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“從事社會保障研究30多年，民政工作一直是我研究的重要領域和方向，我的許多‘營養(yǎng)’來自民政部門的實踐，許多研究成果來自民政工作者的啟發(fā)，從這個意義講，我真的非常感謝民政部門?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成日前在與民政部政策研究中心人員座談時如是說。從1986年至今的30多年來，鄭功成教授一直非常關注民政事業(yè)的改革發(fā)展，參與了許多民生民政重大政策與法規(guī)的咨詢工作。在新“三定”明確了新時代民政部門的使命任務及基本組織形式和2019年全國“兩會”即將召開之際，鄭功成教授就當前民政工作的重點難點問題接受了《中國民政》雜志記者的采訪。

記者：鄭教授，您好！您提出要推動民政事業(yè)高質量發(fā)展，我們應該從哪些方面理解“高質量”呢？

鄭功成：談到高質量的民政事業(yè)發(fā)展，我其實把它上升到高質量的社會保障體系建設的一部分。前不久我們召開的第五屆社會保障學術大會之所以把建設高質量的社會保障體系作為新時代社會保障改革與發(fā)展的核心使命，是因為國家對社會保障體系建設有著巨大的需求，但制度的質量提升卻很緩慢。在充分肯定已經取得的社會保障成就的同時，我覺得更要關注其是否具有高質量、能否可持續(xù)發(fā)展下去。以醫(yī)療保險制度為例，現在全民醫(yī)保的覆蓋目標已基本實現，參保率穩(wěn)定在95%左右，但疾病特別是重大疾病仍然是城鄉(xiāng)居民的后顧之憂，即使是中高等收入家庭，一旦家里有重病患者，依然無法提供足夠的經濟支撐。中等收入以上家庭尚且如此，更不用說民政保障的低收入困難群體了。再如，近幾年來養(yǎng)老服務業(yè)確實發(fā)展很快，但總量供給不足與結構失衡并存，我們需要的是分層分類的養(yǎng)老服務。就分層來說，最簡單的指標就是收入分層指標，低收入老人與中等收入老人、高收入老人肯定是不一樣；然后還需要分類，有失能的、半失能的，有空巢的、不空巢的，有高齡的、低齡的，等等。如果不分層分類，搞大水漫灌式補貼，公辦養(yǎng)老機構床位短缺與民間養(yǎng)老機構床位空置率居高不下并存的畸形現象就不可能得到解決，現實中有需要的老年人得不到服務，不需要的反而得到了服務。另外，隨著生活水平提高，近40年間我國人均壽命延長了10歲以上，60歲以上的老人2億多，未來會有3至4個億，如果都成為國家的負擔顯然是不行的。我去過一百多所國內養(yǎng)老機構，有些機構里，60多歲的老人身體很好，在養(yǎng)老機構養(yǎng)魚、養(yǎng)豬、種菜、種地，像是在辦小農場，但同時卻有幾千萬真正需要照料的失能、半失能老人，要么成為子女沉重的負擔，要么自己生活的很艱難，卻無法入住養(yǎng)老機構或獲得社會化的養(yǎng)老服務。因此，我們需要總結成就，也要反思和檢討以往改革的局限性、制度安排的不足與缺陷。黨的十八大以來，我國經濟發(fā)展已由高速發(fā)展階段轉向高質量發(fā)展階段，民生訴求也在全面升級，因此，我認為要把提高社會保障制度質量擺到核心位置。提高社會保障體系的質量，當然涉及民政事業(yè)高質量發(fā)展問題。聯系民政工作的現狀，機構改革確實給民政事業(yè)大發(fā)展提供了極好的契機，也提供了一個高質量發(fā)展的機遇。

記者：機構改革給民政事業(yè)的發(fā)展提供了極好的契機，使得民政更有精力和能力去開拓業(yè)務空間，您能具體談談嗎？

鄭功成：過去，民政業(yè)務太繁雜，許多工作不是服務于常態(tài)化的業(yè)務，如優(yōu)撫安置面向的是特殊群體，救災、醫(yī)療救助具有應急性功能。此次機構改革讓民政部門的工作更加聚焦，民政職能進一步細化，進而使得民政部門更有精力和能力去開拓國家需要、社會需要、群眾需要的巨大業(yè)務發(fā)展空間。民政部就是民生保障部，民政部門在政府職能部門中雖然不能說是最重要的，但確實是最有潛力、最有發(fā)展空間的部門。我認為民政工作應該包含三個大的方面：基礎民生保障、基層社會治理、基本社會服務。首先，基礎民生保障具體表現為經濟保障、服務保障、精神保障三位一體，是涵蓋業(yè)務范圍最廣、覆蓋人口最眾的最重要的社會保障部門。例如，各項社會救助和老年津貼、兒童津貼、殘疾人津貼等都屬于經濟保障范疇；服務保障更不用說了，民政部門肩負著為“一老、一幼、一殘”三大群體提供服務保障的職責，精神保障跟服務保障是緊密相關的。養(yǎng)老服務司的設置，表明中央已經將面向所有老年人的服務保障體系建設任務明確交給了民政部門，衛(wèi)生健康委員會負責的醫(yī)養(yǎng)結合推進僅僅是養(yǎng)老服務發(fā)展中的一種方式；兒童福利司的成立表明民政部門在兒童事務方面的職責已經不再僅僅是孤殘兒童，雖然需要優(yōu)先解決好孤殘兒童的保障問題，但全體兒童的福祉均應當納入兒童福利范疇，兒童福利司肩負的應當是規(guī)劃、促進面向所有兒童的福利政策及其發(fā)展。慈善事業(yè)也是社會保障范疇?？梢?，通過這一輪機構改革，民政部門的社會保障職責越發(fā)突出了，而且是唯一與所有人多種福利保障直接相關的社會保障部門。其次，基層社會治理作為國家治理的基礎，是專屬于民政部的主要工作職責?；鶎诱嘣谖覈纳鐣卫砼c國家治理體系中扮演著十分重要且具中國特色的角色，社區(qū)事務是民政部門的傳統(tǒng)職責，而社會組織管理作為社會治理的重要依托和公民參與社會治理的基本途徑亦由民政部門主管，這些都是國家和人民賦予民政部的職責，沒有完善的基層政權和成熟且立足社區(qū)的各種治理機制以及發(fā)達的社會組織體系，國家治理現代化就喪失了穩(wěn)固的基石和有效的依托。第三，基本社會服務，也可以說是基本公共服務。從民政的服務內容、服務對象來說，服務的是整個社會，內容包括婚姻、殯葬、各種社會工作服務以及志愿服務等，這些均有很大的發(fā)展空間，均需要與時俱進地加以完善與發(fā)展。可見，無論是民生保障、社會治理、社會服務這三項職能中的哪一方面，都是直接面向老百姓的，與老百姓生活息息相關，這三項職責都十分重要，都是帶有基石性質的，也都有著巨大的發(fā)展空間。

記者：您一直強調社會保障在貫徹落實共享發(fā)展理念時，要堅持共建共享、互助共濟、公平正義的原則，您覺得政府應該如何更好地引導和踐行這一理念呢？

鄭功成：強調共建共享是有針對性的，我們要明白一個基本道理，所謂的社會保障應該是用集體或群體的力量來化解個人不確定的生活風險。比如，我們無法預知自己的壽命長短，如果活到一百歲，卻只存了到70歲的錢，后面幾十年怎么過呢？如果存了活到100歲的錢，結果70歲就不在了，那么也會有一大筆錢浪費。每一個人都可能生病，但無法預知什么時候患病，患什么病或者患多大的病，現實已經證明，無論做何種準備，個人及家庭都難以應對重大疾病的發(fā)生，如果沒有一種穩(wěn)定的醫(yī)療保險制度來提供保障，因病致貧、因病返貧、因病影響生活質量的現象就會不乏罕見，每個人或家庭的生活都會陷入害怕生病的憂慮之中，等等。正是因為這種人生風險的不確定性存在，我們就需要有一個穩(wěn)定的、明確的機制來保障，這樣才能化解各種不確定的風險，才能有穩(wěn)定、清晰的預期。有了養(yǎng)老金與養(yǎng)老服務，我們不用擔心壽命長短帶來的問題；有了完備的醫(yī)療保險，人們也不用害怕生病了。這里強調的是社會保障制度的必要性、重要性和不可替代性。在構建社會保障體系中，強調共建共享就是要真正做到習近平總書記所強調的人人參與、人人盡責、人人共享，共建與共享應當是相輔相成的。沒有共建，共享便會成為無本之木、無源之水，制度必定不可持續(xù)；沒有共享，共建會淪為騙人的把戲；因此，共享是社會保障制度的目的，而共建是實現社會保障制度目的的必要手段。如我們參加醫(yī)療保險，實質上是期望將疾病醫(yī)療風險通過這一機制來分攤給全體參保人，我要的是一個穩(wěn)定的安全預期，即無論得什么病、無論需要怎樣治療，都不會給自己及家庭成員帶來巨大壓力并影響正常生活，絕不應當是參保繳費為了多報銷醫(yī)療費用，報銷醫(yī)療費用只是實現預期的一種表現形態(tài)。我在很多場合都講過一個觀點，即醫(yī)療保險中最好的結果是一生繳費而從未報銷過醫(yī)療費用，因為這表明自己健康一生，同時也從來未因疾病而擔憂過生活。如果每個人都繳費，健康的人分擔患病者的醫(yī)療負擔，當你患病時別人再分擔你的醫(yī)療負擔，這就是社會保障制度最卓越的互助共濟功能的具體體現。社會保障制度就是通過互助共濟機制來給我們提供穩(wěn)定的安全預期，互助共濟就是共享?，F行醫(yī)療保險制度設置個人賬戶，即是違背醫(yī)保制度互助共濟客觀規(guī)律和應當遵循的共建共享原則的表現，是利己主義的取向，結果一方面造成巨額基金的閑置和浪費，另一方面又極大地損害了制度的保障功能，致使大病仍然是城鄉(xiāng)居民的心腹大患。因此，新時代深化社會保障改革需要特別強調貫徹落實共建共享原則。在養(yǎng)老服務領域也需要強調總體上共建共享、分層次具體落實，它大體上可以分三個層次：低收入困難群體，政府應當兜底，亦可以調動慈善公益力量；高收入群體，應當交給市場，政府可以支持但不作過多干預；中低收入群體，也是人數最多的一個群體，則需要多方合力，政府應當制定相關政策精準引導，對市場主體、慈善機構給予一定優(yōu)惠和支持，再由個人及家庭分擔一部分，幾個方面形成合力，才能真正解決絕大多數老人的養(yǎng)老問題。兜住低端，放開高端，大家合力解決中端，這就是共建共享的大思路。所有的社會保障制度都應當是為了促進社會公平正義，這是評價這一制度質量高低的核心指標，如果社會保障制度在實踐中放大了收入差距，不僅不能解決既有的社會總量與社會矛盾，而且會激化矛盾、引發(fā)新的社會問題，從而走向建制初衷的反面，這是建設我國社會保障體系時必須堅決避免的現象。

記者：此次機構改革，政府部門的職能進行了調整，在這一背景下，您認為當前民政理論的研究重點是什么？

鄭功成：首先，當前民政理論研究要重點關注民政工作的新理念、新思路，這是一個亟待進行深入研究的問題，包括民政工作的服務對象、政策工具、服務手段等事實上均需要重新定位。比如我們現在談的平等、公平，具體是指什么？民政工作的目標，過去主要是兜底，現在還是不是兜底？過去的兜底是指“三無”老人、孤殘兒童，現在民政是為所有老人提供養(yǎng)老服務，也應當為所有兒童謀福利，這就需要統(tǒng)籌考慮政策工具，創(chuàng)新服務手段。如果民政工作的理念還停留在是為最需要的那部分人服務，是為小眾服務，那就可能影響民政工作的發(fā)展與成效。盡管民政的核心任務有的是傳統(tǒng)工作的延續(xù)，但民政部門現在面臨的形勢及這一形勢對民政工作的要求是不一樣的，尤其是此次機構改革后，更加清晰化。還是以養(yǎng)老服務為例，過去，我們的養(yǎng)老服務對象主要是敬老院里的“三無”老人，現在我們面對的是兩億多老人，需要統(tǒng)籌考慮、大膽作為，必須調整思路，分層分類，精準引導。過去大多是用政府的公共資源，現在要引進市場力量，要把社會慈善公益引進來，許多海外資本也想進入中國的養(yǎng)老服務業(yè)，民政如何引領？財政如何精準補貼？這些問題都非常值得研究。把理念和思路弄明白了，目標也就明確了。其次，關于民政法治化的理論研究非常不足，原因是多方面的。法律為什么滯后呢？與民政理論研究滯后關系密切。在我國七大法律部門中，社會法是最薄弱的部門，而社會保障立法研究在我國法學界也是最薄弱的，研究民政的專業(yè)人員更少。過去民政部門特別重視和依賴社會學界的研究，現在的民政工作早已經超出社會學界，比如養(yǎng)老服務的發(fā)展必然要涉及經濟學、政治學、法學、管理學等許多學科，如果還是單純依托社會學界顯然不足以支撐新時代民政事業(yè)的全面發(fā)展。因此，我認為要擴大民政研究的視野，以獲得學界更多的關注關心，讓民政工作法治化具有更強大而全面的理論支撐。第三，要對現行制度進行客觀評估，取得的成就只代表過去，我國已經進入新時代，國家追求的發(fā)展目標更高，民政工作也面臨著新的挑戰(zhàn)與巨大發(fā)展機遇，從而有必要對現行制度進行客觀評估。例如，2014年通過的社會救助暫行辦法，四、五年過去了，實行的怎么樣？解決了什么問題？沒解決什么問題？都需要評估；養(yǎng)老服務政策不斷出臺，到底效果如何？大水漫灌式的床位補貼已經被實踐證明效果不良，如何改進？再如，這次機構改革后，救災與醫(yī)療救助已不屬于民政業(yè)務范疇，但是，對于災害造成的貧困人口、因病導致的貧困人口，民政主管的社會救助如何管？類似這種情況，值得研究的還很多。第四，當前民政工作面臨著許多新挑戰(zhàn)，需要更新和完善問責機制。民政的許多業(yè)務與倫理、習俗相關，例如，針對殯葬、婚姻等進行的相關改革，首先需要人民的認同，人民的認同是建立在共同文化基礎之上的，如果逆著來，效果就會受到影響。

記者：在基層，民政工作涉及的相關職能部門很多，采訪時經常感覺到許多基層工作人員對于如何爭取更多上級部門的支持都很困惑，包括資源方面。對此，您有什么建議嗎？

鄭功成：這個問題涉及今后改革的目標。目前的工作格局是，如果遇到問題，基層找上級、全國找中央，這是正常的，也是不正常的，導致各級民政工作者都很累，這是現行體制不完善造成的結果。如果體制完善，就不會存在爭資源的問題，中央（包括民政）先把民生保障各項職責進行分解，中央政府跟地方政府進行職責劃分，然后合理配置財權，事責和財權相匹配。改革的目標就是要把事和責在各級政府及職能部門之間分清楚，然后配置好相應的財力，那樣就不會存在爭資源的問題，做多少事就配置多少資源。例如，現在的低保資金，中央占大頭，地方按比例匹配，如果有的地方民政部門會爭取，可能資金就多些，這種情況就是由于事責跟財權不匹配導致的。從根本上講，各級政府在民生保障方面的基本責任就是合理配置財力，針對薄弱地區(qū)，通過中央轉移支付加以解決。我們特別不希望每項工作都有專項資金，近十幾年來，專項轉移支付比之前確實減少很多，這是好跡象。我認為在民生保障方面還是要壓實地方政府責任，因為事和責是相匹配的，要相信地方政府，否則國家這么大，行政成本相對就會很高。

記者：慈善信托機制是近幾年來社會關注的重要內容，您認為慈善信托機制在助力民政脫貧攻堅中如何發(fā)揮作用？

鄭功成：慈善信托作為現代慈善行為的一種模式，我認為是較為符合中國傳統(tǒng)文化的。通過慈善信托的形式，不僅能夠為行善者提供新的行善機制，而且亦可以為家族永續(xù)行善提供保障。不僅億萬富豪可以做慈善信托，普通老百姓也可以。雖然目前我國慈善依托的試點還不理想，但我堅持認為其有很大的發(fā)展空間。把錢放到慈善信托里面能做什么？符合慈善法規(guī)定就可以了，慈善法排第一位的就是扶貧濟困，后面還有專門一項，對扶貧濟困的活動也有相應的優(yōu)惠政策。慈善信托中用于扶貧濟困的相關款項應該享受更多的稅收政策優(yōu)惠，以起到真正的導向作用?，F在有些民營企業(yè)家并非通過慈善信托，而是通過產業(yè)扶貧、投資等方式在欠發(fā)達地區(qū)開展工作，也有其意義所在。但是，我還是希望慈善信托能夠真正發(fā)展起來，因為這種方式符合國人的文化觀念，與我們傳統(tǒng)的家族意識更為契合。

記者：留守兒童問題是經濟社會發(fā)展中出現的一個階段性問題，也是民政近年來的重點工作之一。相關意外發(fā)生后，輿論往往追究政府部門的責任，對其監(jiān)護人卻沒有任何的懲戒，您怎么看？

鄭功成：留守兒童現象的確是發(fā)展的階段性問題。第一，這是不應該有的現象，既然已經出現，必須盡快解決。第二，對中國改革開放作出巨大貢獻的有三類群體，我們不能忘記：一是下崗職工群體，二是農民工群體，三是留守兒童群體。以千萬計的留守兒童沒有父母陪伴成長，就是為改革開放所付出的代價。第三，留守兒童現象的產生，誰是責任人？我認為父母是第一責任人。我做過調查，對留守兒童來說，社會關愛是必要的，但父母不關愛，相關政策制定得再多再好，作用都不會太明顯。如果第一代留守兒童現象是因為第一代農民工出于擺脫生存困境而不得不外出務工造成的，新生代的留守兒童現象就不全是如此了，因為絕大多數人已經過上了小康生活，為生計所迫而外出務工的必要性在持續(xù)減弱。在這樣的背景下，我認為政府改善相關政策是必要的，但更要督促父母承擔起應有的責任。兒童福利的倡導，不是政府替代父母，而是父母首先要盡到相應責任，如果父母確實無能力撫養(yǎng)，政府與社會再行出面。當前要做的工作，我認為主要應當包括三個方面：一是強化父母育幼職責，這一傳統(tǒng)不能被削弱。二是大力發(fā)展托幼事業(yè)及兒童服務，并真正公平地覆蓋到常住人口，真正惠及農民工及其他流動人口群體的子女。三是立足城鄉(xiāng)基層社區(qū)，賦予基層政權關愛、保護兒童權益的明確職責，同時發(fā)展關愛兒童的基層社會組織，在政府的支持下形成關愛留守兒童的社會網絡，并以能夠惠及所有兒童為追求目標。在這方面，包括部門配合協同、資源整合利用、社會網絡重構等等，均需要有完整的規(guī)劃與推進措施。

記者：您提到了志愿服務，現在我國的實名注冊志愿者已超1億，志愿服務工作看上去發(fā)展態(tài)勢蒸蒸日上，但各地志愿服務的發(fā)展速度和水平很不均衡，對此您怎么看？

鄭功成：關于志愿服務，我想談談我的想法。一方面，我反對運動式的；另一方面，我不贊成讓學生即未成年人成為志愿服務的主力軍。對于志愿服務，我們應該明確，“志愿者”首先應該是具有專業(yè)素養(yǎng)并能夠提供穩(wěn)定、可預期服務的人士，而非臨時性、不可預期的。我到比利時、法國考察過養(yǎng)老機構的志愿者，他們不領取報酬也不一定是全日制工作，但一定是有固定服務時間、肩負穩(wěn)定的工作職責并提供專業(yè)服務的，是可以依賴的人力資源，這才是真正意義上“志愿服務”。我們應研究并鼓勵具備專業(yè)素養(yǎng)并能夠部分替代職工的志愿服務模式，這類志愿者才能夠算是有生力量，而不是像現在說起志愿服務，就是組織學生們去敬老院給老人洗腳、掃地等一次性活動，所謂一億志愿者不知道在哪里？不知道做什么志愿服務？形式主義不利于真正的志愿服務的發(fā)展。同時，根據國外的經驗，未成年人原則是不能從事志愿服務的，因為其屬于沒有或者限制民事行為能力群體，而志愿者的角色必須要跟人打交道并提供專業(yè)服務，如果讓非專業(yè)的未成年人提供養(yǎng)老志愿服務，服務對象如何放心？一旦在服務中出現失誤導致服務對象權益受損，還會引發(fā)民事甚至刑事責任的問題，這種責任由誰來承擔？因此，我贊同倡導學生養(yǎng)成助人、志愿的意識，這是好事，但不贊同讓學生擔當志愿者，未成年人在家中、學校養(yǎng)成助人為樂的習慣就行了。志愿服務作為社會服務的重要組成部分，志愿者作為社會服務的重要人力資源補充，其適用范圍可以涵蓋從養(yǎng)老服務、兒童服務、殘疾人服務以及殯葬服務、社區(qū)服務等方方面面，發(fā)展空間巨大，發(fā)展?jié)摿o窮，應當加以重視，而老年人群體中低齡、健康的老年人應當是最具有開發(fā)潛力的志愿者隊伍。

記者：面臨著全新的格局和挑戰(zhàn)，民政有了新目標，也一定會有新作為，您認為未來民政工作應該從哪些方面做出努力？

鄭功成：我認為，未來民政工作需要從四個方面做出努力，可以概括為“四化”。一是工作對象全民化，隨著機構職責定位、配置的變化，不同社會階層的公民都應該被納入民政服務對象范圍。高質量發(fā)展的前提就是民政工作要有服務全民的意識，既要對困難群眾進行兜底性保障，也要對一般公民提供服務。如果服務對象過于局限，勢必會影響民政事業(yè)發(fā)展。就像養(yǎng)老服務一樣，如果只盯著城鎮(zhèn)“三無”老人、農村五保戶，那養(yǎng)老服務發(fā)展進程就會停滯不前，民政也就無法承擔起黨和政府賦予的職責和使命；再如兒童福利也是一樣，孤殘兒童雖然必須保障好，但如果不考慮全體兒童的福利問題，既不利于民政工作的空間拓展，更無法改變當前兒童福利事業(yè)發(fā)展滯后、發(fā)展無序的現實困境。二是工作內容常態(tài)化。優(yōu)撫安置屬于政治性強的特定事項，救災與醫(yī)療救助屬于天災人禍導致的應急性事項，這些非常態(tài)化的業(yè)務劃轉其他職能部門后，民政工作回歸到常態(tài)化工作范疇，這就要求民政部門在工作中把握好運行規(guī)律，保證工作內容的規(guī)范性、常態(tài)化。三是工作依據法治化。民政部門的法制建設進程相對而言較為滯后，與民政服務對象、工作內容特殊有一定關系。法治化水平低、法治建設滯后，勢必會對民政工作的發(fā)展產生制約。像社會救助涉及人的基本生存權利，卻僅靠一部社會救助暫行辦法來規(guī)范；而目前施行的殘疾人保障法、老年人權益保障法、未成年人保護法、婦女權益保障法等，基本都是缺乏剛性的促進法，根本不足以推動相關事業(yè)的發(fā)展。慈善法雖然已經制定并實施，但相關立法工作也應跟上。我認為應該像社會保險法一樣，盡快制定社會救助法、老年人福利法、兒童福利法、非營利法人法、殯葬法等一系列專門性法律，為民政事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展提供強有力的法律保障。四是工作機制現代化。民政部門要提高管理與服務水平，信息化、智能化建設非常重要?，F在部分地區(qū)推廣智慧養(yǎng)老服務、智慧醫(yī)療服務，實現了社區(qū)服務站與老年人家庭聯網，這種做法很值得推廣。