郭祥

摘要：科學(xué)正確的農(nóng)村環(huán)境政策不僅可以有效改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，對推動農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展也是極其關(guān)鍵的。本文試對改革開放以來我國農(nóng)村環(huán)境政策的變遷進行理性思考，結(jié)合問題和不足，提出完善我國農(nóng)村環(huán)境政策的幾點建議，以期推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：改革開放；環(huán)境政策；農(nóng)村

“三農(nóng)問題”一直是黨和國家高度關(guān)注的問題，從環(huán)境政策的層面來看，我國農(nóng)村的環(huán)境政策存在較多的政策空白，由此影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展并對城鄉(xiāng)互動形成障礙。本文試從改革開放以來我國農(nóng)村環(huán)境政策演變過程的梳理、總結(jié)，為優(yōu)化、治理農(nóng)村環(huán)境，進一步構(gòu)筑完善的環(huán)境法規(guī)體系提供理論參考。

一、改革開放以來我國農(nóng)村環(huán)境政策的演變歷程

建國初期，我國農(nóng)村環(huán)境保護基礎(chǔ)是非常薄弱的，改革開放以后，我國才逐步確立起與農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境政策。根據(jù)環(huán)境政策的內(nèi)容和調(diào)整目標(biāo)的不同，可以把這個過程分成以下三個階段。

第一階段：1982年到1986年，中共中央國務(wù)院相繼頒布了五個涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展和對農(nóng)村環(huán)境保護的“一號文件”，成為這一階段農(nóng)村環(huán)境政策的頂層體系。1982年，《中華人民共和國憲法》頒布實施，首次規(guī)定了國家保護環(huán)境和自然資源的法制理念，標(biāo)志黨的環(huán)境保護政策有了憲法依據(jù)。1979 年，《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》頒布并于1989年正式生效。十年里，愛護保護環(huán)境的理念深植人心。著我國社會主義市場經(jīng)濟體制建立并逐步完善，我國的農(nóng)村環(huán)境政策也得到進一步發(fā)展。1998 年10月中國共產(chǎn)黨第十五屆三次會議通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，該《決定》將農(nóng)村環(huán)境保護正式納入工作議程，并提出了建設(shè)“富強、民主、文明的社會主義新農(nóng)村”的偉大目標(biāo)。

第二階段：1999年11月，國家環(huán)境保護總局明確提出“環(huán)境影響評價”制度和“三同時”制度，進一步加強農(nóng)村生態(tài)破壞的治理工作。與此同時，第八屆全國人大二次會議于 1993 年 7 月 2 日頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，對農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護規(guī)劃、能源發(fā)展計劃、各級政府的環(huán)境生態(tài)治理義務(wù)、破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行為應(yīng)給予的處罰均有明確規(guī)定，成為我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的一把利劍。

第三階段：2004年2018年，我國農(nóng)村環(huán)境政策的完善時期。2004年至今，是我國經(jīng)濟體制龍頭帶動并實現(xiàn)全面深化改革時期，環(huán)境保護的步伐緊跟其后，我國農(nóng)村環(huán)境政策上了一個新的臺階。首先，黨和政府制定了多個農(nóng)村發(fā)展建設(shè)和生態(tài)治理的政策，無論是宏觀調(diào)控的頂層設(shè)計還是具體的措施部署，都對農(nóng)村環(huán)境政策做出深入的調(diào)整和完善。2014 年《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂，將黨的十七大提出并契合十八大“五位一體”戰(zhàn)略布局的“生態(tài)文明”移植構(gòu)建為法律理念，還新增了環(huán)境公益訴訟制度、責(zé)任主體的累計日處罰金制度、連帶責(zé)任制度，有效遏制了對生態(tài)環(huán)境的損害，徹底改變了昔日《環(huán)保法》是“花瓶式軟法”的尷尬局面。

二、我國農(nóng)村環(huán)境政策推進中存在的不足

從總體上看，改革開放四十年中，農(nóng)村環(huán)境的治理在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中越來越受到重視，但隨著農(nóng)村環(huán)保局勢的日趨嚴峻，我國現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境政策也存在以下幾個方面的“力不從心”：

經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是相互制衡的，農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展與國家制定行之有效的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策是緊密相關(guān)的，但國家在制定農(nóng)業(yè)發(fā)展政策時，往往聚焦于農(nóng)業(yè)發(fā)展本身而忽略該政策實施過程中對環(huán)境資源的負面作用，就會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策與環(huán)境保護政策之間的“政策角力”。如我國多年來實行的農(nóng)用生產(chǎn)資料的綜合直補制度，其目的是為了降低農(nóng)民的種植成本，提高純收入水平，從而提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但在實踐中，因農(nóng)資物品價格低廉，農(nóng)民在種植過程中大量使用農(nóng)藥、化肥，在提高單位面積的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的同時產(chǎn)生了一系列環(huán)境問題，最具有代表性的就是土壤肥力問題。

再如，在產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下，我國畜牧業(yè)發(fā)展迅猛，畜禽養(yǎng)殖總量不斷上升，但畜禽糞便有效處理率卻極低，這不僅影響?zhàn)B殖業(yè)的健康發(fā)展，對農(nóng)村環(huán)境也造成不同程度的破壞。隨著國家財政收入的增加，我國也相應(yīng)加大了對環(huán)境的整治力度，對農(nóng)村環(huán)境治理的投入也有所增加，但在整個投入比重中，仍然存在“重城市輕農(nóng)村”的特點。

三、完善我國農(nóng)村環(huán)境政策的建議

歷史經(jīng)驗表明，農(nóng)村環(huán)境治理不能走“先污染，后治理”的老路，欲使農(nóng)村環(huán)境政策完善高效，這是個系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)用可持續(xù)發(fā)展的理念統(tǒng)攬全局，秉承源頭治理的思路，因此，本文給出的完善農(nóng)村環(huán)境政策的建議主要包括以下幾個方面：

1、完善農(nóng)村環(huán)境政策體系

在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的視角下，農(nóng)業(yè)發(fā)展政策與環(huán)境保護政策可謂“魚和熊掌不可兼得”，我國大多數(shù)農(nóng)村，特別西部農(nóng)村，片面強調(diào)“經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先論”，在“先污染后治理”的道路上付出了巨大的經(jīng)濟代價。借鑒發(fā)達國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)秀經(jīng)驗，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與環(huán)境政策一體化，走農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的道路必將是未來中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向?？沙掷m(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路要求，在制定各項農(nóng)業(yè)發(fā)展政策時，必須對其進行環(huán)境評價，以保障農(nóng)業(yè)政策與環(huán)境政策的協(xié)同效益。

2、科學(xué)完善農(nóng)村環(huán)境政策內(nèi)容

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的環(huán)境問題是多方面的，也是不斷變化的，這就需要黨和國家機關(guān)及時制定或調(diào)整政策有效解決。例如，國家可通過專項資金扶持專門團隊進行農(nóng)村環(huán)保的技術(shù)研發(fā)，研發(fā)成本低、效果好、環(huán)境污染小的新型農(nóng)資，并組建高效的推廣體系，將新技術(shù)快速廣泛地運用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中；再如，還可以通過對土壤肥力進行耕前分析，針對不同肥力的土地施行不同的農(nóng)資使用方案，一是降低成本，二是將對土地和農(nóng)作物的化學(xué)性污染降至最小，使農(nóng)業(yè)種植高效且專業(yè)。

3、適時修改、完善農(nóng)村環(huán)保法律體系

對比美國、歐盟、德國等國家農(nóng)村環(huán)境保護的優(yōu)秀經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)各國不僅都有完備、詳盡的環(huán)保法律體系，并且能夠結(jié)合現(xiàn)實發(fā)展進行及時的更新和完善。首先，國家要加強農(nóng)村生態(tài)治理立法，盡快制定一部綜合性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律，以解決農(nóng)村環(huán)保規(guī)范分散于多個法律規(guī)范性文件的問題。既要有前瞻性的原則規(guī)定，也要有具體的可操作規(guī)范，使各級人民政府、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、法人組織的行為有法可依，為農(nóng)村環(huán)境保護提供更直接有效的法律依據(jù)；其次，及時制定專門適用于農(nóng)村生態(tài)治理的單行法律文件，填補農(nóng)村生態(tài)治理的立法空白，如，針對農(nóng)村環(huán)境各種污染源防治方面的立法缺失，通過制定防治環(huán)境污染的單行法律文件，可以提高農(nóng)村環(huán)保法規(guī)的靶向作用，有效推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理；再次，適時修改現(xiàn)行的與農(nóng)村環(huán)保有關(guān)的法律法規(guī)，尤其是地方性法規(guī)。我國現(xiàn)有的各地方性農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)，規(guī)范內(nèi)容過于原則性，可操作性不強，沒有體現(xiàn)出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的區(qū)域性和差異性，因此，要結(jié)合各地農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的差異性，因地制宜地修訂相關(guān)法律規(guī)范性文件。

四、結(jié)語

總之，鑒于農(nóng)村環(huán)境污染的多因性、復(fù)雜性，在制定農(nóng)村環(huán)境政策時，必須具有系統(tǒng)思維，既要有宏觀的前瞻性，又要具有微觀的契合性，綜合運用行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)等多方面政策手段，通過各方的共同努力，盡力為農(nóng)村居民營造一個健康的生產(chǎn)生活環(huán)境。

參考文獻

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（作者單位：貴州省六盤水市環(huán)境監(jiān)測站）