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京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”、 新型城鎮(zhèn)化等這些重大歷史機(jī)遇，決定了在未來(lái)五年，河北公路交通總體需求依然旺盛，是河北公路大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期。因此，以地方性法規(guī)的形式制訂出臺(tái)新的《河北省公路條例》，以新發(fā)展理念引領(lǐng)河北公路科學(xué)發(fā)展、規(guī)范發(fā)展，十分必要。 樊連貴/攝

近年來(lái)，河北公路建設(shè)發(fā)展堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，以提高公路發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，大力推進(jìn)京津冀公路交通一體化率先突破、脫貧攻堅(jiān)等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、“四好農(nóng)村路”建設(shè)，全面提升公路運(yùn)營(yíng)水平和服務(wù)能力，為全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了重要保障。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，如何完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、提高供給要素效益、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、深化行業(yè)改革等問題日趨凸顯。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，把基本建成法治政府確定為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)，黨的十九大報(bào)告明確提出了新時(shí)代建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)、加快京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展等重大戰(zhàn)略部署，河北省委省政府也作出建設(shè)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、美麗河北”重要指示，這是新時(shí)代河北公路行業(yè)肩負(fù)的新的歷史使命。鑒于此，制訂出臺(tái)《河北省公路條例》（簡(jiǎn)稱《條例》），實(shí)現(xiàn)公路行業(yè)統(tǒng)籌、健康發(fā)展，加快構(gòu)建現(xiàn)代公路體系，全面推行依法行政、依法治路，真正讓公路成為交通發(fā)展的先行，意義重大。

制訂《河北省公路條例》的必要性

實(shí)現(xiàn)河北省公路建設(shè)發(fā)展科學(xué)化、規(guī)范化的基本要求

“十三五”是交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、服務(wù)水平提高和轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金時(shí)期。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新的歷史條件下，實(shí)施交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，充分說明交通運(yùn)輸是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的先行領(lǐng)域和戰(zhàn)略支撐。公路作為交通運(yùn)輸業(yè)的基礎(chǔ)組成部分，必然會(huì)受到政策紅利的推動(dòng)乘勢(shì)發(fā)展。而河北公路行業(yè)當(dāng)前面臨補(bǔ)齊短板、強(qiáng)化銜接、消除瓶頸、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)等結(jié)構(gòu)性供給不足的問題，實(shí)現(xiàn)由建設(shè)為主向建設(shè)與服務(wù)并重、由規(guī)模速度為主向質(zhì)量效益為主、由投資驅(qū)動(dòng)為主向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)型的任務(wù)依然繁重，推動(dòng)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”、 新型城鎮(zhèn)化等項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)依然艱巨。這些都決定了未來(lái)五年，全省公路交通總體需求依然旺盛，是河北公路大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期。因此，以地方性法規(guī)的形式制訂出臺(tái)新的《河北省公路條例》，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，對(duì)公路規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)和保護(hù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范和引導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)全省公路建設(shè)發(fā)展科學(xué)化、規(guī)范化的基本要求。

推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的客觀要求

黨的十九大報(bào)告中明確提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。調(diào)整優(yōu)化城市布局，推動(dòng)公共服務(wù)共建共享，構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，形成京津冀目標(biāo)同向、措施一體、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局，是打造新型首都經(jīng)濟(jì)圈的需要，對(duì)于加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作具有重大戰(zhàn)略意義。協(xié)同發(fā)展，交通先行，協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)就是交通一體化。習(xí)近平總書記指出，要把交通一體化作為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的先行領(lǐng)域，加快構(gòu)建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須首先充分發(fā)揮公路交通這一最主導(dǎo)、最基礎(chǔ)運(yùn)輸方式的作用，大力實(shí)施公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公路路網(wǎng)密度和通行水平，實(shí)現(xiàn)公路交通率先突破。

因此，落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略，盡快出臺(tái)新的《河北省公路條例》，對(duì)區(qū)域公路發(fā)展的聯(lián)合協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、互利共贏、共同發(fā)展等內(nèi)容作出規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)公路區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供方向指引和法律支撐，是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的客觀要求。

深化依法治國(guó)、依法行政實(shí)踐的必然要求

法治興則國(guó)興，法治強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)。黨的十九大將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”明確作為十四條新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，提出要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。習(xí)近平總書記指出，對(duì)涉及全面深化改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、保障人民生活、維護(hù)國(guó)家安全的法律要抓緊制訂、及時(shí)修改。就公路行業(yè)來(lái)說，公路規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)和保護(hù)等各項(xiàng)工作的全過程，存在相關(guān)行政主體和相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)設(shè)定及保護(hù)、公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金監(jiān)管、公路超限運(yùn)輸許可、設(shè)立收費(fèi)公路審批、公路工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件審批、公路建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、路政執(zhí)法等諸多行使行政權(quán)的領(lǐng)域，必須確保行政職權(quán)法定，規(guī)范行政權(quán)力行使。

目前，河北省公路行業(yè)適用的各級(jí)各類法制文件，內(nèi)容繁蕪，銜接不夠，在內(nèi)容和效力上存在很多沖突，尤為嚴(yán)重的是存在結(jié)構(gòu)性立法空白。自1995年4月22日由河北省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過的《河北省公路條例》被廢止之后，《公路安全保護(hù)條例》在2011年頒布施行，《中華人民共和國(guó)處罰法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)公路法》《中華人民共和國(guó)招投投標(biāo)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等一批涉及公路行業(yè)發(fā)展的重要法律法規(guī)也先后進(jìn)行了修訂，而至今河北省都沒有出臺(tái)一部現(xiàn)行有效的、對(duì)全省公路進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)、保護(hù)的地方性法規(guī)，作為各級(jí)公路行業(yè)規(guī)范性文件的制定依據(jù)和依法治路的執(zhí)法依據(jù)。因此，制訂《河北省公路條例》，是實(shí)現(xiàn)公路行業(yè)依法行政、依法治路的必然要求。

《河北省公路條例》的立法思路和主要內(nèi)容

圍繞“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、美麗河北”的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)河北公路交通統(tǒng)籌健康發(fā)展，真正讓公路成為河北全省交通發(fā)展的先行，意義重大。 樊連貴/攝

在立法過程中，需要注意立法引領(lǐng)，將新的發(fā)展理念融入公路發(fā)展各項(xiàng)工作的全過程，即以法律來(lái)引領(lǐng)河北公路交通健康發(fā)展。 樊連貴/攝

目前，按照河北省第十三屆人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2018年-2022年），《河北省公路條例》被列入河北“十三五”期重要的立法項(xiàng)目，進(jìn)入了起草調(diào)研論證階段。整體立法思路為：以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為引領(lǐng)，以建立法治政府、依憲執(zhí)政、依法行政為指導(dǎo)原則，站位交通強(qiáng)國(guó)、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展等國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合河北公路交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研、論證，在與京津開展充分立法協(xié)同工作的基礎(chǔ)上，修改形成送審稿。

《條例》主要內(nèi)容如下：第一章總則。規(guī)定立法目的、立法原則、相關(guān)概念、行政主體體系、所有權(quán)屬等；第二章公路規(guī)劃。規(guī)定規(guī)劃原則、編制審批和公示程序、公路與城市道路的劃分、公路命名和編號(hào)等規(guī)定；第三章公路建設(shè)。規(guī)定總體原則、資金籌集渠道、建設(shè)單位權(quán)利義務(wù)、項(xiàng)目建設(shè)程序、“三同時(shí)”原則、項(xiàng)目質(zhì)量保修制度、施工安全措施、公路建設(shè)用地及相關(guān)公示制度等；第四章公路養(yǎng)護(hù)。規(guī)定總體原則、養(yǎng)護(hù)計(jì)劃編制、養(yǎng)護(hù)責(zé)任單位及其權(quán)利義務(wù)、養(yǎng)護(hù)資金分配、相關(guān)公示制度、安全作業(yè)、綠化實(shí)施、橋梁檢查、應(yīng)急機(jī)制等；第五章路政管理。規(guī)定路政管理機(jī)構(gòu)職責(zé)、涉路施工許可、申請(qǐng)超限運(yùn)輸許可、設(shè)置超限檢測(cè)站、緊急搶修審批程序、路政執(zhí)法、交管部門協(xié)同等；第六章農(nóng)村公路特別規(guī)定。規(guī)定相關(guān)概念、主體責(zé)任、資金監(jiān)管、規(guī)劃編制和審批程序、重要建設(shè)程序、竣工驗(yàn)收、養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化、技術(shù)狀況評(píng)定等；第七章收費(fèi)公路特別規(guī)定。規(guī)定收費(fèi)公路審批和收費(fèi)站設(shè)置、智能化收費(fèi)管理、服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)管理等；第八章區(qū)域公路協(xié)同發(fā)展特別規(guī)定。這是落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的客觀要求，也是《條例》的立法重點(diǎn)和焦點(diǎn)之一。主要規(guī)定總體原則、省際交界區(qū)域協(xié)同作業(yè)、聯(lián)合執(zhí)法、數(shù)據(jù)共享等。第九章法律責(zé)任。規(guī)定重大公路違法行為的法律責(zé)任承擔(dān)。第十章附則部分。規(guī)定《條例》實(shí)施時(shí)間等。

需要注意的兩個(gè)問題

筆者認(rèn)為，在起草《河北省公路條例》過程中還需要處理好以下兩個(gè)問題：

一是實(shí)現(xiàn)立法引領(lǐng)，將新的發(fā)展理念融入公路發(fā)展各項(xiàng)工作的全過程。以立法的形式，科學(xué)引導(dǎo)公路交通協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)與京津公路基礎(chǔ)設(shè)施一體化和行業(yè)管理一體化，加快現(xiàn)代公路交通樞紐建設(shè)；科學(xué)引導(dǎo)公路創(chuàng)新發(fā)展，整合優(yōu)勢(shì)資源，健全市場(chǎng)化的新型投融資體制，探索規(guī)制自由裁量權(quán)的監(jiān)管新模式；科學(xué)引導(dǎo)公路轉(zhuǎn)型發(fā)展，鼓勵(lì)科研攻關(guān)，建設(shè)智慧公路，提倡資源節(jié)約和高效利用的綠色發(fā)展；科學(xué)引導(dǎo)公路共享發(fā)展，落實(shí)交通扶貧資金和政策支持，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)公路基礎(chǔ)設(shè)施水平；科學(xué)引導(dǎo)公路安全發(fā)展，確定公路重大監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)，提高安全應(yīng)急保障能力；科學(xué)引導(dǎo)公路健康發(fā)展，推進(jìn)交通運(yùn)輸管理體制機(jī)制、投融資體制、養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化、綜合執(zhí)法改革等，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

二是注重合理銜接，健全和完善公路交通法制體系?？v觀當(dāng)前河北公路交通法制體系，依制訂主體可分為中央層面和地方層面立法。全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、各部委制定的中央層面立法，其法律條文規(guī)定大多原則性較強(qiáng)，操作性不夠，抑或偏重于規(guī)定某一領(lǐng)域，綜合性、覆蓋性不強(qiáng)；而以地方政府規(guī)章、法制規(guī)范性文件形式大量適用的地方層面立法，多側(cè)重于專門領(lǐng)域和專業(yè)技術(shù)，雖然規(guī)定具體、詳細(xì)，卻不能發(fā)揮對(duì)全省公路行業(yè)的立法指引作用，無(wú)法滿足當(dāng)前河北省公路發(fā)展需要。同時(shí)，深入貫徹《京津冀交通運(yùn)輸行政執(zhí)法合作辦法》和《京津冀公路立法協(xié)同工作辦法》，實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域公路執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，是構(gòu)建河北省公路現(xiàn)代化、法治化的行業(yè)管理、治理體系的重要組成部分，也需要納入法制體系。因此，以地方性法規(guī)形式出臺(tái)《河北省公路條例》，要把握好立法站位，發(fā)揮支撐河北公路交通法制體系的骨干作用，理順立法主體關(guān)系，銜接和協(xié)調(diào)好上位法與下位法，促進(jìn)河北公路交通法制體系不斷健全和完善。