社會(huì)公平、促進(jìn)資源合理配置、確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行的角度對(duì)公共財(cái)政進(jìn)行科學(xué)、民主、有效的監(jiān)管。

第二，持續(xù)探索制度化的個(gè)人信息申報(bào)與公開(kāi)制度。不斷加快“陽(yáng)光用權(quán)”的體制機(jī)制建設(shè)，未來(lái)一段時(shí)期的著力點(diǎn)在于領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”的個(gè)人信息申報(bào)制度建設(shè)，通過(guò)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制、金融實(shí)名制等制度建設(shè)將公職人員的收支置于腐敗治理體系乃至整個(gè)社會(huì)的監(jiān)管之下。當(dāng)前，我國(guó)的信息申報(bào)制度在執(zhí)行上包括個(gè)人申報(bào)和組織人事部門(mén)的隨機(jī)抽查、重點(diǎn)查核，但尚未完全實(shí)現(xiàn)對(duì)申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行公示、公開(kāi)的制度實(shí)踐。也就是說(shuō)，信息申報(bào)的內(nèi)容只接受黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)部檢查和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察，社會(huì)大眾目前尚無(wú)法獲取申報(bào)的相關(guān)信息。從“陽(yáng)光用權(quán)”的角度而言，構(gòu)建腐敗治理體系的過(guò)程中需要重點(diǎn)探索個(gè)人信息申報(bào)的公開(kāi)化實(shí)踐，將公職人員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政情況置于陽(yáng)光之下接受社會(huì)的有效監(jiān)督，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的力量使非法財(cái)產(chǎn)、不實(shí)申報(bào)無(wú)處遁形，最大程度地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人信息申報(bào)的反腐效用。

（四）加速構(gòu)建更加完善的具有中國(guó)特色的社會(huì)化腐敗治理網(wǎng)絡(luò)

第一，在構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)化腐敗治理網(wǎng)絡(luò)中充分發(fā)揮國(guó)家的引導(dǎo)作用。構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)化腐敗治理網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家的引導(dǎo)作用是關(guān)鍵，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)要組織、支持社會(huì)力量參與腐敗治理，營(yíng)造全社會(huì)共同參與的輿論環(huán)境和制度環(huán)境。在我國(guó)，構(gòu)建社會(huì)化腐敗治理體系實(shí)際就是國(guó)家不斷引導(dǎo)“公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、私人組織、新聞媒體、社會(huì)輿論等主體在法律制度框架內(nèi)，運(yùn)用合法合理的手段和方法，參與對(duì)腐敗的預(yù)防、披露、懲處、問(wèn)責(zé)等各個(gè)環(huán)節(jié)，以提高反腐敗成效的社會(huì)政治行為?！盵7]因此，參與腐敗治理的各職能部門(mén)既要充分肯定社會(huì)力量參與腐敗治理的主體地位，也要在引導(dǎo)社會(huì)力量參與腐敗治理過(guò)程中全程發(fā)聲、發(fā)力，以確保社會(huì)力量全方位參與過(guò)程的方向。

第二，在構(gòu)建社會(huì)化腐敗治理網(wǎng)絡(luò)過(guò)程中培養(yǎng)公民精神。當(dāng)前，我國(guó)公民參與腐敗治理的水平還僅僅停留在試圖通過(guò)舉報(bào)的方式公開(kāi)打擊個(gè)別貪官的程度，其舉報(bào)內(nèi)容在很多情況下往往夾雜大量泄憤和報(bào)復(fù)性情緒，缺乏制度性解決方案，對(duì)國(guó)家腐敗治理體系而言也尚不具備建設(shè)性能力。故而對(duì)于當(dāng)前我國(guó)民間參與腐敗治理而言，培養(yǎng)理性的公民精神仍是當(dāng)務(wù)之急，沒(méi)有公民精神的支撐，政治參與往往是低端的、低效的甚至是負(fù)面的。即使隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起和“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的廣泛應(yīng)用，“互聯(lián)網(wǎng)+”社會(huì)參與腐敗治理成為構(gòu)建我國(guó)社會(huì)化腐敗治理網(wǎng)絡(luò)的熱門(mén)議題，公民參與腐敗治理的實(shí)際水平仍難以發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。因此，在加速構(gòu)建社會(huì)化腐敗治理網(wǎng)絡(luò)過(guò)程中，結(jié)合公民參與腐敗治理的實(shí)踐，著力推動(dòng)文化教育和文明教育，在實(shí)踐中培養(yǎng)現(xiàn)代公民精神，實(shí)現(xiàn)公民的理性參與，才是構(gòu)建社會(huì)化腐敗治理網(wǎng)絡(luò)的重心所在。

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