武 強(qiáng)

（陜西省銅川市龍?zhí)端畮?kù)建設(shè)管理處，陜西 銅川 727031）

1 PPP模式概述

PPP模式，按照定義即公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，指的是政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。在我國(guó)具體是指是政府和社會(huì)資本合作，其主要采取BOT模式，筆者所屬工程采取DBOT模式，其特點(diǎn)較多，最主要特點(diǎn)是能夠引入社會(huì)資本，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資，減輕政府投資壓力，增加公共服務(wù)的供給。

水利工程作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性民生工作，具有規(guī)模大，技術(shù)復(fù)雜，工期較長(zhǎng)，投資多的特點(diǎn)?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)水利投資規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)到2.4萬(wàn)億元，水利投資需求巨大，社會(huì)資本是水利投資的重要來(lái)源。因此，水利領(lǐng)域是國(guó)家推廣PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域。2015年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，包括陜西省在內(nèi)的一大批水利PPP項(xiàng)目紛紛上馬，在一定程度上緩解了水利工程建設(shè)資金短缺問(wèn)題。

在這樣的大背景下，筆者所屬工程采取PPP模式便應(yīng)運(yùn)而生。該工程為水庫(kù)的配套供水工程，由于投資規(guī)模較大，地方財(cái)政有限，經(jīng)政府多方研究，在分析比較傳統(tǒng)投資模式和PPP模式后決定采取PPP模式，目前工程已進(jìn)入實(shí)施階段，發(fā)現(xiàn)了不少實(shí)施中存在的問(wèn)題。本文擬從不同的角度對(duì)兩個(gè)模式進(jìn)行分析比較的基礎(chǔ)上，剖析PPP模式在實(shí)施階段存在的問(wèn)題及產(chǎn)生的原因，從而提出自己的建議和意見(jiàn)。

2 PPP模式與傳統(tǒng)政府投資模式的區(qū)別

在傳統(tǒng)的水利工程建設(shè)中，主要采取政府投資主導(dǎo)模式，由政府及其代表作為投資方、建設(shè)方和運(yùn)營(yíng)方，負(fù)責(zé)工程全壽命周期的投資、立項(xiàng)、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)，并承擔(dān)工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的全部風(fēng)險(xiǎn)。而PPP模式作為新生事物，在投資主體、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享等方面均不同于傳統(tǒng)政府投資模式。

2.1 投資主體不同

在傳統(tǒng)的水利工程，由于水利工程的公益性和基礎(chǔ)性特點(diǎn)，投資主體長(zhǎng)期以來(lái)以政府自身或政府融資平臺(tái)為主，資金來(lái)源主要依靠財(cái)政資金。而PPP項(xiàng)目投資主體分為兩種形式，即社會(huì)資本單獨(dú)出資和社會(huì)資本方控股、政府參與。其資金主要來(lái)源于社會(huì)資本方的投資或社會(huì)資本方主導(dǎo)的融資。

2.2 項(xiàng)目業(yè)主不同

在傳統(tǒng)的水利工程中，項(xiàng)目從立項(xiàng)到運(yùn)行管理，業(yè)主均為政府在項(xiàng)目上的派出機(jī)構(gòu)。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目業(yè)主存在較大爭(zhēng)論，筆者認(rèn)為，業(yè)主即項(xiàng)目的投資方，PPP項(xiàng)目的業(yè)主隨著項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)的變化而變動(dòng)，從項(xiàng)目立項(xiàng)到PPP項(xiàng)目協(xié)議生效之前，項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)在政府，業(yè)主應(yīng)為政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)，在PPP項(xiàng)目協(xié)議生效到特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)，項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)從政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目公司（SPV公司），業(yè)主應(yīng)為項(xiàng)目公司，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目業(yè)主又回歸到政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)。

2.3 運(yùn)作方式不同

在傳統(tǒng)政府投資建設(shè)模式下，項(xiàng)目的運(yùn)作全部由政府主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，項(xiàng)目從立項(xiàng)開(kāi)始，全程負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全壽命周期的全過(guò)程管理，而PPP項(xiàng)目不同，以筆者所屬工程為例，本項(xiàng)目采用DBOT（設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）模式實(shí)施，項(xiàng)目立項(xiàng)工作由政府負(fù)責(zé)，項(xiàng)目公司主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等任務(wù)，項(xiàng)目合作期滿(mǎn)項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交給政府方。運(yùn)作方式見(jiàn)圖1。

圖1 PPP模式運(yùn)作方式示意圖

2.4 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不同

在傳統(tǒng)政府投資建設(shè)模式下，項(xiàng)目全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)絕大部分由政府承擔(dān)，而在PPP項(xiàng)目中，由于PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng)，不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險(xiǎn)較大，需要政府與企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)分配上按照“最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配”和“風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等”原則，將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)的一方。以筆者所在工程為例，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，而政策、法律變化和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等則由政府承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。

3 PPP模式在實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

筆者作為參與方，自2017年工程開(kāi)始運(yùn)作以來(lái)，從項(xiàng)目的立項(xiàng)、投資方式的選擇、PPP方案制定、PPP協(xié)議的招標(biāo)到目前項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，發(fā)現(xiàn)了諸多急需解決的問(wèn)題。

3.1 合同簽訂不規(guī)范

PPP項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展較短，屬新生事物，缺乏可借鑒的工作經(jīng)驗(yàn)，造成合同簽訂不規(guī)范。主要表現(xiàn)在合同不嚴(yán)密、內(nèi)容不完備、可操作性差等問(wèn)題。以本工程為例，在協(xié)議中未考慮成立公司、融資貸款、資本金長(zhǎng)期不到位等諸多PPP項(xiàng)目特有的問(wèn)題，造成工程進(jìn)度滯后；對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)單位管理費(fèi)使用缺乏明確的分配意見(jiàn)；對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)作缺乏必要的制約條款等問(wèn)題。

3.2 PPP項(xiàng)目法規(guī)制度不完善

當(dāng)前，各部委、各地方雖然陸續(xù)出臺(tái)了一系列的PPP項(xiàng)目管理規(guī)定，但主要停留在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備和項(xiàng)目采購(gòu)階段，在項(xiàng)目實(shí)施階段缺乏具體的、可操作的制度和辦法。以本工程為例，就存在SPV公司、項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)、投資公司項(xiàng)目管理權(quán)限混亂，工程日常管理與行業(yè)監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分不清、工程計(jì)量與工程變更權(quán)限不清、工程質(zhì)量認(rèn)定權(quán)限不清、工程進(jìn)度款支付審批程序之爭(zhēng)等諸多矛盾。

3.3 項(xiàng)目監(jiān)管滯后

主要表現(xiàn)在一是監(jiān)管錯(cuò)位，由于行業(yè)主管部門(mén)即是項(xiàng)目的合作方，又是行業(yè)的主管方，容易造成監(jiān)管過(guò)程中身份的混淆和錯(cuò)位。二是監(jiān)管交叉。發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、水利、安全生產(chǎn)、銀行等諸多部門(mén)均按照各自職責(zé)開(kāi)展監(jiān)督管理工作，存在很多的職能交叉、定位不清、分工不明，重復(fù)審批情況突出，導(dǎo)致影響項(xiàng)目順利推進(jìn)。三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全。當(dāng)前的PPP項(xiàng)目工程方面的監(jiān)管以行業(yè)主管部門(mén)為主，普遍不具備獨(dú)立性，即是裁判員、又是運(yùn)動(dòng)員，缺乏公平性和權(quán)威性。四是監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)不高。由于PPP項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)，組織關(guān)系復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)要求高，監(jiān)管人員除常規(guī)的專(zhuān)業(yè)和財(cái)務(wù)要求外，還掌握法律、管理、審計(jì)、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面的知識(shí)，現(xiàn)有的監(jiān)管隊(duì)伍和人員遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足工程的需要。

3.4 項(xiàng)目實(shí)施不理想

主要表現(xiàn)在項(xiàng)目進(jìn)度慢，控制力差，項(xiàng)目公司內(nèi)部混亂，項(xiàng)目公司與參建各方協(xié)調(diào)力差等問(wèn)題。在本工程實(shí)施過(guò)程中，SPV公司經(jīng)理作為投資公司的派出代表，水土不服，缺乏必要的工程常識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致公司經(jīng)理屢次變更。項(xiàng)目公司缺乏必要的審批權(quán)限，各項(xiàng)工作需逐級(jí)上報(bào)投資公司不同部門(mén)層層審批，審批流程繁瑣，“大公司病”嚴(yán)重。SPV公司與參建各方作為派出方代表，工作協(xié)調(diào)力差，公司人員多為臨時(shí)聘用，缺乏成熟的規(guī)章制度和協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)部管理混亂。

4 主要原因分析

4.1 經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏專(zhuān)業(yè)人才

由于PPP項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目，涉及工程、財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法務(wù)、商務(wù)等多個(gè)方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，加上PPP項(xiàng)目屬于新生事物，無(wú)論是政府方還是社會(huì)資本方，均缺乏必要的工作經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)人才，難以預(yù)見(jiàn)合同中存在的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)和隱患，造成項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生諸多問(wèn)題。

4.2 社會(huì)資本方力量不足，缺乏誠(chéng)信

主要表現(xiàn)在資本金到位滯后，項(xiàng)目管理能力差，造成PPP項(xiàng)目實(shí)施效果不理想。在項(xiàng)目管理中，SPV公司人員配備嚴(yán)重不足，以本工程為例，投標(biāo)承諾70余人，實(shí)際到位不足10人，項(xiàng)目公司管理碎片化、皮包化，人員的力量、技術(shù)水平、管理能力不能滿(mǎn)足工作需要，應(yīng)以項(xiàng)目公司為中心的項(xiàng)目管理責(zé)任轉(zhuǎn)移到政府行業(yè)主管部門(mén)，為項(xiàng)目管理造成很大困難。

4.3 政府方項(xiàng)目控制力不足

在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方以經(jīng)濟(jì)利益作為項(xiàng)目管理的唯一目標(biāo)，而行業(yè)主管部門(mén)則要統(tǒng)籌考慮工期、質(zhì)量、安全和社會(huì)綜合利益，由于投資公司在項(xiàng)目實(shí)施中的強(qiáng)勢(shì)地位，政府方其它效益的合理訴求難以得到保障。再加上由于當(dāng)前行業(yè)監(jiān)管部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管普遍屬于兼職，缺乏必要的人力和工作經(jīng)費(fèi)，也造成對(duì)項(xiàng)目的控制力不足。

4.4 項(xiàng)目管理程序缺乏標(biāo)準(zhǔn)

在傳統(tǒng)政府投資建設(shè)模式下，水利工程項(xiàng)目管理嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目管理基本程序，項(xiàng)目管理具有一套切實(shí)可行的操作規(guī)程。在PPP項(xiàng)目中，不同部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)各階段存在職能交叉，項(xiàng)目審批存在多、亂、繁瑣等問(wèn)題，加上部門(mén)之間在規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等方面要求不一，也給項(xiàng)目順利實(shí)施帶來(lái)困難。

5 建議和意見(jiàn)

5.1 完善規(guī)章制度

各級(jí)政府應(yīng)該總結(jié)實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，在制度層面加以解決和完善。以項(xiàng)目監(jiān)管為例，在監(jiān)管職權(quán)的劃分上，需要合理劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事權(quán)和職權(quán)，特別是對(duì)涉及項(xiàng)目的資金管理、質(zhì)量控制、項(xiàng)目考核等內(nèi)容要進(jìn)一步明確和落實(shí)，既要提高社會(huì)資金的積極性，又應(yīng)做到到位不越位。在監(jiān)管經(jīng)費(fèi)落實(shí)方面，在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革和從嚴(yán)控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出的大背景下，需要迫切解決項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員費(fèi)用支出，解決監(jiān)管經(jīng)費(fèi)落空的問(wèn)題。當(dāng)前，部分省市已經(jīng)出臺(tái)了地方性的經(jīng)費(fèi)管理辦法，例如海南省?？谑谐雠_(tái)辦法，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可計(jì)提項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)占30%，但全國(guó)層面尚未出臺(tái)PPP項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用辦法和標(biāo)準(zhǔn)，造成實(shí)施機(jī)構(gòu)即缺乏資金，又缺乏相應(yīng)辦公條件，監(jiān)管難以有效開(kāi)展。

5.2 推進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和融資平臺(tái)的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)

一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。隨著PPP項(xiàng)目的增多和范圍的擴(kuò)大，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化、綜合性，監(jiān)管人員的專(zhuān)業(yè)化要求進(jìn)一步迫切，特別是在實(shí)施階段，迫切需要更高一層的監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)社會(huì)資本方與行業(yè)主管部門(mén)的糾紛。二是融資平臺(tái)的專(zhuān)業(yè)化。當(dāng)前在PPP項(xiàng)目中，政府方投資代表多以行業(yè)主管部門(mén)為代表，在人員能力、工作精力、工作條件等方面難以滿(mǎn)足工程需要，成立專(zhuān)業(yè)化融資公司，既可以代表政府與外地社會(huì)資本合作，也可以社會(huì)資本方身份，積極承攬PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化管理，避免行業(yè)主管部門(mén)監(jiān)管錯(cuò)位問(wèn)題。

5.3 加強(qiáng)人員培訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)交流

當(dāng)前，全國(guó)水利行業(yè)PPP項(xiàng)目日益增多，總結(jié)了諸多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，值得宣傳和推廣，但具體到各地各部門(mén)，PPP項(xiàng)目仍屬于個(gè)案和新生事物，在PPP項(xiàng)目中，水利行業(yè)應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)交流和宣傳，積極通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)、專(zhuān)家講座、政策解讀、案例討論等方式，不斷提升水利行業(yè)相關(guān)人員對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)水平和運(yùn)用能力，規(guī)避和減少矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。同時(shí)吸引法律、金融等行業(yè)專(zhuān)門(mén)人才參與水利PPP項(xiàng)目運(yùn)作，提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)，提升PPP項(xiàng)目合同的科學(xué)性、規(guī)范性和操作性。

5.4 嚴(yán)格合同管理，加強(qiáng)項(xiàng)目考核

一是嚴(yán)格項(xiàng)目運(yùn)作模式的選擇，對(duì)設(shè)計(jì)深度不足、工期要求緊、PPP模式經(jīng)驗(yàn)欠缺、政府方控制嚴(yán)格的項(xiàng)目，不宜采取DBOT模式，更宜采取BOT模式或者施工總承包模式，以更好實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目控制。二是方面嚴(yán)格合同編制和內(nèi)容審查，重點(diǎn)優(yōu)化合同內(nèi)容的符合性、合同的可執(zhí)行性、合同的法律完備性，避免合同的模版化、空洞化，提高合同的可操作性，減少合同漏洞。三是嚴(yán)格合同管理，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)的合同審批，嚴(yán)格社會(huì)資本方資格審查，加強(qiáng)對(duì)雙方合同履行的監(jiān)管，及時(shí)處理出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，保障項(xiàng)目順利運(yùn)營(yíng)。四是加強(qiáng)項(xiàng)目考核，既要考核項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期考核，又要加強(qiáng)建設(shè)期考核，根據(jù)水利行業(yè)和工程特點(diǎn)，在PPP合同績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化和完善，制定出具體的、可操作的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，理順考核機(jī)構(gòu)組織、完善獎(jiǎng)懲措施，確保項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。