盛楠

摘要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度是我國污染源環(huán)境管理的兩項(xiàng)重要制度，二者銜接構(gòu)成了對(duì)污染源全生命周期的管理。在分析現(xiàn)階段兩項(xiàng)制度銜接存在問題的基礎(chǔ)上，明確了環(huán)評(píng)與排污許可制度改革的總體思路，既不是削弱環(huán)評(píng)制度，也不是以排污許可制度代替環(huán)評(píng)制度，而應(yīng)該通過排污許可證強(qiáng)化環(huán)評(píng)的作用和功效，即：明確排污許可制度的核心地位，全面深化改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。從規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)角度研究提出了銜接的關(guān)鍵點(diǎn)：一方面要積極推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地，另一方面要從管理對(duì)象、管理內(nèi)容、管理程序、管理權(quán)限方面實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可的全面對(duì)接。建議通過修訂相關(guān)法律、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、建立聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制為制度銜接提供保障，真正讓排污許可制度成為污染源環(huán)境管理的核心制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；排污許可制度；銜接

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度是我國污染源環(huán)境管理的兩項(xiàng)重要制度。環(huán)評(píng)制度是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。排污許可制度是政府部門依污染源建設(shè)或運(yùn)營單位申請(qǐng)，經(jīng)依法審核準(zhǔn)予其排污活動(dòng)的一項(xiàng)制度，政府批準(zhǔn)的行政許可文書就是排污許可證。

國務(wù)院提出改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源（位置固定、具有一定規(guī)模、可核查、可監(jiān)測(cè)的污染源）的企業(yè)排污許可制，關(guān)鍵在于整合銜接現(xiàn)有各項(xiàng)污染源環(huán)境管理制度，其中一項(xiàng)重要任務(wù)是做好環(huán)評(píng)與排污許可制度的銜接研究。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接存在的問題

環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要是在項(xiàng)目開工之前，對(duì)可能造成的環(huán)境污染進(jìn)行防治，其中包含對(duì)項(xiàng)目選址的評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目動(dòng)工后造成的污染進(jìn)行分析和評(píng)估，盡可能把對(duì)環(huán)境造成的污染降到最低。排污許可制度主要是對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行中或項(xiàng)目完成后的監(jiān)管，是項(xiàng)目進(jìn)行合理排污的依據(jù)。在我國兩者之間進(jìn)行銜接，仍面臨著許多問題，具體如下：

一是兩項(xiàng)制度之間沒有完善的制度進(jìn)行銜接。兩項(xiàng)制度都有不同的體系和操作規(guī)程，沒有一座橋梁進(jìn)行銜接。二是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度提出的環(huán)境管理要求得不到全面的落實(shí)，項(xiàng)目在實(shí)施的時(shí)候都取得了排污許可證，但是對(duì)于項(xiàng)目的監(jiān)管就比較薄弱。三是兩項(xiàng)制度之間缺乏統(tǒng)一的實(shí)行規(guī)范。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的源強(qiáng)核算與排污許可制度的實(shí)際排放量核算方法不一樣，導(dǎo)致檢測(cè)的污染數(shù)據(jù)多種多樣，兩項(xiàng)制度之間沒有連貫性，這就降低了對(duì)于環(huán)境保護(hù)的力度。因此，需要開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接的研究，以實(shí)現(xiàn)國家的綠色發(fā)展。

環(huán)評(píng)重在事前預(yù)防，是新污染源的“準(zhǔn)生證”[1]，內(nèi)涵既包括對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后排污行為的環(huán)境影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范以及新建項(xiàng)目選址布局等，也包括項(xiàng)目建設(shè)期的“三同時(shí)”管理，同時(shí)，也為排污許可提供了污染物排放清單。排污許可重在事中事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制有關(guān)信息的“身份證”，許可證是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法[2]、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的依據(jù)之一。環(huán)評(píng)與排污許可兩者互為因果，相輔相成，密不可分。瑞典、美國、歐盟等都已實(shí)現(xiàn)了兩項(xiàng)制度的緊密銜接，我國部分省份也將環(huán)評(píng)作為核發(fā)排污許可證的前提和依據(jù)，但在實(shí)際管理過程中，仍面臨諸多問題：

一是兩項(xiàng)制度銜接缺乏制度安排，“兩張皮”問題突出。一直以來，排污許可證未將環(huán)評(píng)提出的污染源排污特征、排放量、環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)等信息相應(yīng)載入，未能充分發(fā)揮精細(xì)化管控排污行為的作用。

二是環(huán)評(píng)提出的污染源管理要求得不到落實(shí)。一方面，建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管薄弱，排污許可“重發(fā)證、輕監(jiān)管”。另一方面，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法依據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)，而環(huán)評(píng)考慮到環(huán)境質(zhì)量和敏感目標(biāo)的需求，往往提出比達(dá)標(biāo)排放更為嚴(yán)格的污染物排放控制和環(huán)境管理要求，無法在事中事后監(jiān)管、許可證監(jiān)管中得到落實(shí)。

三是兩項(xiàng)制度缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范。環(huán)評(píng)源強(qiáng)核算與排污許可實(shí)際排放量核算方法不統(tǒng)一，導(dǎo)致污染源數(shù)據(jù)“數(shù)出多門”，且缺乏連貫性，大大削弱了污染源管理效力。[3]

因此，有必要開展環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接研究，實(shí)現(xiàn)污染源事前審批與事中事后監(jiān)管有機(jī)銜接和污染源全生命周期管理。

2 總體思路與關(guān)鍵點(diǎn)

為使各項(xiàng)制度簡化并且高效運(yùn)行，具有連續(xù)性，因此需要對(duì)環(huán)境管理制度進(jìn)行改革。在環(huán)境污染的預(yù)防階段環(huán)境影響評(píng)價(jià)起到了一定的作用，為環(huán)境污染架起了一道“安全防火墻”，在制度改革中，我們不能盲目改革，要避開以下兩個(gè)誤區(qū)：一方面是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度削弱；另一方面是環(huán)境影響評(píng)估制度被排污許可制度替代。應(yīng)該是通過排污許可制度來強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的效果，通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度來促進(jìn)排污許可制度的管理，二者相輔相成。要想讓兩個(gè)制度完美的融合在一起，既要對(duì)整個(gè)層面進(jìn)行把控設(shè)計(jì)，又要對(duì)基礎(chǔ)層面的每個(gè)環(huán)節(jié)研究到位，使每個(gè)環(huán)節(jié)都密切結(jié)合起來，從而達(dá)到環(huán)境污染的高效管理。

兩個(gè)制度改革的整體思想：一是要將排污許可制度放在中心位置，健全以排污許可制度為中心的環(huán)境污染管理制度，實(shí)行“一證式”管理模式：一方面，利用排污許可制度中一套數(shù)據(jù)作為約束，對(duì)污染排放和環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行硬性制約，防止環(huán)境污染管理中存在多套數(shù)據(jù)造成的混亂局面；另一方面是把排污許可制度作為領(lǐng)頭羊，融合各項(xiàng)管理制度，從根本上落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)環(huán)境污染的各項(xiàng)管理要求，解決環(huán)境污染的全方位監(jiān)管；二是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行全面深入的改革。改革是為了對(duì)排污許可制度更有效的服務(wù)。首先對(duì)一些無關(guān)緊要的手續(xù)進(jìn)行簡化，例如工程竣工時(shí)的驗(yàn)收許可證，這項(xiàng)可以由企業(yè)自己驗(yàn)收，但是驗(yàn)收的文件要作為排污許可證的申請(qǐng)材料之一，如果企業(yè)沒有實(shí)行排污許可管理，可將相關(guān)文件報(bào)給相關(guān)單位做備案。其次是對(duì)審批范圍進(jìn)行調(diào)整和整合，再次是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可的算法和技術(shù)手段進(jìn)行統(tǒng)一，最后實(shí)現(xiàn)兩個(gè)制度的無縫接軌。

3 加強(qiáng)兩項(xiàng)制度接軌的建議

一是修訂相關(guān)的法律制度和規(guī)范制度。通過修訂相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、主要責(zé)任、機(jī)制、跟蹤評(píng)估等管理程序制度進(jìn)行全面完善規(guī)劃。對(duì)管理制度的要求進(jìn)行充分補(bǔ)充，建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度之間的聯(lián)動(dòng)性能，建立負(fù)面影響的管理制度。對(duì)排污類的項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)的環(huán)保驗(yàn)收取消，制定修改相關(guān)的技術(shù)方面的規(guī)范制度。讓企業(yè)的環(huán)境責(zé)任增強(qiáng)，環(huán)境意識(shí)提高，讓每個(gè)人都參與進(jìn)來，為兩項(xiàng)制度的接軌提供基礎(chǔ)條件。二是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。將兩個(gè)制度中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一化，使用一套標(biāo)準(zhǔn)體系。實(shí)現(xiàn)兩個(gè)制度在技術(shù)體系上的全面統(tǒng)一。制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的核算方法，在兩個(gè)制度中要都適用。建立相關(guān)的清單表格，建立污染治理最佳的企業(yè)名單，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度在細(xì)節(jié)方面的統(tǒng)一融合[3]。三是建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第一、企業(yè)如果新增污染排放源，要對(duì)其環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的落實(shí)情況作為考察要點(diǎn)。第二、對(duì)已經(jīng)取得許可證的企業(yè)對(duì)排放源擴(kuò)建或者進(jìn)行技術(shù)改革的，需要對(duì)排污許可證進(jìn)行審核，對(duì)不增加排放量的企業(yè)，并具有環(huán)保意識(shí)的企業(yè)，要適當(dāng)?shù)臏p少審批手續(xù)。第三、將污染源的全生命周期都納入企業(yè)的主體責(zé)任中。投產(chǎn)前相關(guān)部門進(jìn)行審批，投產(chǎn)后企業(yè)自行監(jiān)督并向有關(guān)部門報(bào)備。第四、有關(guān)部門加大監(jiān)督力度和出現(xiàn)問題后的及時(shí)落實(shí)以及處罰力度，只有這樣才能凸顯企業(yè)主體責(zé)任，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任形成的社會(huì)意識(shí)，形成社會(huì)約束感和威懾力。

4 結(jié)束語

環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的無縫接軌可更好的對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行管理[4]。本文具體從兩個(gè)制度銜接所面臨的問題入手，通過分析出兩個(gè)制度結(jié)合的整體思路和關(guān)鍵點(diǎn)作為基礎(chǔ)，提出兩個(gè)制度在結(jié)合方面的決策和建議。

參考文獻(xiàn)

[1]吳婷婷.排污權(quán)與排污許可制銜接探析[J].環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2017，（05）：32-35.

[2]盛妍.我國排污許可法律制度研究[D].大連：大連海事大學(xué)，2017.

[3]曹亞首.新型排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的銜接研究[J].工程建設(shè)與設(shè)計(jì)，2017，（08）：129-130.

（作者單位：中南安全環(huán)境技術(shù)研究院股份有限公司黑龍江分公司）