□張惠強(qiáng)

“三農(nóng)”工作要在盡力而為與量力而行之間進(jìn)行合理平衡，切忌讓福利主義、民粹主義情緒所綁架，要積極引導(dǎo)社會各界形成合理預(yù)期，實(shí)事求是解決“三農(nóng)”領(lǐng)域存在的現(xiàn)實(shí)問題

近日，中共中央、國務(wù)院公開發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），這是新世紀(jì)以來連續(xù)發(fā)出的第16 個中央“一號文件”，為做好新時期“三農(nóng)”工作提供了重要遵循。立足發(fā)展新形勢，對標(biāo)改革硬任務(wù)，《意見》提出了全面工作部署，其中在“三農(nóng)”工作定位、農(nóng)村環(huán)境整治、土地制度改革、資金籌措模式、基層組織建設(shè)等方面提出新要求，本文旨在通過梳理這些內(nèi)容并理解政策背后的主要考量，為地方落實(shí)文件精神提供參考。

復(fù)雜形勢下的“三農(nóng)”工作新定位

2018年以來，由于中美貿(mào)易摩擦、全球經(jīng)濟(jì)放緩等影響，不確定不穩(wěn)定因素有所增加，我國外部環(huán)境發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、下行壓力持續(xù)加大，在這樣的背景下，做好“三農(nóng)”工作具有特殊的重要性。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最大的不平衡，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；最大的發(fā)展不充分，是農(nóng)村發(fā)展不充分。衡量城鄉(xiāng)發(fā)展格局的一個綜合性指標(biāo)，是城鄉(xiāng)居民收入差距。改革開放以來，這一差距經(jīng)歷了先降后升的過程，2009年達(dá)到3.33∶1的歷史最高點(diǎn)，此后開始下降。值得注意的是，2014-2018年，城鄉(xiāng)收入比僅僅從2.75下降到2.69，降幅相比前幾年大為縮小，而且部分地區(qū)不降反升?？紤]到這些年涉農(nóng)財(cái)政投入不斷增加，農(nóng)民的收入渠道不斷拓展，但城鄉(xiāng)共榮的發(fā)展格局并未形成，這對國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。

“三農(nóng)”領(lǐng)域既是短腿短板，又是壓艙石、穩(wěn)定器，做好“三農(nóng)”工作，能夠?yàn)橛行?yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)贏得主動。習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。在這個意義上看，需要把“三農(nóng)”工作提高到保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定、如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會第一個百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略保障的高度上來。

《意見》提出，要對標(biāo)全面建成小康社會“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務(wù)，確保順利完成到2020年承諾的農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、完成農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動目標(biāo)任務(wù)、保障國家糧食安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人均收入比2010年翻一番等，都是“三農(nóng)”領(lǐng)域必須要完成的硬任務(wù)。在強(qiáng)調(diào)咬定目標(biāo)、落實(shí)任務(wù)的同時，《意見》明確提出，在脫貧攻堅(jiān)方面，要防止盲目拔高標(biāo)準(zhǔn)、吊高胃口。誠然，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中需要加大投入的領(lǐng)域很多，但要在盡力而為與量力而行之間進(jìn)行合理平衡。切忌讓福利主義、民粹主義情緒所綁架，要積極引導(dǎo)社會各界形成合理預(yù)期，實(shí)事求是解決“三農(nóng)”領(lǐng)域存在的現(xiàn)實(shí)問題。

在支持鄉(xiāng)村發(fā)展方面，《意見》強(qiáng)調(diào)，要調(diào)整改進(jìn)“黃箱”政策，擴(kuò)大“綠箱”政策使用范圍。這是適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則做出的政策改善，表明政府為應(yīng)對新形勢做出了更加開放的決策，降低帶來貿(mào)易扭曲的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼，促使中國農(nóng)業(yè)在更加平等規(guī)范的市場環(huán)境中參與競爭，這從長遠(yuǎn)來看對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民利益保護(hù)是有益處的。

深入實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中越拉越大。因此，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。

2018年5月18日，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上的講話指出，要把解決突出生態(tài)環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域，農(nóng)村環(huán)境問題已成為民心之痛、民生之患，嚴(yán)重影響人民群眾生產(chǎn)生活，老百姓意見大、怨言多，甚至成為誘發(fā)社會不穩(wěn)定的重要因素，必須下大氣力解決好這些問題。農(nóng)村環(huán)境直接影響米袋子、菜籃子、水缸子、城鎮(zhèn)后花園。要調(diào)整農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)，減少化肥農(nóng)藥使用量，增加有機(jī)肥使用比重，完善廢舊地膜回收處理制度。要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，實(shí)現(xiàn)全國行政村環(huán)境整治全覆蓋，基本解決農(nóng)村的垃圾、污水、廁所問題，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香田園風(fēng)光。

《意見》提出，深入學(xué)習(xí)推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)（簡稱“千萬工程”），全面推開以農(nóng)村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點(diǎn)的農(nóng)村人居環(huán)境整治。自2003年以來，浙江省緊緊圍繞“千村示范、萬村整治”工程確定的核心目標(biāo)，通過上下聯(lián)動、部門協(xié)力，形成鄉(xiāng)村全域環(huán)境綜合治理的一整套經(jīng)驗(yàn)。值得注意的是，這是浙江在長達(dá)15年時間內(nèi)因時、因地、因勢探索形成的，可供不同資源稟賦、不同發(fā)展階段和不同財(cái)力條件的地區(qū)參考借鑒。2018年9月26日，“千萬工程”榮獲聯(lián)合國最高環(huán)保榮譽(yù)——“地球衛(wèi)士獎”。截至2017年底，浙江已累計(jì)有2.7萬個左右建制村完成了村莊整治建設(shè)，占全省建制村總數(shù)的97%左右；生活垃圾集中收集有效處理建制村全覆蓋，11475個村實(shí)施生活垃分類處理，占建制村總數(shù)的41%；90%的村實(shí)現(xiàn)生活污水有效治理（村農(nóng)戶受益率80%以上），全省74%農(nóng)戶的廁所污水、廚房污水和洗滌污水得到了治理。

2018年底，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等18個部門研究制定了《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案》，將于2019年起在全國范圍內(nèi)集中組織開展農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動，并提出六個方面的重點(diǎn)任務(wù)，即推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理、提升村容村貌、加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理、完善建設(shè)和管護(hù)機(jī)制。人居環(huán)境改善，不僅有利于農(nóng)村居民生活質(zhì)量提高，還可以與特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境改善互促互進(jìn)，引導(dǎo)社會資本有序下鄉(xiāng)，激活鄉(xiāng)村沉睡資源。

分類推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

城鄉(xiāng)二元土地制度，是當(dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展面臨的最大制度障礙之一。農(nóng)村土地制度改革，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜。2015年2月，全國人大常委會授權(quán)在33個地區(qū)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。最初，一個試點(diǎn)地區(qū)只開展一項(xiàng)試點(diǎn)，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)各15個，土地征收制度改革試點(diǎn)3個，之后經(jīng)過兩度調(diào)整，三項(xiàng)改革試點(diǎn)擴(kuò)展到所有試點(diǎn)地區(qū)。值得注意的是，試點(diǎn)地區(qū)在改革探索中可以暫時調(diào)整實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)法律規(guī)定，改革探索的成果也跟法律修訂工作結(jié)合起來。

《意見》提出，在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)。優(yōu)先滿足“三農(nóng)”發(fā)展要素配置，堅(jiān)決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換的體制機(jī)制壁壘，改變農(nóng)村要素單向流出格局，推動資源要素向農(nóng)村流動。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的全面推開，將為農(nóng)村注入巨大的發(fā)展活力。根據(jù)2018年12月23日國務(wù)院向全國人大提交的關(guān)于改革進(jìn)展總結(jié)報(bào)告，試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228 宗、38.6 億元。入市改革帶來多方面的成效，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)，增強(qiáng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力，增加了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入。以浙江德清為例，已入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地183宗、1347畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民獲得凈收益2.7億元，惠及農(nóng)民18萬余人，覆蓋面達(dá)65%。

與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相比較，宅基地制度改革則相對審慎穩(wěn)步。目前關(guān)于宅基地屬性的認(rèn)識還不一致，概括起來是兩大類觀點(diǎn)，即宅基地作為福利保障還是財(cái)產(chǎn)。在現(xiàn)行的法律規(guī)定中，宅基地流轉(zhuǎn)不能超過集體經(jīng)濟(jì)組織范圍，這也就大大地限制其價值實(shí)現(xiàn)。2018年中央1號文件（《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》）提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。目前，一些試點(diǎn)地區(qū)探索了宅基地“三權(quán)分置”模式，但并未形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)，而且對三項(xiàng)權(quán)利的性質(zhì)界定認(rèn)識還不一致。因此，宅基地制度改革的推廣和修法還要再推遲。

創(chuàng)新多元化投融資機(jī)制

落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，需要投入大量資金。2019年1月12日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組副書記、副部長韓俊在“清華三農(nóng)論壇2019”上表示，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃今后5年的重點(diǎn)任務(wù)，大約需要投資7萬億元以上。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，我國財(cái)政收入增速趨緩，財(cái)政支出額度不斷增加，如何保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投入是個關(guān)鍵問題。

圖/洪俊

資金投入需要與人口和經(jīng)濟(jì)活動的流動聚集趨勢相匹配，才能最大限度發(fā)揮投資效率。2018年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有43.37%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家近80%的平均水平。按照目前的發(fā)展趨勢，未來10-15年，我國仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點(diǎn)左右，每年約1400萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，由此派生出的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求將由城鎮(zhèn)地區(qū)加以解決。

對于農(nóng)村地區(qū)的投入，可以區(qū)分為財(cái)政投入、社會資本投資以及金融支持三大塊。在確保公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜的同時，還需要做好三項(xiàng)工作：一是推動財(cái)政資金整合。當(dāng)前“三農(nóng)”工作分屬大量部門，工作方式“九龍治水”及財(cái)政資金“撒胡椒面”的情況常見，要圍繞脫貧攻堅(jiān)、人居環(huán)境整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、山水林田湖草系統(tǒng)治理等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，推進(jìn)財(cái)政資金整合，建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，達(dá)致力出一孔的成效。二是發(fā)行政府債券，包括用于投資公益性項(xiàng)目的一般債券以及項(xiàng)目融資和收益自平衡的專項(xiàng)債券。三是提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，扎實(shí)開展新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用，調(diào)劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持鄉(xiāng)村振興。

在引導(dǎo)和撬動社會資本投向鄉(xiāng)村事業(yè)方面，浙江的經(jīng)驗(yàn)值得在全國范圍內(nèi)推廣。2003-2017年，各級各部門投入鄉(xiāng)村全域環(huán)境綜合治理的資金超過1800億元，由此帶動的社會資本投資超過萬億元。2016年，浙江省農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金投資1.5億元，與省旅游集團(tuán)、杭州銀行、南方建筑設(shè)計(jì)院等單位聯(lián)合發(fā)起設(shè)立初期規(guī)模20億元的浙江省古村落（傳統(tǒng)村落）保護(hù)利用基金，通過市場化運(yùn)作，開發(fā)保護(hù)活化省內(nèi)古村落。該基金是全國首只專項(xiàng)用于傳統(tǒng)村落活態(tài)保護(hù)與歷史文化傳承利用的基金，旨在更好地保護(hù)、傳承和利用浙江傳統(tǒng)村落建筑風(fēng)貌、人文環(huán)境和自然生態(tài)。

在金融支持方面，2019年1月29日，中國人民銀行、銀保監(jiān)會等5 部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，在金融服務(wù)組織體系、金融重點(diǎn)支持領(lǐng)域、金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新、多渠道資金供給體系、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面做出明確而詳細(xì)的部署。近年來，我國農(nóng)村金融發(fā)展迅速，央行多次定向降準(zhǔn)支持服務(wù)“三農(nóng)”的商業(yè)銀行。截至2018年底，主要農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行）人民幣貸款余額達(dá)169822億元，占全部金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額的12.46%。然而，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押受《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)的制約，目前開展抵押貸款仍然還有障礙，需要盡快啟動相關(guān)法律法規(guī)修訂，切實(shí)擴(kuò)大貸款抵押物范圍。

高度重視基層組織建設(shè)

基層黨組織及村干部對鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展至關(guān)重要，是黨的農(nóng)村工作的重要基礎(chǔ)，直接聯(lián)系和面對廣大農(nóng)村群眾，基層黨組織執(zhí)政能力的強(qiáng)弱關(guān)系到農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局，也關(guān)系到鄉(xiāng)村振興能否實(shí)現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告明確提出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。2018年3月8日，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大一次會議山東代表團(tuán)審議時提出“五個振興”重要論斷，即鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村文化振興、鄉(xiāng)村生態(tài)振興、鄉(xiāng)村組織振興。其中，人才振興和組織振興與基層組織建設(shè)直接相關(guān)。《意見》則專門用一章內(nèi)容來部署相關(guān)工作，發(fā)揮農(nóng)村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，全面加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村人口總體上持續(xù)流出，基層社區(qū)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生巨大變化，基層組織與鄉(xiāng)村治理面臨著新的挑戰(zhàn)。對于人口凈流出的鄉(xiāng)村，村里青壯年勞動力少，老齡化現(xiàn)象突出，一些村黨組織軟弱渙散，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，這使得黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策難以得到有效的落實(shí)貫徹，加劇了人口和經(jīng)濟(jì)資源外流，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)。對于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但對村黨組織和村干部缺乏必要的監(jiān)管，導(dǎo)致“小官巨貪”，造成惡劣的社會影響。以深圳為例，據(jù)《廉潔深圳》提供的數(shù)據(jù)，全市共1046家社區(qū)股份合作公司，資產(chǎn)總額達(dá)1588.9億元。股份公司掌握的集體土地資源，面積達(dá)384平方公里，約占深圳轄區(qū)面積的19%。十八大至2016年底，深圳立案查處社區(qū)公司董事長70人。

火車跑得快、全靠車頭帶。鄉(xiāng)村發(fā)展關(guān)鍵靠能人，老鄉(xiāng)跟著能人走，通過“強(qiáng)帶弱、富幫窮”實(shí)現(xiàn)共同富裕，這是許多發(fā)展得好的鄉(xiāng)村的共同特點(diǎn)。首先，要選拔培養(yǎng)有戰(zhàn)斗力的村干部，《意見》提出，要實(shí)施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動，配齊配強(qiáng)班子。第二，要對優(yōu)秀的村干部創(chuàng)造成長空間，《意見》明確，健全從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的常態(tài)化機(jī)制。第三，除了村干部外，農(nóng)村人才緊缺的領(lǐng)域還有很多，比如農(nóng)業(yè)專業(yè)人才、新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村鄉(xiāng)土人才等，通過招引、培養(yǎng)、下派等方式加強(qiáng)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)。