齊福佳

（上海廣境規(guī)劃設(shè)計有限公司，上海 201822）

近年來，國家強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，重視一二三產(chǎn)融合，倡導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。尤其是2017年的中央1號文件指出：“大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質(zhì)與非物質(zhì)資源富集的獨特優(yōu)勢，利用‘旅游+’、‘生態(tài)+’等模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合”。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游已上升至國家戰(zhàn)略高度，成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民創(chuàng)收、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)市場、豐富市民文化生活，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新興產(chǎn)業(yè)形態(tài)。從休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的評價對象范圍來劃分，目前國內(nèi)外學(xué)者研究主要集中在與自然條件（包括地理位置、區(qū)位交通、農(nóng)業(yè)資源等方面）[1-2]、經(jīng)營策略（如市場定位、營銷方式、游客互動等）[3-7]、官方支持（規(guī)劃設(shè)計、政策環(huán)境、政府引導(dǎo)等）[8-12]之間的關(guān)系評價，評價方法較為成熟。然而，以往的研究多針對單個項目的評價，針對大范圍內(nèi)項目的評價多為星級評價等，鮮少有針對全市所有現(xiàn)狀項目的特定目的的評價研究。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快及居民收入水平的提高，綠色、生態(tài)、鄉(xiāng)村越來越受到市民的青睞，上海市的休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游也呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢，同時其發(fā)展也面臨著發(fā)展目標(biāo)不盡明確、用地矛盾十分突出等諸多問題?？紤]到全市建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)“雙指標(biāo)”緊缺的實際情況，應(yīng)對項目實行“增減掛鉤”，對滿足一定條件的項目給予合適的設(shè)施規(guī)模，從而構(gòu)建合理的空間布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。為此，本研究嘗試借鑒現(xiàn)階段較為成熟的評價指標(biāo)體系及評價方法，從上海市實際情況出發(fā)，以評價目標(biāo)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮相關(guān)用地、農(nóng)業(yè)帶動、農(nóng)業(yè)特色類等方面指標(biāo)影響，構(gòu)建上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目點評價指標(biāo)體系，并以上海市9大郊區(qū)縣現(xiàn)狀項目點為例進(jìn)行評價，以期為明確上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目存在的問題、落實“三個一批”（在上海市土地資源緊約束背景下，針對上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目的經(jīng)營性用地，市農(nóng)委提出落實“保留一批、提升一批、整治一批”等“三個一批”，以緩解用地緊張局面，控制建設(shè)用地的總規(guī)模）、促進(jìn)全市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展提供一定的參考依據(jù)。

1 研究區(qū)域概況和數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)域概況

上海地處太平洋西岸，亞洲大陸東沿，長江三角洲前緣，東瀕東海，南臨杭州灣，西接江蘇、浙江兩省，北界長江入?？?，地勢平坦，擁有廣闊的水域和灘涂。長江三角洲平原得天獨厚的自然生態(tài)條件賦予了上海盎然的田園生機(jī)，獨特的地理景觀和悠久的歷史文化賦予休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的沃土。

經(jīng)過對上海市外圍9大郊區(qū)各街鎮(zhèn)“自下而上”進(jìn)行摸底調(diào)研，涉及各類休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目358個，項目占地總規(guī)模約10 466公頃（圖1），其中休閑服務(wù)設(shè)施用地約196公頃，占項目總規(guī)模的2%。其中，休閑農(nóng)莊共計232個，項目規(guī)模6 400公頃；休閑農(nóng)園共計124個，項目規(guī)模2 866公頃；休憩林地共計2個，項目規(guī)模1 200公頃。2015年，上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目共接待游客1 998萬人次，實現(xiàn)年總收入95億元，帶動就業(yè)人口2.5萬人，其中本地人口1.7萬人。

圖1 上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游現(xiàn)狀項目分布Fig.1 Distribution of current status of leisure agriculture and rural tourism in Shanghai

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究基于《上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游布局規(guī)劃》相關(guān)專題研究，所需數(shù)據(jù)來源于現(xiàn)狀項目點調(diào)研數(shù)據(jù)、上海市規(guī)劃和國土資源管理局二調(diào)變更數(shù)據(jù)、上海市無公害有機(jī)綠色農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志名錄、上海市農(nóng)業(yè)委員會市級節(jié)慶活動匯總表及相關(guān)規(guī)劃資料。

2 研究方法

休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目的評價方法主要包括定性分析、定量分析以及定性定量相結(jié)合3種方法。定性分析主要是以景觀理論、農(nóng)業(yè)旅游等相關(guān)理論為依托，對研究區(qū)域內(nèi)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目各方面條件進(jìn)行優(yōu)劣勢對比后簡單定性，常用方法如案例分析法、SWOT分析法[13] 等。定量分析法主要是通過調(diào)研或查閱相關(guān)資料得到原始數(shù)據(jù)，進(jìn)而建立經(jīng)濟(jì)計量模型進(jìn)行定量研究最終得到評價結(jié)論。本研究采用定性與定量相結(jié)合的方法對休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目進(jìn)行評價，通過“自下而上”進(jìn)行摸底調(diào)研得到原始資料，對于無法直接量化的指標(biāo)，通過專家意見得出，繼而建立綜合評價模型。相比于單獨的定性或者定量分析，該方法得出的評價結(jié)果更為完善。

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建

根據(jù)上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的特點和本次研究的目標(biāo)，評價指標(biāo)體系主要從項目資源條件、建設(shè)運(yùn)營條件及綜合效益等三方面來考慮。首先，資源條件是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游建設(shè)、開發(fā)、組織和發(fā)展的基礎(chǔ)，是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目的“硬件”條件，能指導(dǎo)有效合理地利用及開發(fā)農(nóng)業(yè)景觀資源；其次，建設(shè)運(yùn)營是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目的“軟件”條件，其好壞是評價經(jīng)營業(yè)主的經(jīng)營能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時也是直接影響到休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目活動的吸引力；再者，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目與“三農(nóng)”息息相關(guān)，從效益上而言，屬于非傳統(tǒng)意義上的“公益類”項目。因此，在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益中應(yīng)考慮“三農(nóng)”的要素，確保休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目“農(nóng)”的本質(zhì)。

基于指標(biāo)選取的科學(xué)性、系統(tǒng)性、動態(tài)性與穩(wěn)定性相結(jié)合以及確定性與可操作性等原則，在充分考慮評價目標(biāo)關(guān)注內(nèi)容及數(shù)據(jù)可獲取性的基礎(chǔ)上，對指標(biāo)進(jìn)行了篩選，最終選取區(qū)位條件C1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件C2、農(nóng)業(yè)資源特色C3、經(jīng)營情況C4、設(shè)施配套C5、活動組織C6、經(jīng)濟(jì)效益C7、社會效益C8、生態(tài)效益C9等9個要素來作為衡量休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目水平的參量。具體評價指標(biāo)如表1所示。

表1 上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目評價指標(biāo)體系及權(quán)重Table 1 The evaluation index system and weight in Shanghai

2.2 評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

由于反映休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目水平參量的指標(biāo)比較多，并不能保證眾指標(biāo)之間的屬性與計量單位全部相同，這使得在進(jìn)行綜合分析時無法對各個指標(biāo)進(jìn)行直接比較，需要對指標(biāo)進(jìn)行無量綱化。本文采用極差法[14]對指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理，具體計算公式如下：

其中，xi表示指標(biāo)的原始值；x'i表示無量綱化后的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)值；min(xi)為指標(biāo)中的最小值；max(xi)則為指標(biāo)中的最大值；i=1,2,…,m，m為指標(biāo)個數(shù)。

2.3 指標(biāo)權(quán)重的確定

在多指標(biāo)評價過程中，權(quán)重的確定直接關(guān)系著評價結(jié)果的準(zhǔn)確與否，對于不同評價目標(biāo)來說，確定指標(biāo)權(quán)重的方法則是評價結(jié)果是否可信的關(guān)鍵，權(quán)重的不同有可能會帶來評價結(jié)果的差異。指標(biāo)權(quán)重的確定方法有很多，分為主觀法和客觀法兩大類。其中主觀法包括因素成對比較法、特爾菲法、層次分析法等方法，而客觀法則以變異系數(shù)法、熵值法及主成分分析法為代表。鑒于評價對象內(nèi)涵豐富，指標(biāo)復(fù)雜，主觀法這樣一種主要依靠專家打分的模糊判斷在實際操作中較有難度，另一方面，在指標(biāo)較多的情況下，單純主觀法這種憑主觀判斷來評判指標(biāo)重要程度的缺陷會更加凸顯，指標(biāo)權(quán)重的精確性不能得到保證。因此，本研究中指標(biāo)權(quán)重采用改進(jìn)的熵值法[15]來確定，這樣提高了計算結(jié)果的有效性。具體指標(biāo)權(quán)重如表1所示。熵值是取客觀的數(shù)據(jù)資料，避免人的主觀因素所造成的誤差，改進(jìn)的熵值法確定指標(biāo)權(quán)重主要步驟主要包括以下幾個方面：

（1）通過改進(jìn)來清除零或負(fù)數(shù)的影響：

式中，X''ij表示經(jīng)平移后的指標(biāo)值，其中

（2）計算第j項指標(biāo)下的各樣本值所占的比重值：

（3）計算第j項指標(biāo)的熵值：

其中c＞0，ln是指自然對數(shù)。當(dāng)j一定時，如若X''ij全部相等，則Pij=1/c，而ej表示如下：

若設(shè) ，ej=1，所以0≤e≤1。

（4）計算差異性系數(shù)gj：

其中，熵值越大，表示指標(biāo)間的差異性就越小，指標(biāo)的重要性程度就越低。

（5）定義第j項指標(biāo)的權(quán)重wj：

2.4 綜合指數(shù)計算

綜合指數(shù)計算采用不等權(quán)加和法，即各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值乘以各指標(biāo)對應(yīng)的權(quán)重后求和，其計算公式如下：

其中，m表示指標(biāo)個數(shù)，xi表示無量綱化后的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)值，wi則表示第i個指標(biāo)的權(quán)重，若E(x)越大，表示項目水平越好。

3 結(jié)果與分析

3.1 綜合指數(shù)分析

運(yùn)用上述指標(biāo)體系對上海市9郊區(qū)現(xiàn)狀220個休閑農(nóng)莊項目進(jìn)行評價，得知：全市現(xiàn)狀項目總體分值不高，平均分值為44。從分值分布區(qū)間來看，高分項目優(yōu)勢不明顯。50%的休閑農(nóng)莊分值集中在40-60分，高分項目集中在60-75分，項目個數(shù)占比僅為10%，40分以下項目個數(shù)占比為40%（圖2(a)）。從空間角度看，各區(qū)發(fā)展水平差異不明顯。9大郊區(qū)中超過全市平均值的有3個區(qū)，分別是浦東新區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)，其中浦東新區(qū)現(xiàn)狀休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目平均分最高，達(dá)52.6；青浦區(qū)平均分最低，為40.5分（圖2(b)）。

圖2 各區(qū)現(xiàn)狀項目分值分布特征(a)與平均分值(b)示意圖Fig.2 Distribution characteristics (a) and average score (b)of current status items in each district

3.2 制約因素分析

目前，上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模，空間格局基本形成。通過綜合評價得知，項目整體水平有待提升，究其原因，可總結(jié)為以下幾個方面：

（1）系統(tǒng)規(guī)劃缺失，用地問題突出。由于缺乏市、區(qū)兩級系統(tǒng)規(guī)劃的引導(dǎo)，全市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目仍處于無序發(fā)展階段，項目同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，惡性競爭問題凸顯，難以發(fā)揮規(guī)模集聚效應(yīng)。近年來，國家和地方都在積極探索休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的用地、財政等保障措施，但截止目前，上海仍未有明確的可操作性的實施辦法，目前多數(shù)項目的服務(wù)設(shè)施是利用原有的設(shè)施農(nóng)用地，服務(wù)設(shè)施用地?zé)o證比例高達(dá)95%左右。

（2）集體參與不足，“三農(nóng)”帶動較弱。盡管一二三產(chǎn)業(yè)的融合帶動了農(nóng)村的發(fā)展，但總體來看，優(yōu)質(zhì)的項目主要是以工商資本為主，與集體經(jīng)濟(jì)組織的合作較少，導(dǎo)致農(nóng)民增收相對有限，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對孤立，而且未帶動農(nóng)村整體環(huán)境的改善，整體上對“三農(nóng)”的帶動作用較弱。具體體現(xiàn)在：農(nóng)民參與的方式較為單一，主要是以農(nóng)地租賃、就業(yè)等形式為主，受益較為有限；與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的結(jié)合不夠，外部投入較少；一二三產(chǎn)融合程度不深，尚需挖掘農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

（3）主題特色雷同，品牌效益不佳。目前的休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目多以果蔬采摘、餐飲住宿等類型為主，功能較單一、同質(zhì)化嚴(yán)重，同時地方特色體現(xiàn)不足，缺少能夠代表上海發(fā)展水平的標(biāo)桿項目，品牌影響力較弱，可持續(xù)發(fā)展受限。同時，受周邊江浙等地區(qū)鄉(xiāng)村旅游的競爭影響，全市鄉(xiāng)村旅游外溢較明顯，調(diào)查顯示，僅有四成上海本地居民傾向于本地鄉(xiāng)村游，其余六成均傾向于選擇周邊省市。

（4）運(yùn)營管理低效，政策配套滯后。運(yùn)營管理方面，現(xiàn)狀多數(shù)項目缺乏運(yùn)營策劃團(tuán)隊的支撐，經(jīng)營形式雷同、發(fā)展模式和服務(wù)功能單一、同質(zhì)同構(gòu)現(xiàn)象明顯，難以迎合市民多樣化的需求。當(dāng)前收益主要來源于農(nóng)產(chǎn)品銷售和餐飲等方面，收益結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)效益不突出。政策配套方面，由于相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的缺失，導(dǎo)致政府對休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展引導(dǎo)不足，提供的配套公共服務(wù)設(shè)施不盡充分，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限。

4 結(jié)論與建議

4.1 主要結(jié)論

（1）以評價目標(biāo)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮相關(guān)用地、農(nóng)業(yè)帶動、農(nóng)業(yè)特色類等方面指標(biāo)影響，構(gòu)建上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目評價體系，采用改進(jìn)的熵值法進(jìn)行權(quán)重確定。通過評價得知：現(xiàn)狀項目整體水平不高，全市平均分值僅44，表現(xiàn)為綜合效益偏低，高分項目優(yōu)勢不明顯，各區(qū)發(fā)展水平差異不大。

（2）上海市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模，空間格局基本形成。制約其項目發(fā)展的因素主要包括系統(tǒng)規(guī)劃缺失、用地問題突出；集體參與不足、“三農(nóng)”帶動較弱；主題特色雷同、品牌效益不佳；運(yùn)營管理低效，政策配套滯后等幾個方面。

4.2 對策建議

（1）落實政策路徑，保障用地供給

建議實施建設(shè)用地減量化騰挪出的土地指標(biāo)，明確一定量專項用于休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，不得挪作他用。以“總量統(tǒng)籌、集約節(jié)約”為原則，結(jié)合現(xiàn)狀休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目的綜合評價結(jié)果，確定現(xiàn)狀項目“保留一批、提升一批、整治一批”的項目名單，建議40分以下項目納入整治一批名單，40-60分作為保留部分，60分以上作為提升一批項目。分期落實“保留一批、提升一批”的項目建設(shè)用地指標(biāo)。在用地指標(biāo)方面，建議拉開檔次，從嚴(yán)掌握，區(qū)別對待。對于重點建設(shè)項目，原則上單個項目服務(wù)設(shè)施用地面積占比不超過項目總規(guī)模的3%；對于一般保留項目，原則上單個項目服務(wù)設(shè)施用地面積占比不超過2%。對于新增建設(shè)用地，除了與存量建設(shè)用地“減量化”掛鉤外，建議參考浙江做法（浙土資發(fā)〔2015〕13號文：《浙江省國土資源廳等9部門關(guān)于開展“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點工作的通知》），按照項目獨立選址要求，探索建立休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游新增建設(shè)用地“點狀供地”機(jī)制，破解土地指標(biāo)難題。

（2）完善配套設(shè)施，提升服務(wù)水平

統(tǒng)籌農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施用地布局，與之相結(jié)合設(shè)置游客集散中心、旅游咨詢中心、公共停車場、公共廁所、農(nóng)產(chǎn)品科普展示等休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游公共配套服務(wù)設(shè)施。強(qiáng)化休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目消防、衛(wèi)生、安保、治安等安全管理，改善供電、供水、通訊、醫(yī)療、金融、郵政、廁所、污水垃圾處理設(shè)施、公共消防設(shè)施等基礎(chǔ)條件，興建特色餐飲、住宿、娛樂、購物、戶外運(yùn)動、互動體驗等配套服務(wù)設(shè)施。注重營銷宣傳、服務(wù)管理及人才培養(yǎng)等軟件提升，努力提高可進(jìn)入性、安全性、豐富性和舒適性。

（3）創(chuàng)新經(jīng)營模式，實現(xiàn)互利共贏

遵循“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，資源整合、政策聚焦，設(shè)計科學(xué)、推進(jìn)有序，內(nèi)涵豐富、特色鮮明”的建設(shè)原則，創(chuàng)新經(jīng)營模式，從保障集體經(jīng)濟(jì)組織利益以及后續(xù)管控角度考慮，建議在出讓及轉(zhuǎn)讓過程中增加部分約束條件，如在出讓合同的建設(shè)條件中作相關(guān)設(shè)定“必須捆綁周邊農(nóng)用地共同開發(fā)，設(shè)定相關(guān)條件嚴(yán)格限制經(jīng)營性設(shè)施用地分割轉(zhuǎn)讓”等。針對農(nóng)地收益矛盾，建立靈活利益分配機(jī)制，可考慮“鼓勵農(nóng)戶以土地入股，實行保底分紅”的利益分配模式。對于失地農(nóng)戶，可優(yōu)先安排農(nóng)民在休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游企業(yè)就業(yè)，以實現(xiàn)農(nóng)戶與經(jīng)營者的互利共贏。