賓穎

摘 要 自國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體積極增加長(zhǎng)期投資，以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。文章比較分析了美國(guó)、英國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制，剖析了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制的現(xiàn)狀。我國(guó)正處于以新型城市化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要階段，必須合理把握政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的功能定位，建立健全市場(chǎng)化的長(zhǎng)期投融資機(jī)制。

關(guān)鍵詞 基礎(chǔ)設(shè)施 投融資機(jī)制 地方債務(wù)

中圖分類號(hào)：F831 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

0引言

長(zhǎng)期投資是指對(duì)各種基礎(chǔ)設(shè)施的支出，既包括道路、橋梁、港口、機(jī)器、工廠、商業(yè)設(shè) 施、醫(yī)院和住宅等有形資產(chǎn)，也包括教育和研發(fā)等無(wú)形資產(chǎn)。很多長(zhǎng)期投資具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，能夠?yàn)楣娞峁┲匾幕A(chǔ)設(shè)施服務(wù)，促進(jìn)人口、生產(chǎn)要素和產(chǎn)品流動(dòng)，提高生活質(zhì)量，最終給全社會(huì)提供更大的福利。阿舒爾和費(fèi)恩實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的正效應(yīng)，蒙納爾進(jìn)一步指出核心基礎(chǔ)設(shè)施（如高速公路、公共交通、機(jī)場(chǎng)、電力設(shè)施等）的產(chǎn)出彈性為0. 37。哈克和吉姆分析了15個(gè)發(fā)展中國(guó)家1970～1987年的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)交通運(yùn)輸及通訊等基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的正面影響。

金融危機(jī)導(dǎo)致美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，暴露出其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度依賴金融、房地產(chǎn)行業(yè)，以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)缺乏長(zhǎng)期有力支持的缺陷。危機(jī)以來(lái)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛出臺(tái)政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施等長(zhǎng)期投資的力度，以促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)再平衡和可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)G30的預(yù)計(jì)，未來(lái)十年內(nèi)，假設(shè)九個(gè)經(jīng)濟(jì)體（五個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體——美國(guó)、 英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本，四個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體——中國(guó)、印度、巴西、墨西哥）維持中度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，預(yù)計(jì) 2020 年的長(zhǎng)期投資總額將比2010年增加7 萬(wàn)億美元，達(dá)到18. 8萬(wàn)億美元，長(zhǎng)期投資占GDP的比重將由目前的30%上升至34%。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體金融體系融資功能尚未恢復(fù)的情況下，如此巨大的長(zhǎng)期投資的融資需求如何滿足是這個(gè)國(guó)家急需解決的一個(gè)難題。

1主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制

從大多數(shù)國(guó)家情況來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施等長(zhǎng)期投資的融資情況不外乎來(lái)自財(cái)政支出、基于使用者付費(fèi)原則的項(xiàng)目收益所吸引的社會(huì)資金以及借貸發(fā)債等從金融市場(chǎng)融資。由于國(guó)情、發(fā)展水平、體制等不同，各國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制存在一定差異和各自的特色。

1.1美國(guó)

美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦、州和縣三級(jí)財(cái)政管理，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資比較重視，投資重點(diǎn)集中在改善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境的項(xiàng)目上，其資金來(lái)源除聯(lián)邦政府和地方政府公共財(cái)政支出外，地方政府主要借助發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，以地方政府資信為擔(dān)保發(fā)行市政債券（ Municipal Bond） 。

按照建設(shè)項(xiàng)目有無(wú)固定收益，美國(guó)的市政債券一般可分為兩類：一類是一般責(zé)任債券或稅收支持債券（General Obligation Bond），該類債券用于沒(méi)有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，由州、市、縣或鎮(zhèn)政府發(fā)行，并以發(fā)行者的稅收（ 主要是財(cái)產(chǎn)稅） 作為償債的保證；另一類是收益?zhèn)≧evenue Bond），主要用于建設(shè)機(jī)場(chǎng)、收費(fèi)公路、區(qū)域電網(wǎng)、港口等有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其償債資金則主要來(lái)源于這些設(shè)施有償使用所帶來(lái)的收益。

市政債券的發(fā)行主體一般包括發(fā)行人、托管人、承銷商、債券法律顧問(wèn)和債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。市政債券的發(fā)行一般有公募和私募兩種方式。其中，公募方式又可采用競(jìng)標(biāo)和協(xié)議方式。根據(jù)美國(guó)的法律法規(guī)，一般責(zé)任債券通常采用競(jìng)標(biāo)方式銷售，但收益?zhèn)梢圆扇《喾N發(fā)行方式。美國(guó)聯(lián)邦和地方政府發(fā)債的政治約束較大，一些州規(guī)定地方政府債券發(fā)行必須得到全體居民的授權(quán)或批準(zhǔn)，地方政府債券發(fā)行主要取決于其信用等級(jí)，形成了較強(qiáng)的市場(chǎng)約束。同時(shí)，美國(guó)設(shè)立了管理市政債券的專門(mén)機(jī)構(gòu)——市政債券法規(guī)制定委員會(huì)（MSRB）來(lái)專門(mén)監(jiān)管市政債券市場(chǎng)，規(guī)范券商、銀行、經(jīng)紀(jì)人和交易商的行為。

1.2英國(guó)

英國(guó)是新公共管理制度的發(fā)源地。英國(guó)政府一直積極推進(jìn)鼓勵(lì)私人財(cái)力參與或主導(dǎo)公共投資計(jì)劃，其核心安排是私人融資優(yōu)先權(quán)（Private Finance Initiative，PFI） 。1997年工黨政府執(zhí)政后，又圍繞著 PFI 創(chuàng)新發(fā)展出公私合伙制（ Private and Public Partnership，PPP）操作方式，提出構(gòu)建“合伙制的英國(guó)”政府工作目標(biāo)，通過(guò)公私合作提高公共投資的專業(yè)管理水平，拓寬公共融資渠道，延伸私人投資領(lǐng)域，確保公共投資項(xiàng)目的按時(shí)實(shí)施和成功。

在實(shí)際操作中，私人部門(mén)簽署合同必須滿足由政府提出的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，項(xiàng)目參與各方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以激勵(lì)私人部門(mén)為公共部門(mén)保障資產(chǎn)價(jià)值。政府有權(quán)終止合同，更換劣質(zhì)服務(wù)的提供商。PFI 的優(yōu)點(diǎn)是吸引私人部門(mén)的資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，用最好的公共服務(wù)保證公眾的利益。目前，PFI 作為英國(guó)政府在公共投資領(lǐng)域中的一種重要方式，已經(jīng)在二十多個(gè)領(lǐng)域被一百多個(gè)不同的部門(mén)和地方政府所采用。

1.3日本

日本的基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要以國(guó)家信用為擔(dān)保，將郵政儲(chǔ)蓄、養(yǎng)老保險(xiǎn)公積金等資金，對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)行低息融資。2000 年以來(lái)，日本政府開(kāi)始進(jìn)行財(cái)政投融資制度等一系列改革。在基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革方面，一是發(fā)行財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)債券，按照市場(chǎng)原則進(jìn)行籌資，接受市場(chǎng)監(jiān)督，提高原發(fā)行機(jī)構(gòu)資金的使用效率。二是各財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)原則上自行籌資、發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)構(gòu)債券。三是為保證財(cái)政秩序的穩(wěn)定，對(duì)個(gè)別沒(méi)有政府擔(dān)保、發(fā)行財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)債券暫時(shí)有困難的機(jī)構(gòu)，在嚴(yán)格審查的基礎(chǔ)上，限定其發(fā)行額度。四是對(duì)于重要財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)及需要超長(zhǎng)期資金的投資項(xiàng)目，以國(guó)家信用為擔(dān)保，發(fā)行政府保證債券，在資本市場(chǎng)籌措資金，然后再貸給使用部門(mén)。五是從穩(wěn)定財(cái)政秩序的角度出發(fā)，財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)債券必須是經(jīng)國(guó)會(huì)表決通過(guò)的國(guó)債，不適用現(xiàn)行國(guó)債的固定利率結(jié)轉(zhuǎn)。

上述改革的主要特點(diǎn)有：一是按照市場(chǎng)化原則，發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)構(gòu)債券，廢除利率優(yōu)惠政策，按照市場(chǎng)利率進(jìn)行籌資。二是將大型基礎(chǔ)設(shè)施投融資計(jì)劃置于國(guó)會(huì)監(jiān)督之下，財(cái)政投融資規(guī)模及其額度必須經(jīng)國(guó)會(huì)討論通過(guò)。三是實(shí)施信息披露機(jī)制，以此改善特殊法人的經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)狀況，進(jìn)一步完善財(cái)政制度。

2我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及融資機(jī)制

基礎(chǔ)設(shè)施投資在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中扮演著重要的角色。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市居民的生活質(zhì)量不斷提升，城市用水、城市燃?xì)獾钠占奥史€(wěn)步提升，但目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制仍然存在以下問(wèn)題：

一是投資主體相對(duì)單一，融資渠道相對(duì)狹窄。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體主要由中央政府以及省級(jí)政府單位或者部分國(guó)有企業(yè)擔(dān)任。政府是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要責(zé)任人。私營(yíng)資本、國(guó)外資本及民間資本的參與力度不夠，比例偏小。地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施投融資的作用舉足輕重。

二是投融資決策主體不明確，政府職能不清晰。中央及各地政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資活動(dòng)中既扮演投資經(jīng)營(yíng)者，又扮演社會(huì)管理者的角色，容易出現(xiàn)監(jiān)管錯(cuò)位、缺位。

三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資保障機(jī)制不夠完善。對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源、使用、經(jīng)營(yíng)以及收益分配等都缺乏明確規(guī)定，所有者、經(jīng)營(yíng)管理者以及投資者的權(quán)利義務(wù)也缺乏清晰界定。

四是投融資的“軟預(yù)算約束”風(fēng)險(xiǎn)較大。在財(cái)力和事權(quán)不匹配的情況下，地方政府的舉債動(dòng)機(jī)強(qiáng)，上馬項(xiàng)目多，而地方人大和其他權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)督和控制作用不大，一些地方債務(wù)形成銀行不良資產(chǎn)或出現(xiàn)償債困難的風(fēng)險(xiǎn)較大。

3政策建議

為滿足基礎(chǔ)設(shè)施融資需求，迫切需要建立起投資主體多元化、融資方式多樣化、職責(zé)明晰、運(yùn)作規(guī)范的高效、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系，針對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資中的問(wèn)題，提出以下建議：

一是把握地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的定位。地方政府的基本功能應(yīng)是調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈，解決公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題。應(yīng)在發(fā)揮政策性融資機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和民間資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要作用。地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)應(yīng)該遵循有限責(zé)任、量力而行的原則，控制在地方財(cái)力可承受的范圍之內(nèi)，并建立起必要的約束機(jī)制，防止道德風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)進(jìn)一步清理和整頓現(xiàn)有的地方債務(wù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債能力，建立健全地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和應(yīng)急處理機(jī)制，防止出現(xiàn)局部或區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

二是建立市政債券發(fā)行的機(jī)制，將隱性負(fù)債顯性化。研究修改相關(guān)法律條款，賦予地方政府一定的自主發(fā)債權(quán)力，建立健全地方政府發(fā)債的約束機(jī)制，如資質(zhì)和準(zhǔn)入要求、?？顚Ｓ谩⑿畔⒐_(kāi)等，引入相關(guān)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)市政債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。推動(dòng)地方政府預(yù)算公開(kāi)，在明晰的法律框架下，編制地方政府債務(wù)預(yù)算和資產(chǎn)負(fù)債表。

三是探索多元化的投融資渠道。應(yīng)盡可能地重視利用市場(chǎng)交易手段，使每一項(xiàng)資源的潛在收益最大化或者實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目投入最小化。積極探索新型融資方式，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以采取政府投資和經(jīng)營(yíng)的模式，授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司經(jīng)營(yíng)管理；對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以采用政府與民間合作投資、民間經(jīng)營(yíng)模式。此外，還可探索租賃開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、管理合同以及政府和民間合資組建公司共同投資經(jīng)營(yíng)等模式。

四是營(yíng)造良好的法律和制度環(huán)境。國(guó)外政府投融資機(jī)制的有序、規(guī)范發(fā)展，離不開(kāi)完備的法律和市場(chǎng)約束。因此我國(guó)需在建立健全政府投融資機(jī)制過(guò)程中，加快創(chuàng)造透明公開(kāi)的法律環(huán)境，有效地控制基礎(chǔ)設(shè)施投融資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保障投資者利益。

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