張萬 洪丁鵬

摘要：中國刑事法律援助向刑事司法早期階段擴(kuò)展的制度發(fā)展過程，既有回應(yīng)人權(quán)司法保障一般標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)，也體現(xiàn)出鮮明的中國特色。中國刑事司法通過看守所法律援助工作站和值班律師等制度，為貧弱當(dāng)事人提供及時(shí)有效的法律服務(wù)，是確保其平等實(shí)現(xiàn)有效辯護(hù)和公正審判的關(guān)鍵。在此過程中，公檢法司等實(shí)務(wù)部門還面臨著資源短缺、協(xié)調(diào)不足等挑戰(zhàn)，為此需要?jiǎng)訂T各利益相關(guān)方力量，把握當(dāng)前司法改革機(jī)遇，結(jié)合制度倡導(dǎo)、區(qū)域經(jīng)驗(yàn)分享、科技創(chuàng)新等途徑積極完善刑事司法早期階段法律援助。

關(guān)鍵詞：刑事司法;法律援助;公正審判;人權(quán)

刑事法律援助是法律援助最重要的組成部分。世界各國普遍建立了刑事法律援助制度以實(shí)現(xiàn)人權(quán)的司法保障。刑事法律援助與有效刑事辯護(hù)、公正審判等法治原則密不可分。特別是在刑事司法早期階段，即法庭審判之前的偵查、審查起訴階段，最容易出現(xiàn)非法取證、剝奪辯護(hù)等侵犯人權(quán)現(xiàn)象，犯罪嫌疑人或被告人在此階段心理壓力巨大、認(rèn)知和自我保護(hù)能力薄弱，迫切需要及時(shí)有效的法律幫助。1

此外，在中國刑事司法審前階段，大部分犯罪嫌疑人、被告人處于被羈押狀態(tài)。2自2009年“躲貓貓”事件以來，接連被媒體曝光的一系列看守所非正常死亡案件，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。看守所被羈押人員權(quán)利狀況成為進(jìn)入法律改革和公眾視野的熱點(diǎn)議題。1們逐漸意識(shí)到，看守所作為法定羈押場(chǎng)所，其主要職能是負(fù)責(zé)執(zhí)行刑事羈押以保障刑事訴訟順利進(jìn)行，包括平等保障控辯雙方的訴訟權(quán)利（力）。其要確保在押人員的安全監(jiān)管，更要尊重和保障在押人員的基本權(quán)利。2在此背景下，本文擬梳理我國刑事法律援助向早期階段延伸的制度依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義，總結(jié)相關(guān)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并提出完善建議。

一、刑事早期階段法律援助的依據(jù)和意義

在法治建設(shè)進(jìn)程中，一部刑事訴訟的歷史，就是辯護(hù)權(quán)不斷擴(kuò)大的歷史。辯護(hù)權(quán)行使?fàn)顩r可被看作一國刑事訴訟文明程度的重要指針。3通過完善刑事法律援助，確立對(duì)犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利的司法保障，實(shí)現(xiàn)公正審判與有效刑事辯護(hù)，是建設(shè)中國法治文明的窗口。4

（一）人權(quán)的司法保障：中國刑事法律援助與公正審判

人權(quán)司法保障構(gòu)成中國特色人權(quán)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。維護(hù)被羈押人合法權(quán)利，是其重要方面。5這是中國司法制度積極借鑒人類法治文明的優(yōu)秀成果。近現(xiàn)代法治社會(huì)以及國際人權(quán)體系中最先提出的刑事司法原則就是公正審判。從《世界人權(quán)宣言》到《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，以及各種指導(dǎo)刑事司法發(fā)展的國際原則與準(zhǔn)則，都強(qiáng)調(diào)公正審判是人權(quán)司法保障的核心要素。而刑事法律援助構(gòu)成了公正審判的必要內(nèi)容。在程序和結(jié)果上，刑事司法通過輸送公正審判，而不是權(quán)力腐敗或?yàn)E用導(dǎo)致當(dāng)事人遭受歧視與累積怨恨，才能建立法律之治的權(quán)威，帶給全社會(huì)以規(guī)則治理、穩(wěn)定發(fā)展的信心。6

中國政府已經(jīng)簽署、正在積極準(zhǔn)備批準(zhǔn)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條第3款（?。╉?xiàng)，直接規(guī)定了公正審判中有關(guān)法律援助的內(nèi)容，亦即刑事案件的被告人有權(quán)“到庭受審，及親自答辯或由其選任辯護(hù)人答辯;未經(jīng)選任辯護(hù)人者，應(yīng)告以有此權(quán)利;法院認(rèn)為審判有此必要時(shí)，應(yīng)為其指定公設(shè)辯護(hù)人，如被告無資力酬償，得免付之”。7另外，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會(huì)《關(guān)于〈公民權(quán)利與政治權(quán)利公約〉第32號(hào)一般性意見》第10段指出：“法律援助的有無往往決定一個(gè)人是否能夠訴諸有關(guān)訴訟或有份量地參加訴訟。（公約）第14條第3款（丁）項(xiàng)明文處理了在刑事訴訟中的法律援助保障問題。鼓勵(lì)締約國在其他（非刑事）案件中，為沒有足夠能力支償法律援助費(fèi)者，提供免費(fèi)的法律援助?！?

這是國際社會(huì)就“公正審判”及“法律援助”較早達(dá)成的共識(shí)。在該《公約》的權(quán)威評(píng)注中，辯護(hù)權(quán)被解釋為一系列相關(guān)權(quán)利：出庭受審，自行辯護(hù)，選擇自己的律師，被告知獲得律師的權(quán)利，以及獲得免費(fèi)法律援助的權(quán)利。公約訂立時(shí)，曾經(jīng)因?yàn)槠洳杉{了獲得免費(fèi)法律援助的權(quán)利而引起激烈爭論。被告人自行辯護(hù)的權(quán)利最初處于最重要的地位，隨后又被獲得免費(fèi)法律援助的權(quán)利所補(bǔ)充。該項(xiàng)規(guī)定并沒有賦予被告人挑選免費(fèi)律師的權(quán)利，但締約國必須確保指派的律師能夠?yàn)榱怂痉ɡ孢M(jìn)行有效代理。1

此外，中國政府已經(jīng)批準(zhǔn)的《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》（1980年批準(zhǔn)）、《兒童權(quán)利公約》（1991年批準(zhǔn)）、《殘疾人權(quán)利國際公約》（2008年批準(zhǔn)）等均規(guī)定了對(duì)特定群體的法律援助。其中特別值得一提的是《殘疾人權(quán)利國際公約》第13條對(duì)“獲得司法保護(hù)”（access to justice，又譯為獲得司法正義）的直接界定，屬于整個(gè)國際人權(quán)公約體系的首創(chuàng)。2這是自《世界人權(quán)宣言》（1945）以來，經(jīng)過一系列國際人權(quán)文書的努力，對(duì)法律援助、公正審判概念的最新發(fā)展，有助于研究者及實(shí)踐者從人權(quán)司法保障的最新標(biāo)準(zhǔn)來考慮保障嫌疑人、被告人在刑事司法各階段的基本權(quán)利——其獲得律師幫助的權(quán)利與獲得權(quán)利告知、知悉指控事由、獲得翻譯、無障礙環(huán)境和合理便利支持等其他方面的權(quán)利更加緊密聯(lián)系起來。3

（二）為什么要有刑事早期階段的法律援助？

應(yīng)該指出，聯(lián)合國成立之初的國際人權(quán)文書并未強(qiáng)調(diào)刑事早期階段的法律援助。直到國際社會(huì)積累了更多經(jīng)驗(yàn)，于2012年通過《聯(lián)合國關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》，全面凸顯了法律援助在刑事司法各階段的作用。其指出，“國家應(yīng)當(dāng)確保，被逮捕者、被拘留者、涉嫌或被控可處以徒刑或死刑的刑事犯罪者在刑事司法程序各階段均有權(quán)得到法律援助?！?在實(shí)務(wù)上，運(yùn)作良好的早期法律援助制度可以預(yù)防超量羈押、不當(dāng)定罪和案件積壓;還可以縮短或消除嫌疑人被羈押時(shí)間，從而顯著減少其遭受隔離與人格貶黜，失去工作和家人支持的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防再犯現(xiàn)象。

早期階段刑事法律援助同樣是有效辯護(hù)的應(yīng)有之義。5有效刑事辯護(hù)不僅要求保障當(dāng)事人知曉并獲得法律援助的權(quán)利，在服務(wù)數(shù)量上覆蓋司法利益有此需要的群體，而且要求程序上的及時(shí)和法律援助的質(zhì)量。6在中國，自偵查機(jī)關(guān)第一次詢問或采取強(qiáng)制措施，整個(gè)刑事司法程序就已經(jīng)開始。實(shí)踐中嫌疑人被最終定罪量刑的結(jié)果大多在審前階段甚至偵查訊問完成時(shí)就已確定，刑訊逼供等侵犯嫌疑人權(quán)益的現(xiàn)象也主要發(fā)生在羈押率很高的偵查階段。7為了確保這個(gè)過程的公平正義，除了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，律師有效發(fā)揮職能，實(shí)現(xiàn)控辯雙方力量平衡至關(guān)重要。8

為此，中國刑事訴訟相關(guān)法律逐步完善（如下節(jié)所述），賦予每個(gè)嫌疑人或被告人全過程、全方位的程序和實(shí)體上的權(quán)利;從現(xiàn)實(shí)來看，就是既加重庭審實(shí)質(zhì)化改革中的辯護(hù)人角色，又?jǐn)U展到刑事早期階段，為嫌疑人、被告人確立了全覆蓋的律師幫助。同時(shí)，法律還設(shè)定了由各種專業(yè)人士提供幫助（比如語言、法律、醫(yī)療等）的機(jī)會(huì)，以確保他們獲得實(shí)現(xiàn)自己權(quán)利所必需的能力。實(shí)現(xiàn)刑事司法中的人權(quán)，國家不僅要履行尊重、不侵犯（比如關(guān)于逮捕條件和羈押期限的規(guī)定）之義務(wù)，保障其不受他方侵犯（比如免于牢頭毆打），還包括政府采取措施提供便利條件促進(jìn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)（比如提供民族語言或手語翻譯）。

二、刑事早期階段法律援助在中國的發(fā)展及挑戰(zhàn)

回顧中國刑事法律援助制度的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)，無論是1954年《人民法院組織法》、1979年《刑事訴訟法》，還是1996年修訂后的《刑事訴訟法》，都將刑事法律援助的適用范圍限定在審判階段，不要求在偵查及審查起訴階段向犯罪嫌疑人提供刑事法律援助。實(shí)踐中，也經(jīng)常出現(xiàn)在開庭前很短時(shí)間內(nèi)，法院臨時(shí)指派律師援助，而律師甚至來不及會(huì)見被告人就出庭辯護(hù)的情況。不過，相關(guān)實(shí)務(wù)部門一致在努力推進(jìn)審前階段刑事法律援助。其中主要包括司法部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院的相關(guān)政策及試點(diǎn)實(shí)踐。這些工作的階段成果集中反映在國務(wù)院2003年制定的《法律援助條例》及全國人大2012年修訂的《刑事訴訟法》中。

（一）發(fā)展：制度保障與試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)互促

司法部 1997 年發(fā)布的《關(guān)于開展法律援助工作的通知》規(guī)定：“盲、聾、啞和未成年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人，沒有委托辯護(hù)律師的，應(yīng)當(dāng)獲得法律援助;其他殘疾人、 老年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人，因經(jīng)濟(jì)困難沒有能力聘請(qǐng)辯護(hù)律師的，可以獲得法律援助?！庇捎凇胺缸锵右扇恕睂?duì)應(yīng)的是審查起訴結(jié)束之前的身份，可以認(rèn)為司法部試圖在較早階段推行刑事法律援助。明確檢察機(jī)關(guān)在自偵案件或?qū)彶槠鹪V案件中告知貧困嫌疑人，其可以通過檢察院向當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。2001年，司法部與公安部共同發(fā)布《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》，明確公安機(jī)關(guān)在偵查階段對(duì)犯罪嫌疑人第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起，對(duì)因經(jīng)濟(jì)困難無力聘請(qǐng)律師的犯罪嫌疑人，可以告知其自行或通過公安機(jī)關(guān)向當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)申請(qǐng)刑事法律援助。

但這些部委“規(guī)定”“通知”的效力層級(jí)有限，實(shí)務(wù)部門也缺乏經(jīng)驗(yàn)，審前階段刑事法律援助的成效尚不明顯。直到2003年，國務(wù)院制定《法律援助條例》，其第13條第1款明確規(guī)定：“犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起，因經(jīng)濟(jì)困難沒有聘請(qǐng)律師的，可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助”。該條例屬于行政法規(guī)，效力低于《刑事訴訟法》，但第一次在國家立法層面明確犯罪嫌疑人在審前階段可以獲得刑事法律援助。隨后，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部在2005年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)定了偵查、審查起訴、審判階段的法律援助工作機(jī)制。多部門聯(lián)合發(fā)文表明不同階段辦案部門對(duì)刑事法律援助的認(rèn)可，在一定程度上避免了《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定缺失導(dǎo)致的權(quán)威依據(jù)不足，有助于審前階段的辦案部門認(rèn)可、協(xié)助開展法律援助，履行權(quán)利告知、申請(qǐng)轉(zhuǎn)介等關(guān)鍵職能。

立法的下一次突破在2012年修訂《刑事訴訟法》，其吸收了《律師法》（2007年）關(guān)于偵查階段辯護(hù)權(quán)的規(guī)定。1新《刑事訴訟法》第34條等還明確指出，提供刑事法律援助的主體是政府法律援助機(jī)構(gòu)，而非原來規(guī)定的由律師承擔(dān)法律援助義務(wù)。這符合2003年國務(wù)院 《法律援助條例》第3條鄭重聲明的原則，“法律援助是政府的責(zé)任”。這是政府承擔(dān)義務(wù)保障公民人權(quán)的重要體現(xiàn)。同時(shí)，刑事法律援助不再是法院指派的舊模式，而涉及到公安、檢察、法院等政法部門的相關(guān)告知、轉(zhuǎn)交、監(jiān)督、指定義務(wù)，確保犯罪嫌疑人或被告人獲得刑事法律援助不只是法律援助機(jī)構(gòu)一方的責(zé)任。

據(jù)此，審前階段的通知辯護(hù)和依申請(qǐng)的刑事法律援助都有了強(qiáng)力法律依據(jù)。但司法行政部門能夠在何種程度上爭取經(jīng)費(fèi)、動(dòng)員律師參與，并協(xié)調(diào)辦案部門履行相關(guān)義務(wù)，仍然是刑事法律援助發(fā)展的瓶頸。1這需要更多試點(diǎn)政策來撬動(dòng)主流資源，執(zhí)行改革后的刑事早期階段法律援助制度。2014年11月，全國人大常委會(huì)授權(quán)司法部門開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作，該設(shè)計(jì)也借鑒了河南等地2006年以來試點(diǎn)法律援助值班律師制度的經(jīng)驗(yàn)（下一節(jié)詳述），將早期階段律師幫助列為刑事案件速裁程序的重要內(nèi)容。2015年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，進(jìn)一步在政策層面提升了法律援助作為公共服務(wù)的地位，2強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該為此投入更多資源，3并將建立看守所法律援助工作站作為具體舉措之一。

承接這些經(jīng)驗(yàn)，2016年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，隨后又印發(fā)《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》，在司法改革總體設(shè)計(jì)上將看守所法律援助工作站及值班律師列為“保障犯罪嫌疑人、被告人獲得有效法律幫助”的具體形式。4至此，刑事早期階段法律援助的制度保障和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)積累，交替互促，升級(jí)到一個(gè)新層次，也接近下一次突破的臨界點(diǎn)。

（二）挑戰(zhàn)：普遍難題與本土“特色”共存

綜觀世界各國刑事法律援助實(shí)踐，從西方發(fā)達(dá)國家，到非洲、拉美、東南亞發(fā)展中國家，都面臨一些普遍難題，比如律師激勵(lì)機(jī)制不足、辯護(hù)質(zhì)量不高，等等。5中國刑事法律援助的發(fā)展也面臨這些挑戰(zhàn)，同時(shí)，受到本土法治文化及辯護(hù)權(quán)意識(shí)發(fā)達(dá)程度的影響，在法律援助知曉度、服務(wù)范圍、辦案數(shù)量和人員、部門協(xié)調(diào)、經(jīng)費(fèi)保障、質(zhì)量控制等方面都有亟待完善之處。

如前所述，本文分析的出發(fā)點(diǎn)在于保障刑事司法中犯罪嫌疑人或被告人權(quán)利，不只是或主要不是關(guān)注律師行使辯護(hù)的權(quán)利。律師辯護(hù)權(quán)，無論來自當(dāng)事人自行委托，還是政府指派，都以嫌疑人或被告人自行辯護(hù)權(quán)為基礎(chǔ)，是后者的延伸和補(bǔ)充。在人權(quán)司法保障框架下，也依照《刑事訴訟法》修訂法律援助相關(guān)條文的精神，嫌疑人或被告人的這個(gè)核心權(quán)利主要對(duì)應(yīng)政府履行相關(guān)義務(wù)。為此，本節(jié)分析刑事司法早期階段法律援助面臨的挑戰(zhàn)，一方面將承擔(dān)服務(wù)提供功能的法律援助部門、承擔(dān)通知和協(xié)助義務(wù)的辦案部門、承擔(dān)管理和協(xié)助義務(wù)的羈押部門置于與律師同樣重要的位置。另一方面，也注重分析法律援助服務(wù)的需求主體，亦即犯罪嫌疑人和被告人，其主觀認(rèn)知和能力狀態(tài)。以期呈現(xiàn)全景，克服一般“控辯對(duì)立”（“辯”主要是律師）分析模式的局限，打開思路，注意到還可以通過提升司法行政部門的協(xié)調(diào)能力和權(quán)威，以及提升犯罪嫌疑人、被告人本身的意識(shí)和能力等，來促進(jìn)刑事法律援助工作。

目前，在中國刑事司法早期階段的法律援助，以通知辯護(hù)（或稱指定辯護(hù)）形式居多。基于實(shí)證研究和筆者參與相關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，刑事早期階段法律援助“供給”一方往往會(huì)面臨以下問題：

第一，公安、檢察等辦案部門不積極履行告知和通知義務(wù)，6或?yàn)樵蓭煏?huì)見、閱卷等訴訟活動(dòng)設(shè)置障礙。實(shí)務(wù)中，偵查辦案人員訊問以及看守所收押嫌疑人，都會(huì)發(fā)放權(quán)利告知通知書，要求當(dāng)事人簽收，記錄在案。但考慮到極低的刑事法律援助申請(qǐng)數(shù)量，這一告知的實(shí)際效果可謂不明顯。還應(yīng)該考慮到，對(duì)于需要手語翻譯的聾人、潛在的閱讀或認(rèn)知障礙人士，如何引入專業(yè)協(xié)助，確保其獲得有效權(quán)利告知。1

第二，律師和辦案部門都認(rèn)為，刑事法律援助在審前特別是偵查階段，能做的有限。2律師只是幫助被羈押人聯(lián)絡(luò)家屬，代為轉(zhuǎn)達(dá)問候，以及提供一些心理開導(dǎo)和撫慰。這時(shí)候律師關(guān)于案情知道的有限，沒法提供實(shí)質(zhì)幫助，或解答嫌疑人最關(guān)心的定罪量刑預(yù)估問題。有諷刺意味的是，與上一點(diǎn)對(duì)應(yīng)，偵查階段辦案部門擔(dān)心律師“還是能做些什么”以致干擾偵查——主要是怕嫌疑人翻供，3因此不愿意積極履行法律援助告知或通知義務(wù)。

第三，地方各級(jí)司法行政部門主管法律援助機(jī)構(gòu)，有義務(wù)依辦案部門通知而指派律師，或批準(zhǔn)當(dāng)事人申請(qǐng)后指派律師，但其協(xié)調(diào)地方辦案部門盡早啟動(dòng)法律援助工作的權(quán)威和能力不足。盡管各地公檢法司部門聯(lián)合發(fā)文建立了看守所法律援助工作站，這些文件就工作站具體工作流程、值班律師職能以及各部門協(xié)助義務(wù)大多沒有明確規(guī)定。

第四，經(jīng)費(fèi)不足，還限制了法律援助機(jī)構(gòu)動(dòng)員律師參與并提供高質(zhì)量刑事法律援助的能力。新刑訴法實(shí)施后，法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部的專職律師本來不多，而管理職能增多，其絕大多數(shù)刑事法援案件只能指派社會(huì)律師承辦。除了少數(shù)一線發(fā)達(dá)城市，其他地方的社會(huì)律師普遍認(rèn)為刑事法律援助辦案補(bǔ)貼過低，沒有動(dòng)力在偵查階段開展工作，比如會(huì)見嫌疑人。在聾人指定辯護(hù)案件中，法援律師可能還需要自己負(fù)擔(dān)聘請(qǐng)手語翻譯的費(fèi)用。這進(jìn)一步降低了律師工作的積極性。4

基于前述原因，許多律師事務(wù)所接到法律援助指派后，將案件分給案源較少的青年律師辦理。但青年律師缺乏專門培訓(xùn)和有力支持，在偵查階段開展會(huì)見、咨詢等工作的技能不足。5此外，對(duì)于依據(jù)申請(qǐng)?zhí)峁┑男淌路稍鞯囟鄬?dāng)事人“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”界定為收入不超過最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)或其1.5倍，范圍仍然較窄。再考慮到許多在押人員并非本地人，很難通過家人提交經(jīng)濟(jì)困難證明。

在刑事早期階段法律援助“需求”一方，由于犯罪嫌疑人或被告人大多被羈押，判決后被收監(jiān)，調(diào)研可行性太低，這方面的實(shí)證研究極少。不過，本文基于少數(shù)文獻(xiàn)和筆者自己的調(diào)研，強(qiáng)調(diào)指出，犯罪嫌疑人、被告人不知道自己獲得法律援助的權(quán)利或誤以為自己不符合援助條例;6或者（錯(cuò)誤地）認(rèn)為自己的案情簡單清楚，在審前不需要援助律師;或者對(duì)援助律師的獨(dú)立性及能力、服務(wù)質(zhì)量缺乏信心，7這些都導(dǎo)致基于申請(qǐng)的刑事法律援助比例極低，成效也很微弱。

三、刑事早期階段法律援助的最新試驗(yàn)和制度創(chuàng)新

為了回應(yīng)上述挑戰(zhàn)，近年來，中國刑事法律援助在制度設(shè)計(jì)、地方試點(diǎn)等層面都有一些值得注意的創(chuàng)新。下文關(guān)注這些努力，以充分利用當(dāng)前司法改革制度創(chuàng)新空間并發(fā)揚(yáng)基層實(shí)踐智慧，讓審前階段的犯罪嫌疑人、被告人平等獲得有效法律援助、實(shí)現(xiàn)司法正義。

（一）在看守所直接提供法律援助

在看守所設(shè)立法律援助工作站，是為被羈押人提供刑事司法早期階段法律幫助的重要突破。2013年以來，以新《刑事訴訟法》實(shí)施為契機(jī)，全國各地就此開展了不同探索，主要由司法局牽頭，協(xié)調(diào)其他政法部門在看守所設(shè)立值班律師辦公室或法律援助工作站。1該工作站主要職能包括：第一，權(quán)利告知，特別是口頭告知被羈押人申請(qǐng)法律援助的權(quán)利。第二，代寫法律文書。第三，向被羈押人及其家屬提供法律法規(guī)咨詢，包括口頭和書面形式。其中口頭咨詢是一個(gè)重要突破。被羈押人通過看守所干警或駐所檢察官提出咨詢申請(qǐng)，由法律援助中心出具指派函，直接安排值班律師在看守所會(huì)見室為被羈押人提供當(dāng)面咨詢。這時(shí)值班律師還不是受委托辦案的辯護(hù)律師，僅提供程序上的咨詢。2第四，心理咨詢與引導(dǎo)。第五，開展不定期的法制宣傳教育活動(dòng)。第六，轉(zhuǎn)交法律援助申請(qǐng)。第七，代理申訴控告。第八，代理被羈押人的民事糾紛，例如離婚、繼承、合同等民事糾紛。3

事實(shí)上，早在2006—2008年，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署曾與司法部合作在河南省焦作市開展了值班律師相關(guān)試點(diǎn)，當(dāng)時(shí)以在法院設(shè)立辦公室為主。42010年起，司法部著手在全國各地進(jìn)一步推動(dòng)看守所值班律師試點(diǎn)，2011年已經(jīng)有一些地方縣市的嘗試見諸報(bào)端。不過總的來看，各地試點(diǎn)取得突破進(jìn)展，主要還是在2013年新刑訴法實(shí)施之后。在此過程中，一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)是從縣開始、以點(diǎn)帶面，從基層試點(diǎn)升格為上層批準(zhǔn)、推廣。例如到2012年底、2013年初，安徽、湖南、江西、浙江、山東等地司法廳聯(lián)合公安廳發(fā)文，要求在全省建立法律援助工作站。5

就看守所法律援助工作站這種新機(jī)制而言，如何評(píng)判值班律師開展咨詢和其他工作的效果？目前各地的探索是通過卷宗評(píng)查、同行評(píng)估、旁聽庭審、發(fā)放意見反饋表、電話或上門回訪、社會(huì)監(jiān)督等形式，6來綜合衡量被羈押人或其家屬滿意度、律師行業(yè)自律要求的服務(wù)水準(zhǔn)和管理部門預(yù)期的社會(huì)效果。應(yīng)該指出，評(píng)估指標(biāo)越復(fù)雜，執(zhí)行評(píng)估所需的成本也會(huì)更高。但至少，通過值班律師工作，特別是口頭咨詢，讓被羈押人能夠及時(shí)得到有效權(quán)利告知，有更多機(jī)會(huì)申請(qǐng)、獲得刑事法律援助，1應(yīng)該是一個(gè)共識(shí)，也符合刑訴法的明確要求。

在建立看守所法律援助工作站過程中，地方試點(diǎn)探索與中央部委的制度完善形成了改革的正向反饋機(jī)制。例如2014年4月，在司法部推動(dòng)第一輪看守所法律援助工作試點(diǎn)之后，公安部監(jiān)所管理局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好看守所法律援助工作站建設(shè)工作的通知》，指出：“辯護(hù)權(quán)是在押人員最為重要的訴訟權(quán)利，在看守所建立法律援助工作站，是保障看守所在押人員合法權(quán)益的有效措施，對(duì)于保障刑事訴訟順利進(jìn)行具有重要意義，各級(jí)公安監(jiān)管部門要高度重視?！稍行鸟v看守所工作站主要面向在押人員及其家屬，開展收轉(zhuǎn)法律援助申請(qǐng)，宣傳法律援助制度，進(jìn)行法律咨詢、法律教育等業(yè)務(wù)，各看守所要為法律援助工作提供必要的條件和便利?！?/p>

還應(yīng)該特別指出，在當(dāng)前看守所隸屬于公安機(jī)關(guān)的管理體制下，通過值班律師強(qiáng)化刑事司法早期階段法律援助工作，各地推動(dòng)試點(diǎn)的司法行政部門積極與當(dāng)?shù)毓膊块T、檢察院監(jiān)所檢察部門（現(xiàn)改為刑事執(zhí)行檢察部門）溝通，征得其同意、支持，有助于提升法律援助機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)辦案部門開展工作的權(quán)威和能力。公安機(jī)關(guān)從自身管理看守所和方便辦案角度出發(fā)，會(huì)考慮“外來的”值班律師能否影響到看守所管理以及辦案流程，以及值班律師能夠在哪些方面促進(jìn)公安機(jī)關(guān)的工作。在公安內(nèi)部，看守所管理部門以及公安監(jiān)管部門的立場(chǎng)，與辦案部門的立場(chǎng)并不一樣。前者更注重看守所安全管理，認(rèn)同在押人合法權(quán)益保障及情緒安撫的意義。為此，在2013年以來各地的試點(diǎn)中，以“全國公安監(jiān)管推進(jìn)法治文明窗口建設(shè)年”等活動(dòng)為契機(jī)，公安機(jī)關(guān)充分參與、配合建立看守所法律援助辦公室，2并提出自己的建議，共同確定試點(diǎn)方案。一些試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，值班律師可以配合看守所干警的工作，為被羈押人提供法律咨詢，以及開展法律宣教活動(dòng)，有助于舒緩被羈押人情緒，讓他們理性對(duì)待自己的處境，服從管理，實(shí)現(xiàn)良好的羈押場(chǎng)所管理秩序。

（二）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)中的值班律師

上述十年看守所“值班律師”探索歷程，為當(dāng)前“刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)”中的律師角色安排做了有益鋪墊。依照2016年兩高三部《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》（主要是第5、8、10條），以及2017年兩高三部《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》，值班律師（不作為辯護(hù)律師）在刑事早期階段提供法律幫助的實(shí)質(zhì)工作內(nèi)容又有突破。3這主要包括：

1. 提供咨詢，以及協(xié)助申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施。犯罪嫌疑人、被告人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，沒有辯護(hù)人的，通知值班律師為其提供法律咨詢、程序選擇、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施等法律幫助。

2. 轉(zhuǎn)達(dá)認(rèn)罪認(rèn)罰意愿，以及見證具結(jié)。犯罪嫌疑人向看守所工作人員或辯護(hù)人、值班律師表示愿意認(rèn)罪認(rèn)罰的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知辦案單位。犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪，同意量刑建議和程序適用的，應(yīng)當(dāng)在辯護(hù)人或者值班律師在場(chǎng)的情況下簽署具結(jié)書。

3. 向辦案部門提出意見。在偵查過程中，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人或者值班律師的意見。在審查起訴過程中，人民檢察院應(yīng)當(dāng)就相關(guān)事項(xiàng)聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人或者值班律師的意見，記錄在案并附卷。

值班律師在試點(diǎn)設(shè)計(jì)中與辯護(hù)人并列而不等同。其上述職能中，提供咨詢?cè)趯?duì)象上將未被羈押的嫌疑人也包括進(jìn)來，但核心部分與前述看守所法律援助工作站的定位重疊，有助于為這項(xiàng)法律援助工作爭取更多資源。轉(zhuǎn)達(dá)認(rèn)罪認(rèn)罰意愿和見證具結(jié)，更多是為辦案部門特別是檢察院公訴部門提供便利，有些超出傳統(tǒng)辯護(hù)律師的“業(yè)務(wù)范圍”，成效還有待觀察。向辦案部門提出意見，則接近辯護(hù)律師角色，有助于在更寬闊層面培育保護(hù)嫌疑人辯護(hù)權(quán)的司法文化。不過應(yīng)該特別注意到，值班律師提出意見的基礎(chǔ)是其能通過會(huì)見、閱卷、調(diào)查了解案情，有足夠空間與檢察部門平等“協(xié)商”，以及有機(jī)會(huì)協(xié)助被告人在法官面前就認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿和理性依據(jù)做最后陳述、辯護(hù)。1

由此回應(yīng)前文提到的挑戰(zhàn)，辦案部門和律師都認(rèn)為法律援助律師在刑事司法早期階段能做的有限，嫌疑人也“誤以為”律師在偵查階段沒什么用，司法改革的倡導(dǎo)者應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)值班律師通過參與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)制度而拓展和呈現(xiàn)律師實(shí)質(zhì)作用?？紤]到有法官曾經(jīng)坦言，律師參與辯護(hù)，對(duì)定罪量刑結(jié)果的實(shí)質(zhì)影響有限，主要還是起到“抽象地”促進(jìn)公正審判的意義。2那么，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)制度中，值班律師保障嫌疑人程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利的作用，十分密切地結(jié)合在一起。律師在法庭審判之前，告知嫌疑人基本權(quán)利、就認(rèn)罪與否提供咨詢、與檢察部門“協(xié)商”量刑建議，都是很具體實(shí)在、有重大影響而絕不抽象、流于形式的權(quán)利保障工作。

但如果走向另一個(gè)極端，強(qiáng)調(diào)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序中的值班律師十分關(guān)鍵，應(yīng)將值班律師盡快界定為實(shí)質(zhì)的“指定辯護(hù)律師”，以參照刑訴法上的明確依據(jù)開展調(diào)查取證、會(huì)見、閱卷、法庭辯護(hù)等工作，3可能也無助于試點(diǎn)取得更多成效。

本文認(rèn)為，在刑事法律援助早期階段擴(kuò)展的試點(diǎn)過程中，可以嘗試多種工作方案，由簡到繁，逐步確立值班律師“在那里”的實(shí)質(zhì)意義。就制度設(shè)計(jì)上“一步到位”而言，如果還是繞不開辦案部門舊觀念中對(duì)辯護(hù)律師“干擾”辦案的顧慮，以及各方對(duì)其影響“定罪量刑”結(jié)果的狹隘預(yù)期和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，那么基于當(dāng)前指定辯護(hù)律師工作經(jīng)驗(yàn)來看，按照刑訴法落實(shí)值班律師辯護(hù)人角色的成效也會(huì)很有限。4

回顧歷年來中國刑事司法制度試點(diǎn)和改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，5可以發(fā)現(xiàn)，本次全國人大常委授權(quán)兩高開展刑事司法中的速裁和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)，其重要意義正在于依照刑訴法有關(guān)人權(quán)司法保障和公正審判的原則，創(chuàng)新實(shí)務(wù)工作機(jī)制，以有效補(bǔ)充刑訴法剛性規(guī)定的不足。值班律師以法律援助名義開展刑事司法早期階段前述各項(xiàng)工作，同時(shí)與庭審階段的辯護(hù)律師角色保持距離，有以下優(yōu)勢(shì)值得考慮：

首先，有所作為，讓嫌疑人知曉訴訟權(quán)利以及做出充分知情之下的選擇（informed choice），彰顯程序正義價(jià)值，直接提升人權(quán)司法保障。6

其次，職能明確，分工相對(duì)簡單，對(duì)接速裁程序比較有效率;也有助于以后通過專門培訓(xùn)和認(rèn)證體系，納入更多樣的法律人開展值班律師專項(xiàng)工作。

復(fù)次，謙抑合度，有助于打消實(shí)務(wù)部門顧慮，獲得更多支持。可以預(yù)計(jì)，對(duì)于值班律師見證嫌疑人表達(dá)認(rèn)罪認(rèn)罰意愿，檢察機(jī)關(guān)會(huì)很歡迎。此外，公安機(jī)關(guān)下屬的看守所監(jiān)管部門，也樂于見到值班律師早介入，讓被羈押人早安心、早結(jié)案。而且值班律師由法律援助機(jī)構(gòu)指派，不向當(dāng)事人或其家屬收取任何費(fèi)用，看守所也不用擔(dān)心其為了不當(dāng)利益而違規(guī)傳遞物品、消息，或拉關(guān)系、招攬案源等。對(duì)于偵查部門，在相應(yīng)配套措施完善的情況下，比如關(guān)于速裁案件的偵查期限有合理規(guī)定，內(nèi)部辦案流程以及與公訴部門對(duì)接流程更加專門和簡化，都有助于其積極參與推行該試點(diǎn)，并接納值班律師的協(xié)助。

再次，先易后難，逐步積累各方對(duì)值班律師的信心和共識(shí)。值班律師（及其背后的刑事法律援助體系）通過現(xiàn)階段“力所能及的”工作，向當(dāng)事人和司法實(shí)務(wù)人員證明：其提供權(quán)利告知和其他程序協(xié)助，有實(shí)質(zhì)效果，而不構(gòu)成過分的負(fù)擔(dān)（不會(huì)曇花一現(xiàn)）。因此當(dāng)事人權(quán)利保障更加充分，檢方也更有信心在控辯平衡的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰制度。

最后，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確保繁簡分流后不同案件的同等處理效果：在速裁程序中一樣實(shí)現(xiàn)公正審判，提升司法權(quán)威。這有助于全方位推動(dòng)以審判為中心和庭審實(shí)質(zhì)化改革，最終促成司法改革整體設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)。

四、總結(jié)與前瞻

中國刑事司法面臨的問題顯著而復(fù)雜，相應(yīng)地，解決問題的努力也需要成體系。這一努力參與塑造了本國總體法治建設(shè)與人權(quán)發(fā)展事業(yè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。具體到刑事早期階段法律援助，近年來已經(jīng)制定良好的法律法規(guī)需要更好的執(zhí)行，有效的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該得到推廣。關(guān)注這些議題的研究者和實(shí)務(wù)工作者，能做什么？不妄自菲薄，也不好高騖遠(yuǎn)，從人權(quán)司法保障體系出發(fā)，回應(yīng)司法改革整體安排，各自貢獻(xiàn)力量，抓住機(jī)遇，終將逐步推動(dòng)這個(gè)制度改革向前進(jìn)。本文梳理前述挑戰(zhàn)，總結(jié)相關(guān)制度創(chuàng)新和政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國人權(quán)司法保障事業(yè)的整體發(fā)展態(tài)勢(shì)，提出以下前瞻分析和行動(dòng)建議：

第一，結(jié)合相關(guān)立法和決策進(jìn)程，倡導(dǎo)專項(xiàng)制度，應(yīng)對(duì)辦案部門不配合，司法行政部門權(quán)威和能力有限的問題。包括總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在《法律援助法》起草中特別考慮到刑事早期階段法律援助工作的要求?！斗稍ā沸Я蛹?jí)更高，不僅有助于強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)法律援助工作的經(jīng)費(fèi)支持，還可以充分發(fā)揮各行業(yè)法律人的力量，創(chuàng)新刑事法律援助方式。此外，通過中央部委聯(lián)合發(fā)文，加強(qiáng)部門間、區(qū)域間交流，有助于提升地方政法部門的協(xié)調(diào)和執(zhí)行能力，比如分享和傳播2013—2017年“中歐法律援助合作項(xiàng)目”1中有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

第二，運(yùn)用更完善的公共法律教育和人權(quán)教育體系，解決當(dāng)事人的法律援助知曉度不足、需求模糊的問題。這包括進(jìn)一步完善公共法律教育體系，并著重改進(jìn)被羈押人權(quán)利告知機(jī)制。例如結(jié)合《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第41條，在公安機(jī)關(guān)發(fā)給被羈押人家屬的《拘留通知書》中，加入一條關(guān)于刑事法律援助的內(nèi)容，并特別指出在看守所設(shè)有值班律師，可以直接帶上必要材料前往申請(qǐng)法律援助。

第三，為了解決法律援助經(jīng)費(fèi)不足、律師辦案補(bǔ)貼不高的問題，除了通過前述倡導(dǎo)提高政府預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)鼓勵(lì)和支持司法行政部門說服各級(jí)地方政府，將法律援助納入政府購買公共服務(wù)清單;以及整合當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)部門的資源，比如殘聯(lián)、婦聯(lián)、工會(huì)分擔(dān)對(duì)相關(guān)群體的法律援助費(fèi)用;還可以鼓勵(lì)社會(huì)資源進(jìn)入法援領(lǐng)域。

第四，提升律師參與刑事法律援助的積極性，除了提高辦案補(bǔ)貼、完善管理流程，更重要的是強(qiáng)調(diào)前述值班律師在刑事早期階段多樣而實(shí)質(zhì)的作用。讓律師覺得有事可做，有成就感，而不是浪費(fèi)時(shí)間或走過場(chǎng)。同時(shí)，主管法律援助的司法行政部門則以其協(xié)調(diào)提供公共法律服務(wù)的專業(yè)性贏得政法同行認(rèn)可和更多政府、社會(huì)資源。

第五，對(duì)于中西部地區(qū)律師人數(shù)不足的問題，建議司法行政部門與社會(huì)組織合作，創(chuàng)新律師志愿服務(wù)（pro bono）機(jī)制，1并搭配值班律師培訓(xùn)和認(rèn)證機(jī)制，鼓勵(lì)更多種類的法律人參與，2比如法律診所學(xué)生、退休政法干部等。3其次，運(yùn)用新技術(shù)，對(duì)案件進(jìn)行雙線分流。4此外，建立公設(shè)辯護(hù)人制度也值得繼續(xù)探索。數(shù)年前，上海等地已經(jīng)開展了相關(guān)試點(diǎn)。5域外經(jīng)驗(yàn)表明，公設(shè)辯護(hù)人具有辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量保障與法律援助成本控制兩大基本功能。6

第六，關(guān)于提升青年律師的刑事法律援助技能，應(yīng)著重提供專題培訓(xùn)，鼓勵(lì)同行教育，分享試點(diǎn)地區(qū)在刑事早期階段與當(dāng)事人建立信任、有效溝通，以及做好筆錄等方面的經(jīng)驗(yàn);邊做邊學(xué)，在行動(dòng)中反映和積累提高。此外，應(yīng)該把握當(dāng)前政法系統(tǒng)“科技革命”之機(jī)遇，7比如像山西那樣，建立全省法律援助在線視頻交流系統(tǒng)，便于都會(huì)城市的資深律師及時(shí)為偏遠(yuǎn)地區(qū)青年律師提供有效支持。8