劉振

摘要：作為區(qū)域經濟及城市建設中最活躍也頗受詬病的地方政府投融資平臺，承載了中國城市建設及經濟發(fā)展的動力所在，被廣泛認為是城建給力經濟發(fā)展的“鐵騎軍”。眼下，在外受市場環(huán)境，內受發(fā)展與融資要求的雙重壓力下，其傳統(tǒng)發(fā)展模式進入瓶頸期，轉型迫在眉睫。筆者結合自己在金融投融資領域工作中的一些思考和想法，通過對平臺現狀及成因、轉型困境等的分析，為破解地方投融資平臺轉型困境提出些許建議。

關鍵詞：地方政府投融資平臺 轉型 瓶頸

地方政府投融資平臺，是指有地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。其作為我國投融資體制改革、分稅制改革的特殊產物，在地方政府土地財政不可持續(xù)及事權財權不匹配的背景下，承擔了地方政府資金融通、項目投資、基建承攬、公共產品供給等重任，有效支撐了地方經濟發(fā)展，推動了城鎮(zhèn)化水平的提升，對我國城市建設和經濟高速發(fā)展發(fā)揮了不可磨滅的作用，具有重要的經濟和社會意義。在經濟新常態(tài)下，隨著我國區(qū)域經濟與宏觀經濟發(fā)展新形勢與特點的呈現，中央政府逐漸規(guī)范對地方政府債務的管理，且監(jiān)管日益嚴峻、監(jiān)管政策逐漸加碼，平臺公司傳統(tǒng)的運營模式已不符合政策監(jiān)管及自身發(fā)展的要求。在市場環(huán)境與政府監(jiān)管的雙重壓力之下，平臺公司已經進入發(fā)展瓶頸期，轉型勢在必行。積極謀求轉型與其說是監(jiān)管政策的倒逼，不若說是平臺公司自身發(fā)展的救贖。

一、地方政府投融資平臺現狀及成因分析

自2017年以來，一系列監(jiān)管政策頻出，監(jiān)管措施趨緊，平臺融資火急火燎，發(fā)展形勢承壓，金融機構資金尋找出口蓄勢待發(fā)，經濟運行出現“新常態(tài)”。在此形勢下，分析平臺現狀，打造盈利板塊，實現平臺的轉型，值得我們深思。

（一）預算形同虛設、成本收益倒掛

作為地方政府的“義子”和形象代言人，平臺多以地方政府部門或附屬機構的身份自居，其經營管理也多有政府官員負責，與完全市場化的經營實體相去甚遠，這也注定了平臺的盈利性目標讓位于社會綜合服務，企業(yè)文化多宣揚重民生輕盈利。而社會服務作為一個綜合體，其涵蓋的項目建設周期長短不一、收益回報多少不等、區(qū)域跨度范圍不限。很多時候，為滿足地方政府城建融資需求，平臺往往以自身名義為周期長、低收益甚至零收益的項目進行融資，缺乏公司自身的預算約束，對成本敏感度不高，客觀造成債務與資產的期限錯配以及成本與收益的倒掛。

（二）融資渠道單一、投資模式粗暴

長期以來，由于地方政府融資職能的缺失，實體經濟要求高收益率回報，基建及公益項目因收益率低、期限長而缺乏私人資本的參與等原因，助推了平臺的發(fā)展壯大。隨著監(jiān)管政策的趨嚴，平臺的政府融資職能將逐步被剝離，依靠銀行信貸、發(fā)行債券、信用擔保、租賃融資等傳統(tǒng)的債權融資渠道思維將難以為繼，持續(xù)融資能力受限。隨著政府城建壓力下大規(guī)模的投資計劃不斷上馬，平臺承載的融資壓力增大。由于平臺多為政府出資的國有獨資公司，自身缺乏經營自主權，很多項目建設都有政府直接參與，延用計劃經濟的管理模式，重建設和形象，輕經營和管理。為縮短工期和政績考慮，有些項目甚至缺乏可研分析，平臺根據政府指令進行投資，方式簡單粗暴，短期內可見成效，但缺乏長期經營投資的戰(zhàn)略考慮，投資周期長、回報低，束縛了平臺發(fā)展的手腳。

（三）資產注水嚴重、負債高企不下

以城鄉(xiāng)基建為出發(fā)點成立的平臺，基建規(guī)模及公益性資產的強弱直接決定了平臺的資產規(guī)模。平臺資產多為公益或準公益性質，經營性資產實際占比很小，經營性現金流產生緩慢，自身造血功能匱乏，缺乏持續(xù)經營的動力和對企業(yè)長期經營的戰(zhàn)略考慮。大多時候，平臺依靠政府信用背書的支持，過度擠占區(qū)域內有限的金融資源，為完成政治任務，甚至不惜成本與收益的倒掛以取得融資，在增加地方政府債務的同時，為平臺轉型埋下隱患。而市場投資者出于對平臺借助地方政府信用的信任，較少關注平臺的信用，在地方政府擔保的錯誤指引下為平臺融資“開綠燈”，助推平臺債務高筑，資產負債率大幅攀升，已有超過財務風險警戒線之勢，造成資產質量每況愈下，償債困難加劇。

二、地方政府融資平臺轉型困境

自國家規(guī)范地方政府債務、金融去杠桿等嚴監(jiān)管的大幕拉起后，平臺一直處于輿論中心，平臺消失、轉型的爭論不絕于耳。對于平臺類公司而言，2014年10月2日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確剝離融資平臺的政府性融資職能，由此吹響了地方政府投融資平臺轉型發(fā)展的號角，平臺類公司走向轉型之路。但政府投融資平臺體制已運作多年，運作中所暴露的預算軟約束、融資成本與投資收益的倒掛、缺乏獨立經營造血功能等一系列問題，都使得平臺的轉型絕非易事，其轉型任重而道遠。

（一）轉型的痛點與難點

隨著政府監(jiān)管政策文件的密集出臺，監(jiān)管形勢趨緊，逐漸擠壓平臺依靠傳統(tǒng)模式的生存空間，平臺急需轉型尋求新的經營模式，否則將坐以待斃。諸多監(jiān)管政策文件已明確重申政府債務的融資主體僅為政府及其部門，要剝離融資平臺公司的政府融資功能，這看似為平臺公司轉型指明了方向，平臺轉型之路看似清晰，其實不然。我國目前的平臺公司主要有省級、地市級、區(qū)縣級等，由于級別不同、市場化程度不同、資源稟賦不同、區(qū)域經濟發(fā)展階段不同等諸多情況的存在，平臺的轉型不可能千篇一律。在密集出臺監(jiān)管政策的背景下，面對如何轉型、以何處做為突破口進行轉型、轉型的風險點及化解方式在哪里、如何化解轉型路上遇到的障礙、如何對轉型的效果進行評價等一系列的棘手問題，平臺在短期內難以找到答案，轉型之路充滿焦躁和困惑。這也注定了各地各級平臺的轉型大都是雷聲大、雨點小，吆喝過后仍是步履蹣跚、原地踏步，轉型之路步履維艱。

（二）職能的缺位與交叉

當下，無平臺不轉型，平臺的轉型雖是在不利環(huán)境下的被動所為，更是平臺對過往野蠻生長模式下沉淀問題的系統(tǒng)解決。在轉型過程中，由于平臺自身市場化的缺位與越位、制度及規(guī)范管理模式的缺失、實體業(yè)務及人才布局的空白、運營及資本操作的缺乏等，再加上平臺與地方政府部分職能的交叉、地方政府行政干預色彩較濃，使得平臺的轉型發(fā)展遇到困難。加之缺乏前瞻性的戰(zhàn)略統(tǒng)籌及可持續(xù)性、可操作性的制度設計支撐，平臺轉型不轉身、轉型不轉行等現象凸顯，進展緩慢，甚至停步不前。

（三）轉型的行為與障礙

長期以來，傳統(tǒng)的以土地為抵押，以平臺為媒介，以地方政府信用為背書的操作模式，成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的助推器，解決了地方政府財事權不對等形勢下大舉建設的燃眉之急，但也帶來一系列問題。平臺主要履行政府融資職能，缺乏自身發(fā)展的戰(zhàn)略安排與思考，經營性現金流不足，有些平臺甚至處于“只有融資建設、沒有實際回報”的狀態(tài)，主要依靠政府財政補貼等方式艱難維持運營，潛在風險較大。雖有政府債券的置換，但苦于額度有限，有些因為歷史及其他原因，缺乏手續(xù)或根本無法納入置換范疇。平臺代政府融資所形成的存量債務償還只能依靠自身的借新還舊，基建加碼所要求的新建項目融資任務繼續(xù)增加，導致平臺債務累積明顯，形成較重的債務包袱。這也注定了平臺是在肩負一定規(guī)模的地方政府債務的情況下負重前行，有效化解存量債務的力度與深度，將在很大程度上影響平臺轉型的成敗，這也導致很多平臺雖轉型但不敢脫離政府行為而完全市場化操作，其隱隱的痛，只能默默承受。

三、破解地方政府投融資平臺轉型困境的建議

轉型難、轉型方向不明確，致平臺發(fā)展于窒息境地。只有破解困擾平臺轉型的瓶頸，實現平臺轉型的軟著陸，才能促進平臺的良性發(fā)展，進而助力區(qū)域經濟和城市建設的發(fā)展。

（一）完善頂層設計，填補制度真空

作為國家投融資體制改革及中央地方財事權不匹配的產物，平臺的轉型需要從根本上改變中央地方財事權失衡狀態(tài)，否則政府與平臺很難真正隔離，所謂的平臺轉型注定是流于形式。而中央地方財事權失衡狀態(tài)的改變，離不開制度的支持，需要從頂層制度的設計進行統(tǒng)籌考慮。從國家層面來講，需要全國人大及其常委會等立法機關以及中央政府行政機關分別出臺相關法律和行政法規(guī)，進一步深化投融資體制改革來平衡中央與地方政府的財權事權，保障地方政府財權事權的對等，從根本上真正剝離平臺的政府融資職能，切斷政府與平臺的利益往來;從地方層面來講，平臺的轉型離不開地方政府的積極參與。地方政府作為平臺的所有者和實際控制人，其在平臺轉型過程中的參與程度在很大程度上決定了平臺轉型變革的成敗。

此外，關于平臺轉型的安排，需要中央政府制定一個全國層面、詳細的指導意見，為平臺轉型指明方向。具體到地方省市層面，地方政府對本地的平臺實際情況較為了解，應結合實際情況制定指引或實施細則，為當地平臺轉型提供制度保障。

（二）化解轉型風險，找準定位轉型

隨著國家對平臺的進一步調控，各項監(jiān)管政策趨緊，平臺轉型與其說是政策的倒逼，不若說是城市建設和平臺生存發(fā)展的需要。平臺轉型的壓力一致，但主體與行為的轉型方向五花八門，轉型過程中又面臨著觀念轉變、資產整合、資源配置等多方面的風險，使得平臺的轉型看似清晰實際迷茫。只有化解風險，找準自身定位，方能使平臺撥開云霧見晴天。這就要求平臺要進行戰(zhàn)略協同、統(tǒng)一思想認識，分門別類整合資產，將資源資產化，將資產資本化，才能為轉型打好基礎。

由于各地經濟發(fā)展及城市建設周期的不同，對平臺的要求不盡相同，平臺的轉型不具有可復制性，不可一味地復制其他平臺所謂的成功轉型經驗，需要結合當地城鎮(zhèn)化發(fā)展階段及自身實際，找準自身定位與方向進行，若定位錯誤，轉型結果勢必會大相徑庭，甚至會南轅北轍。筆者認為，若平臺所處地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設基本完成，在城鎮(zhèn)化建設后期，平臺可轉型為城市服務運營商;若所處地區(qū)較為落后，尚需平臺肩負大量的基建任務，可根據實際情況轉型為市場化投資公司或普通國企。

（三）減負提質增效，輕裝上陣轉型

平臺的轉型，是一個漫長曲折的過程，存量債務化解、融資需求新增、日常開支擴大，是平臺轉型肩負的三大包袱，制約著平臺的轉型發(fā)展。只有為平臺減負使其輕裝上陣，才能擺脫束縛、提質增效，跨入轉型的快車道漸行漸遠。筆者認為，首先要進一步明確職能，將政府融資職能完全交給政府，平臺要遵循市場規(guī)律進行市場化操作。其次，要強化預算約束和項目管理，建立全面的預算約束制度和投融資決策機制，實現決策的科學合理、規(guī)范民主，確保資金和資金鏈的安全。對于存量債務，通過創(chuàng)新產品模式積極盤活，可通過ABS（資產證券化）和TOT（移交-管理-移交）等方式，盤活存量資產的流動性，提高其經營效率，解決資產支出和收益的期限錯配。對于融資需求的新增，可通過系統(tǒng)整合平臺資源，按其是否具有公益性，分為公益性資產、準公益性資產、經營性資產。對于公益資產，理順并以制度或書面合同方式明確平臺與政府間的項目投資回報機制，并完善相關手續(xù)，著重考核其項目管理、投資控制、收益回報流程等;對于準公益性資產，力爭提高效率、壓縮成本，著重考核其項目效率與成本控制;對于經營性資產，進行利潤目標市場化考核。通過資產的分類管理，增強增產的流動性，使資產提質增效，增強造血功能，并可通過經營性資產反哺公用事業(yè)，實現經營與公益的良性互動，在增強平臺信用和信譽的同時，實現穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展。

（四）健全評價體系，促進良性發(fā)展

平臺轉型的成效如何，需要進行評價與監(jiān)督。缺乏評價與監(jiān)督的轉型，輕者可能造成資源的浪費，重者可能造成對國有資產的侵蝕。對平臺轉型的運營發(fā)展情況進行客觀、綜合、系統(tǒng)的評價，既是外部社會監(jiān)督手段需要，也是平臺良性發(fā)展的內部機理所需。只有建立健全對平臺轉型的評價體系，才能引導平臺科學轉型和良性發(fā)展。首先，要根據平臺所處的級別、所處行業(yè)、市場化程度、資源稟賦、區(qū)域經濟發(fā)展階段的特殊屬性，分門別類進行劃分。其次，對不同類別的平臺設定相應的考核指標要素，對各要素設定相應指標和賦值，明確各要素權重和測算方式，并根據區(qū)域經濟發(fā)展形勢及平臺自身發(fā)展的變化適時調整指標要素及其權重。再次，根據指標要素測算結果進行對標，對平臺轉型后的效果進行評估。通過對平臺評價體系的構建，對平臺轉型進行綜合客觀評價，并根據評價結果對平臺轉型進程進行適時糾偏與調整，促進平臺的良性發(fā)展，進而助力地方經濟的發(fā)展。

參考文獻：

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