我國農(nóng)村改革的40年，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷建立完善的40年。作為支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)和社會(huì)條件，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策設(shè)計(jì)也體現(xiàn)出明顯的市場(chǎng)化改革取向。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè)部門或產(chǎn)業(yè)部類，對(duì)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率具有重要作用。縱觀建國以來我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策演變過程，梳理農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬性、投入主體、投入方式等方面發(fā)生的變化，對(duì)進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力具有重要的指導(dǎo)意義。

主要依靠農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)期

農(nóng)村改革以前，包括農(nóng)田水利在內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施主要是依靠農(nóng)民自己的力量建成的。通常的做法是，各類農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施在國家引導(dǎo)下，通過合作社（后來的人民公社）有計(jì)劃地籌集資金、組織群眾發(fā)動(dòng)群眾參與到建設(shè)工作中。相對(duì)而言，改革之前，在財(cái)力有限的情況下，國家對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視程度和投入力度都比較大。有資料顯示，新中國成立以來，國家財(cái)政支農(nóng)資金中的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)撥款占財(cái)政基本建設(shè)總支出的比重在波動(dòng)中呈上升之勢(shì)，“一五” 時(shí)期平均為8.1%，“二五”時(shí)期為12%，三年調(diào)整時(shí)期為18.8%，“四五”時(shí)期為11.1% ，“五五”時(shí)期為11.1%。國家在財(cái)力上竭力支持農(nóng)業(yè)的建設(shè)，主要用于整修和治理大江大河，興修農(nóng)田水利，發(fā)展農(nóng)用工業(yè)，興辦農(nóng)業(yè)科研和推廣事業(yè)等，對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)起到了重要的作用。

農(nóng)村改革初期，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涵蓋的內(nèi)容逐步擴(kuò)展，除了一貫強(qiáng)調(diào)的農(nóng)田水利建設(shè)之外，為了適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、市場(chǎng)體系與設(shè)施等被提上日程。比如，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的激勵(lì)下農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提高，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量得到較快增長(zhǎng)，而農(nóng)民對(duì)商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律仍然比較陌生，諸多因素混雜在一起，制約了農(nóng)產(chǎn)品的流通，社會(huì)上一度出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品買難賣難的現(xiàn)象。因此，“六五”“七五”時(shí)期的中央一號(hào)文件中，“流通”成為一個(gè)重要的關(guān)鍵詞，共出現(xiàn)26次之多，遠(yuǎn)高于同時(shí)期“水利”一詞出現(xiàn)的頻率。這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體仍然被認(rèn)為是集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)體，同時(shí)，國家承諾在其中承擔(dān)重要的責(zé)任，從財(cái)政投入上增加對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資，并且在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革方面進(jìn)行初步探索，允許農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行有償使用制度，實(shí)行誰興建誰得益的原則，借此廣辟資金來源。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期

“八五”“九五”期間，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中的一些深層次的矛盾逐漸暴露出來，而主要依靠農(nóng)村集體和農(nóng)民籌資籌勞的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理和運(yùn)行面臨著諸多問題。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性受到影響，農(nóng)民用于生產(chǎn)性固定資產(chǎn)投資的比重大幅下降。在這種情況下，國家在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了更加重要的作用。這一時(shí)期，國家十分重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，正如2000年中央農(nóng)村工作會(huì)議所強(qiáng)調(diào)的那樣——“不能忽視農(nóng)業(yè)，最重要的是不能忽視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。在政策設(shè)計(jì)上，突出水利的基礎(chǔ)地位，把農(nóng)田水利基本建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、支農(nóng)工業(yè)發(fā)展和科技、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸?shù)确矫娴幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，作為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的主要切入點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)社會(huì)化改革探索時(shí)期

從“十五”“十一五”時(shí)期的7個(gè)中央一號(hào)文件看，黨和國家深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然薄弱的現(xiàn)實(shí)，對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了很大努力。從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容看，農(nóng)田水利、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)成為這一時(shí)期常規(guī)項(xiàng)目，同時(shí)順應(yīng)時(shí)代要求增加了關(guān)乎農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)施、應(yīng)用電子商務(wù)等現(xiàn)代流通手段的農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施等方面的建設(shè)內(nèi)容。這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理的制度設(shè)計(jì)方面做出了一些新的嘗試。首先，在建設(shè)主體和投資機(jī)制方面更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元參與。它不同于改革前和“六五”“七五”時(shí)期主要依靠集體和農(nóng)民的力量搞建設(shè)，特別是在取消勞動(dòng)積累工和義務(wù)工制度后，政策設(shè)計(jì)者特別強(qiáng)調(diào)吸引社會(huì)資本投資開發(fā)農(nóng)業(yè)和建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。其次，在產(chǎn)權(quán)制度方面，積極推進(jìn)農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)于農(nóng)戶自建自用的小微型工程，明確產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有；允許經(jīng)營性的工程組建法人實(shí)體，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作。第三，強(qiáng)化公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的責(zé)任，從2006年開始，要求國家財(cái)政支農(nóng)資金達(dá)到三個(gè)“高于上年”的標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)財(cái)政資金應(yīng)優(yōu)先向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施傾斜。第四，重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理和維護(hù)，提出要按照建管并重的原則，逐步把農(nóng)村公路等公益性基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)納入國家支持范圍。

“十二五”以來，農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境逐步優(yōu)化，國家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持力度越來越大，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)、惠及農(nóng)村、富裕農(nóng)民的政策越來越接地氣、出實(shí)招、見實(shí)效。經(jīng)過前期大張旗鼓地建設(shè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐作用逐步增強(qiáng)。這一時(shí)期的中央一號(hào)文件比“十五”“十一五”期間更加關(guān)注意在提升城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平的農(nóng)村生活方面的公共設(shè)施建設(shè)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也作出了很多創(chuàng)新性的制度安排。

“十二五”“十三五”時(shí)期，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容繼續(xù)擴(kuò)展，力度進(jìn)一步提高。在建設(shè)內(nèi)容方面，除了常規(guī)性的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田水利、物流設(shè)施、生態(tài)保護(hù)等建設(shè)項(xiàng)目之外，與農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合相關(guān)的休閑旅游設(shè)施建設(shè)也被納入其中。另外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、節(jié)水灌溉、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、動(dòng)植物物種保護(hù)以及包括國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)科技設(shè)施等都成為這一時(shí)期重要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容。從這層意義上講，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施之間的區(qū)分不再?zèng)芪挤置?，而是出現(xiàn)了你中有我、我中有你的局面。在建設(shè)力度方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)訂立了很高的目標(biāo)，提出到2020年確保建成8億畝，力爭(zhēng)建成10億畝；要求把小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣擴(kuò)展到全部農(nóng)業(yè)大縣。

這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策措施更加接地氣，更有針對(duì)性。為了有效保護(hù)現(xiàn)有耕地資源，提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，2015年和2016年的中央一號(hào)文件要求全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地剝離耕作層土壤再利用。為了適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體發(fā)展需要，允許將集中連片整治后新增加的部分耕地，按規(guī)定用于完善農(nóng)田配套設(shè)施，這一規(guī)定有助于解決新型經(jīng)營主體、服務(wù)主體沒有土地用于建設(shè)配套設(shè)施的難題。2018年的中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》更加關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施要做到互聯(lián)互通，補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)短板。2019年的中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的基礎(chǔ)上，延續(xù)了以往的政策，要求向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用心著力。

在投入機(jī)制上，這一時(shí)期更加注重發(fā)揮國家財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)屬性更加明顯；采取財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的方式，調(diào)動(dòng)農(nóng)民興建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的積極性；不斷整合涉農(nóng)資金，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入力度；從立法的角度考慮政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新動(dòng)向

隨著我國綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建立，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策將沿著以下幾個(gè)方向發(fā)展：第一，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入水平將不斷提升。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資屬于WTO規(guī)定的“綠箱政策”，世界各國農(nóng)業(yè)支持政策基本朝著逐步縮減生產(chǎn)者支持比例、強(qiáng)化生產(chǎn)服務(wù)保障的方向發(fā)展。因此，我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度不會(huì)減弱。第二，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢(shì)和要求。隨著農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展，農(nóng)業(yè)是一個(gè)具有生態(tài)、教育、休閑等多種功能的產(chǎn)業(yè)。因此，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也要適應(yīng)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求，在建設(shè)中統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，增加能夠滿足產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的內(nèi)容。第三，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入將納入法制化軌道。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不但涉及政府的責(zé)任，而且還要規(guī)范和調(diào)解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、集體組織、其他社會(huì)主體以及外資等行為主體的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)利益，因此，需要將其納入法制化軌道。