劉春華

作為構建體育強國和健康中國的重要內(nèi)涵，體育是關注民生、關注民意、關注民心的重要陣地，尤其是在當今社會聚焦體育、聚焦健康已成為社會共識。事實上，隨著國力的強盛，民眾生活水平的提高，身體是否康健、身心是否愉悅、精神是否富足已經(jīng)成為民眾生活的重要部分，休閑健身場所是否便利，活動內(nèi)容是否豐富，公共服務是否到位，這些問題似乎要比單純金牌本身更為實際、更有意義。為誰服務、怎么服務、如何服務等基本問題已成為服務型政府必須要解決的問題，而政策恰恰就是其最完美的展示者。作為國家意志、民眾期望的反映，政策是新時代國家治理體系的重要元素。改革開放以來，我國經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定的歷史景象，無不體現(xiàn)了中國模式的優(yōu)勢，無不再現(xiàn)了政策的引領作用。尤其是，新時代以公共政策的積極推進為標志的政策探索和試驗，有效確保了國家治理方式、治理能力的持續(xù)改善，而且就國家治理的事實層面來看，政策試驗已從政治層面向經(jīng)濟、社會層面擴展，中國印記已非常明顯，它已成為國家治理的基本工具和重要環(huán)節(jié)?？v觀新中國成立以來的歷史實踐，幾乎所有的重大改革都起步于試點，無論是農(nóng)村改革，還是城市改革，無論是國企改革，還是證券市場探索，試點的身影無處不在，體育領域也未嘗不是這樣。

1 研究現(xiàn)狀及概念界定

1.1 文獻研究

政策試驗應該說更多是一個中國元素，作為一個學術專業(yè)詞匯出現(xiàn)的時間并不早，雖然國外也有學者談及，但更多是理想狀況下的理論認識，而中國不僅有理論探索，更有實踐驗證。通過CNKI檢索發(fā)現(xiàn)，雖然2008年之前有零散的幾篇文獻涉及，但沒有與之相應的解釋與說明，基本上是沿襲國家政策試點這一說法為切入點進行的事實性描述。如1993年在《青海環(huán)境》上出現(xiàn)了“排污交易政策試點”字樣[1]；1998年《改革與發(fā)展》刊發(fā)了《從原油產(chǎn)量包干政策試點邁開改革步伐》的文獻[2]。黃秀蘭[3]作為政策試驗研究的早期研究者，2000年從重要性和問題角度探討了政策試驗在中國改革開放過程中的作用。文獻資料的匱乏、理論上的模糊，恰恰說明此類研究還未得到應有之重視。直到2008年德國特里爾大學韓博天（SEBASTIAN HEILMAN）從政策過程視角首提政策試驗這一機制之后，引發(fā)了國內(nèi)外學者的廣泛關注，大量的相關研究得以問世。就研究來看主要分為以下2個方面。（1）詮釋政策試驗的概念、類型、特質和功能。概念作為政策試驗研究的起點，是研究的基礎。韓博天[4]認為，政策試驗是一個目標明確、協(xié)調一致的行動，目的是為正式制定政策提供多項選擇，然后將選中的政策普及全國，甚至寫入國家法律，他將政策試驗概括為試驗性法規(guī)、試點和試驗區(qū)3種政策工具；周望[5]認為，政策試驗是中國政策過程中所特有的一種政策測試與創(chuàng)新機制，其基本類型包括立法試驗、試驗區(qū)與試點3種；吳昊[6]等則將其分為試點、試驗區(qū)和自發(fā)探索3種。朱光喜[7]則認為，正是利用政策試驗這種工具，才會使政策產(chǎn)生良好的示范效應和輻射效應，降低了政治阻力和風險。當然，也有研究者從宏觀層面探討了政策試驗的特質，如粟多樹[8]從哲學視角探析了鄧小平政策試驗思想；梅賜琪[9]等對1992—2003年《人民日報》所有關于地方政府“試點”報道的分析發(fā)現(xiàn)，中國的政策試點明顯受到自上而下的政治權威的影響，中央的政策偏好對政策試點的方向影響較大，上級政府更有可能成為政策試點的發(fā)起者且能夠在特定的政策領域推行政策試點。（2）對國內(nèi)政策試驗的具體領域的探索研究，如中投公司[10]、農(nóng)村產(chǎn)權制度[11]、生育政策[12]、房產(chǎn)稅與增值稅改革[13]、地方教育政策[14]、醫(yī)改[15]和農(nóng)村政策[16]。當然，這2類劃分也不是絕對的，很多研究中會相互涵蓋，只是各有側重。

事實上，就政策試驗到底“是什么”和“為什么”等基本問題，學界還未達成共識，雖然近幾年來已有學者注意并嘗試從理論探索等視角對“政策試驗”進行系統(tǒng)分析，但整體而言，多數(shù)研究還只停留于總結歸納階段，缺乏對規(guī)律性、因果性等本質的理論探討與分析，而這些恰恰是學界需要關注與投入的重點。與其他領域相比，我國對于體育政策試驗議題的關注更顯滯后，特別是涉及體育政策試驗運行等規(guī)律性還處于空白，還沒有與之對應的研究，這對有效提出具有普適性和可操作性的體育政策建議來說是一個重大障礙。對此，本文嘗試通過概念的界定，從類型角度聚焦我國體育政策試驗的歷史演變與發(fā)展，探討分析體育政策試驗的路徑，從而就現(xiàn)實困境提出策略，進而為政府體育決策提供政策依據(jù)。

1.2 基本概念界定

作為改革開放進程中曝光率最高的詞匯之一，以“試點”“典型試驗”為代表的“政策試驗”已然扎根于中國經(jīng)濟社會轉型的過程之中，在國內(nèi)的各個層面、各個區(qū)域分布著大量各式各樣的政策試驗項目。很多時候，我們進行政策試驗實際上就是為了破解舊體制中的障礙而進行的“試對”而非“試錯”，但這種探索既不是漫無目標的試錯，也不是先入為主的試對，而是問題主導下的求解過程。然而，相對于“政策試驗”的廣泛運用，基于這一主題的學術研究卻未及時跟進。為有效進行體育政策試驗的探討與分析，界定其基本概念成為首要任務。作為“典型示范”和“由點到面”統(tǒng)一體，體育政策試驗是我國體育政策過程中特有的一種政策探索、制定與創(chuàng)新機制，其主要分為立法試驗與試點2種類型。立法試驗也稱試驗性法規(guī)，是指為驗證某項政策的科學性和可行性，而在一定時期內(nèi)為政策試行而制定的暫時性法規(guī)和規(guī)章，其主要表現(xiàn)為在政策標題中含有“暫行”“試行”“草案”等字樣。它以某項具體的政策作為試驗內(nèi)容，具有明顯的時效性特征，其根本目的在于就特定時間對某項政策進行檢驗、測試與修正。而作為我國政策過程中最為經(jīng)典的一種政策試驗方式，試點是指，在特定時限、特定區(qū)域內(nèi)進行的一種局部性示范和嘗試活動，它兼具時間維度和空間維度，與頒布試驗性法規(guī)相比，“試點”工作方法運用更為廣泛。

雖然，在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中先后形成了特區(qū)、新區(qū)、綜合性試驗區(qū)和自貿(mào)區(qū)等各種“試驗區(qū)”，但這些區(qū)域更多作為一個地域性的行政規(guī)劃單位，更多著眼于在本區(qū)域內(nèi)進行廣泛的政策和制度創(chuàng)新，而單純從體育視角建立試驗區(qū)的還不多見。當然，在試驗區(qū)探索中會進行諸多試點，體育領域也會有所體現(xiàn)，如上海自貿(mào)試驗區(qū)開展體育服務產(chǎn)業(yè)政策試點，實際上可歸入“試點”一類中。

2 體育政策試驗類型的歷史與現(xiàn)實分析

事實上，政策試驗并不是新事物，追尋中國新民主主義革命的歷史，就可尋得政策試驗的蹤跡。第2次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的土地政策，實際上就屬于“典型試驗”，從1928年《井岡山土地法》到1947年《中國土地法大綱》完整展現(xiàn)了我國土地政策試驗“由點及面”的特質。改革開放后，鄧小平對經(jīng)濟特區(qū)就這樣表述過：“看對了，搞一兩年。對了，放開；錯了，糾正，關了就是了”。1992年10月，黨的“十四大”更是首次將“試驗”二字寫入《中國共產(chǎn)黨章程》，政策試驗逐步成為制定重大政策或重要改革的關鍵前置環(huán)節(jié)，各類政策試驗紛紛登上歷史舞臺，有效推動了改革事業(yè)的全方位、深層次和創(chuàng)新性發(fā)展。從早期的革命技術到新時代的治理技能，政策試驗已成為政府推動改革開放的決策原則和政策制定方式。體育政策試驗實際上也是有跡可循的，只是原先我們并不特別關注。

2.1 立法試驗類型分析

作為政策試驗的一種表現(xiàn)形式，立法試驗本身就蘊意著“試驗”元素。整理1949—2018年國家部委層面所頒布的體育類政策，共計842條，其中體育立法試驗政策就達218條。1949—1978年僅有25條，1954年中央人民政府體育運動委員會出臺的《準備勞動與衛(wèi)國體育制度的暫行條例》，是最早的體育立法試驗政策。絕大多數(shù)的體育立法試驗政策頒布于改革開放之后，體育政策在早期迎來了蓬勃發(fā)展，立法試驗的速度明顯增加，1979、1981、1986和1987均達到10條以上，這應該說與社會經(jīng)濟文化發(fā)展具有同步性，正如學者P.H.COME[17]研究發(fā)現(xiàn)，在中國歷史上試驗性政策法規(guī)（也稱“準法律”）經(jīng)歷了一個快速增長的過程，而這些“準法律”經(jīng)過時間的檢驗后，按照法定程序最終才能成為正式的法律條文。進入20世紀90年代以后，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立和完善，以及政府職能的不斷轉變，試驗性體育法規(guī)逐漸失去了改革之初的數(shù)量優(yōu)勢，個別年份如2010、2015和2016甚至出現(xiàn)零狀態(tài)，雖然從表面上看立法試驗在政策創(chuàng)新中作用有所削弱，但它的使命與引領效應并沒有完全終止（見圖1）。

圖1 1978-2018年體育政策年度趨勢變化圖Figure1 Annual Trend Chart of Sports Policy from 1978 to 2018

事實上，隨著近年來國家法制化的逐步推進，原先政策立法試驗的寬松環(huán)境日漸收縮，在法制剛性化約束下，一些體育改革試驗在政策“先行先試”層面已難以有所作為，政策試驗的文件發(fā)布就會有所減少。即使如此，雖然一些文件在標題中不再顯示政策試驗的特性，但在文件內(nèi)容上或多或少地還有所體現(xiàn)，有時出現(xiàn)的次數(shù)還不止一次，如1993年出臺的《國家體委關于深化體育改革的意見》，有3處涉及試點內(nèi)容“擴大協(xié)會實體化試點”“俱樂部賽制以足球為試點”“重大改革措施的出臺，要按照‘先試點、后推廣’的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃”；國家體育總局《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中“試點”出現(xiàn)了7處，《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中則提出了“三試”，即試點體育產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新、試點發(fā)行“全民健身休閑卡”和做好單項體育協(xié)會改革試點；《國務院辦公廳關于進一步擴大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓等領域消費的意見》（國辦發(fā)[2016]85號）中也有類似表述：2016年內(nèi)完成體育類社團組織第一批脫鉤試點。事實上，政策中的“試點”二字伴隨的就是體育變革實踐，是真刀真槍的實戰(zhàn)，這種探索一方面是黨和國家對體育發(fā)展整體布局發(fā)展的需要，另一方面，也是民生需要的必然選擇。由此可見，體育立法試驗在法律層面還是被認可的，雖然它不及經(jīng)濟領域那么多樣、復雜，但體育政策立法試驗還在有條不紊地推進，就現(xiàn)實情況來看立法試驗和試點類型之間相互交融的趨勢越發(fā)明顯，“你中有我，我中有你”，相互依存。

2.2 試點類型分析

國家體育鍛煉標準，作為一項國務院批準推行的重要體育制度，最早源于1951年1月北京推行的“體育鍛煉標準”，之后逐步傳播至全國。國家體委基于對北京典型及前蘇聯(lián)模式的參照，于1954年制定了我國青少年統(tǒng)一鍛煉標準，即準備勞動與衛(wèi)國體育制度，應該說這是地方先行，中央借鑒采納的自下而上、由點及面的典型。而作為我國業(yè)余體育訓練的主要形式——業(yè)余體校的建立與推廣，則采取的是與之相反的路徑，是自上而下的中央主導。1955年，原國家體委在北京、天津、上海試辦了3所學校，結合三地經(jīng)驗，1956年國家體委出臺了《青年業(yè)余體育學校章程（草案）》和《少年業(yè)余體育學校章程（草案）》。改革開放后，為有效激發(fā)體育管理體制活力，1981年國家體委對體育總會、單項體育協(xié)會和行業(yè)協(xié)會進行了試點。當前廣受關注的足球改革實際上在1992年就曾被提上日程，更是被視為中國體育體制改革的突破口，更在紅山口會議上明確提出以足球試點進行職業(yè)化道路探索?？梢?，政策試點在體育中還是有一定市場，政策試驗的運行路徑已然發(fā)生變化，已從最初單純的“地方自發(fā)試驗—中央事后確認推廣”的自下而上，向上下協(xié)同的自上而下“中央統(tǒng)籌—地方探索—中央推廣”的模式演變，中央主導的特性越發(fā)凸顯，而這種變化趨勢在近年我國體育政策試驗的具體實踐中也得到了積極體現(xiàn)和反映。當前進行的體育試點既有國家層面的主導，也有地方層面的摸索嘗試（見表1）。應該說，我國體育政策試點既有歷史的傳承又有創(chuàng)新探索，這種試驗模式在改革前發(fā)揮了積極作用，在現(xiàn)實及未來也將發(fā)揮其價值。

表1 我國當前體育試點項目一覽表Table1 List of Current Sports Pilot Projects in China

隨著改革開放步伐的不斷深入，體育的社會價值越發(fā)凸顯，從毛澤東同志的“發(fā)展體育運動，增強人民體質”到習近平“我們每個人的夢想、體育強國夢都與中國夢緊密相連”，體育不僅成為民生的一部分，更成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的有力通道和路徑。而全民健身和全民健康2大戰(zhàn)略的深度融合，使中國體育更具活力、青春、深度和氣度，這也是體育政策試驗不斷涌現(xiàn)的根源所在。

3 運行路徑分析

作為體育政策試驗的常規(guī)模式，基本沿襲“先行先試→典型示范→由點及面→逐步推廣”這種慣例，而且它基本上已經(jīng)成為中國絕大多數(shù)新政全面實施必經(jīng)的套路。就體育政策試驗而言，也無外乎2條路徑：自下而上與自上而下。實際上，兩者唯一的區(qū)別就在于誰先發(fā)聲，誰占主導。自下而上是地方自主創(chuàng)新試驗，自上而下是中央高位推動主導測試。當基層試點的結果與做法得到上級認可，并被樹立典型后一般就會擴大戰(zhàn)果，加大宣傳，以謀求上級決策者中的支持者和擁護者更大的政策支持，而這種政策試驗的示范效應也會在相關區(qū)域自發(fā)形成共鳴，產(chǎn)生連鎖反應，形成一股政策創(chuàng)新之風。也正因為這種試點工作，地方獲得中央的認可和優(yōu)惠政策，試點經(jīng)中央批準后實行新政策。事實上，這種上下互動并沒有嚴格界限，“下”為“上”提供了鮮活例子及經(jīng)驗，“上”根據(jù)這種變化及時將其轉化為政策制定依據(jù)，并轉而上升為政策法律文本。當然，這里的關鍵是上下聯(lián)動，“下改而上不改白改，上改而下不動難以推行”。就現(xiàn)實實踐來看，無論是自發(fā)性的自下而上，還是政治動員型的自上而下發(fā)起的政策試驗，在啟動或者發(fā)動之初如果沒有地方政府的主動參與和中央的默許與支持，試驗根本不可能推進。實際上，這就是體育政策試驗的運行過程（見圖2）。事實上，最能影響政策試驗成敗的核心要素就是遴選適合的試驗區(qū)域（單位），尤其是自上而下的政策推行，更顯得尤為重要，因為這樣的政策試驗出發(fā)點就不是僅著眼于某個地方考慮，而是立足于全國政策變遷和制度創(chuàng)新，這就必然要求試驗區(qū)域（單位）的選擇不能馬虎，要具有典型性和適合性。所謂典型性，就是所要變革創(chuàng)新的任務也是本地區(qū)所面臨和要解決的難題；適合性，就是當?shù)鼐邆涓母锏慕?jīng)濟實力、制度優(yōu)勢和社會創(chuàng)新，具有承接和化解改革風險的抵御能力。選擇一個精準的試驗區(qū)域（單位）往往可以事半功倍。

圖2 體育政策試驗運行圖Figure2 Sports Policy Test Running Chart

3.1 自下而上路徑：醫(yī)保健身卡政策試驗

健康作為人類夢寐以求的美好愿景和矢志不渝的目標，吸引了每一個人，而體育作為一種有效方式成為了首選。為了促進更多的人參與體育、享受體育，蘇州市于2003年5月在全國首創(chuàng)了“陽光健身卡”。為破解用活沉睡醫(yī)保資金，根據(jù)蘇州市政府《關于調整完善蘇州市區(qū)2006年度醫(yī)保政策的意見》（蘇府[2005]133號）文件精神，2006年“陽光健身卡”與醫(yī)保卡結合，蘇州市民在定點運動場館可將醫(yī)保卡結余資金用于體育健身。之后，南通（2010）、連云港（2010）、泰州（2011）、常州（2013）、徐州（2014）、揚州（2014）、南京（2015）和無錫（2016）先后嘗試。事實上，很多地區(qū)在地方政策制定中都有所體現(xiàn)，如《山東省人民政府關于貫徹國發(fā)〔2014〕46號文件加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的實施意見》（魯政發(fā)[2015]19號）中提出，在醫(yī)?；鸾Y余比較多的地區(qū)，開展醫(yī)?？ㄓ糜诖蟊娀⒒A性健身消費試點；原《深圳經(jīng)濟特區(qū)促進全民健身條例》第49條第2款規(guī)定，市民的醫(yī)療保險個人賬戶上一年度余額達到本市上一年度在崗職工平均工資5%的，可以將余額的10%用于個人健身消費，具體實施辦法由市政府另行制定（根據(jù)2018年6月27日，深圳市人民代表大會常務委員會關于修改《深圳經(jīng)濟特區(qū)促進全民健身條例》的決定，現(xiàn)已刪除該條）。應該說，這一階段醫(yī)保健身卡試驗不僅在立法試驗層面有所體現(xiàn)，更在實踐層面不斷推進，通過試點參與區(qū)域逐步擴大。然而，2017年4月1日，江蘇9市醫(yī)保健身功能被叫停[18]，2018年重慶停止執(zhí)行醫(yī)保健身一卡通。作為地方自發(fā)的政策試驗，這種“自選動作”是否合規(guī)很長一段時間內(nèi)并沒有定論，更多的是作為創(chuàng)新而被學習和借鑒，從一地之態(tài)成為多地之狀。加之現(xiàn)實困境中一些縣級甚至地市級政府的體育財政資金匱乏，單純的上級部門撥款已遠遠不能滿足體育發(fā)展和民眾的需求，而且諸多地方推行此項措施的初衷也是為了盤活醫(yī)保資金，引導民眾健身鍛煉、增強體質，為防止醫(yī)保健身違規(guī)使用也在制度設計上下足了功夫。但是，由于其在試點之初就存在瑕疵，程序性錯誤導致結果性錯誤。根據(jù)2010年《中華人民共和國社會保險法》第28條規(guī)定，符合基本醫(yī)療保險藥品目錄、診療項目、醫(yī)療服務設施標準以及急診、搶救的醫(yī)療費用，按照國家規(guī)定從基本醫(yī)療保險基金中支付”，顯然體育消費并不在其中。而且，按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（十八屆四中全會）文件表述，實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權，對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。顯然，地方政府也未得到授權。對此，2017年《國務院辦公廳關于進一步深化基本醫(yī)療保險支付方式改革的指導意見》（國辦發(fā)[2017]55號）明確指出，公共衛(wèi)生費用、與疾病治療無直接關系的體育健身或養(yǎng)生保健消費等，不得納入醫(yī)保支付范圍。

雖然，醫(yī)保健身卡試點采用的是自下而上路徑，但是央地互動是政策試驗的動態(tài)過程，雖然試驗通常由地方來操作，但中央往往具有篩選、評判和決定是否推廣的權力，對于醫(yī)保健身試點問題中央最終做出了定論。當然，這里我們并不是要批判任何一方，法制化的過程也是逐步規(guī)范的過程。蘇州醫(yī)保健身卡在試點之際《社會保險法》還未出臺，從法理上來講并不存在問題，只是后期客觀標準發(fā)生了變化。依法治國作為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，我們在推進制度創(chuàng)新中也必然要遵循法律法規(guī)，既然是政策試點，難免就會存在問題。創(chuàng)新就要允許試錯，敢于試錯實際上就是勇氣、氣魄和智慧的體現(xiàn)，這也是為什么中央提出“鼓勵創(chuàng)新表揚先進，允許試錯寬容失敗”的意義所在。

3.2 自上而下路徑：學校體育場館開放政策試驗

從1995年國家體委發(fā)布《關于公共體育場館向群眾開放的通知》，到1999年教育部下發(fā)《關于假期、公休日學校體育場地向學生開放的通知》，學校體育場館開放問題開始進入社會公眾的視野。此后，《公共文化體育設施條例》等相關政策中也均有所表述。為有效促進學校體育場館開放，2006年國家體育總局和教育部召開了試點區(qū)工作會，出臺了《全國學校體育場館向社會開放試點工作方案》，確定了局部試點和全面試點2個階段，之后又于2008、2010年召開了2次學校體育場館向社會公眾開放的專門會議，發(fā)布了2批共計62個區(qū)、499個學校、32個公共體育場館為全國學校體育場館向公眾開放試點單位。應該說，政策試驗具有一定效果，為合理利用學校體育場館設施資源，破解群眾鍛煉提供了一種新思路。但是這種由中央主導，地方參與的政策試驗模式與民眾期望還是存在較大偏差，真正能夠敞開大門的學校并不多，“開開停?！笔浅B(tài)，遠未達到預期設想，也未能得到民眾普遍認同，社會吁聲從未停歇。事實上，雖然國家在學校體育場館開放問題上態(tài)度明確，也進行了積極試點和協(xié)調，但關鍵問題并未解決，那就是安全，這也是學校顧慮重重的關鍵所在?！赌戏饺請蟆ど钲谟^察》此前調查深圳多所已加入體育場館開放隊伍的學校，因責任劃分、安全、費用等“老大難”問題未解決，“很是痛苦”“如履薄冰”。若不能消除學校的后顧之憂，也有可能出現(xiàn)學?！氨砻鎱⑴c，實則消極應對”的情況[19]。一些地方如北京市（2000）、廈門市（2002）、廣州市（2003）、銅陵市（2008）、福建?。?008）、廣東?。?008）、許昌市（2008）和常州市（2008）也先后出臺了地方性學校體育設施開放的政策，寧波市周巷鎮(zhèn)人民政府的《關于學校體育場館向社會開放的實施細則》（2007）是目前可尋的最早基層組織政策。但真正堅持下來的為數(shù)不多，僅靠幾份文件還不能真正解決，“廈門早就有令卻難實施”[20]就是真實寫照。2017年，教育部、國家體育總局出臺了《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》，隨后42個?。ㄖ陛犑校?、市、縣（區(qū)）積極做出回應，出臺了具有各地特色的文件，即使沒有出臺文件的地方也在積極落實，如廣西來賓市試點（2018）、蚌埠市啟動社會共享學校體育場館（2018）。

事實上，教育部、國家體育總局自上而下進行政策試點，主動回應來自社會和民眾的利益訴求，面對問題迎難而上主動改革，學校體育場館開放將是大勢所趨，它不僅僅是一個社會聚焦點，也是政府凸顯治理能力的有利戰(zhàn)場，更是推進全民健身和健康中國戰(zhàn)略的必然要求，打開的不僅是場館的門，更是政府、社會和學校交流的門，互利共享既是開放的精髓所在，也是長久開放的必然選擇。當然，當前學校體育場館向社會開放任重而道遠，還在推進落實的過程中，如何破局學校體育場館開放問題，盤活學校體育設施，還需要頂層設計和地方的積極參與與落實。

4 現(xiàn)實困境與破解

4.1 政策試驗與法治合規(guī)之困與破解

地方體育政策試驗作為地方政府體育行政行為，是自主進行改革的創(chuàng)新之舉，其政策試驗重在強調“變”，這會使試驗主體在一定區(qū)域內(nèi)對相關國家法律法規(guī)等政策進行自行調整，或者是對原先沒有明確規(guī)定的做出先行規(guī)定，這勢必會對既有的秩序在政策層面有所突破。而國家法治則強調的是“穩(wěn)”，它以建立一種由國家法律法規(guī)為依據(jù)和支撐的穩(wěn)定秩序為基礎。隨著社會發(fā)展，新情況、新問題成為常態(tài)化，這不可避免的會在某些方面造成兩者間的沖突，是放棄試驗，還是突破法律。《體育法》作為中國體育事業(yè)法制化的里程碑，是體育事業(yè)發(fā)展的指南針，雖然自1995年制定到2009和2016年也進行了幾次修訂和調整，但是原則性表述較多，可操作性較少，管理性規(guī)則較多，服務性條款較少，對于新時代涌現(xiàn)的退役運動員安置、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、職業(yè)俱樂部、體育保險等新問題、新情況卻沒有響應，而這些方方面面恰恰就是體育政策試驗的依據(jù)。事實上，當前體育領域需要變革創(chuàng)新、需要政策試驗的方面還很多，如體育產(chǎn)業(yè)、體育表演業(yè)、冰雪項目和體育社會組織等都需要政策的引領，需要相關政策的配套，因為變革是一個關聯(lián)性系統(tǒng)。當前，學校體育開展不活躍、學校體育場館開放受阻很大一部分原因就是社會保障缺失，尤其是體育保險。雖然，國發(fā)[2014]46號文件中就提出，鼓勵保險公司圍繞健身休閑、競賽表演、場館服務和戶外運動等需求推出多樣化保險產(chǎn)品，鼓勵引導企事業(yè)單位、學校、個人購買運動傷害類保險。但現(xiàn)實是，除中華全國體育基金會負責傷殘互助保險外，純商業(yè)性的保險當前就只有體育比賽意外險、俱樂部險2種，種類之少、費率之高、條款之不明成為體育保險發(fā)展的攔路虎，至于大眾體育和學校體育保險更是少之又少，這既不能有效滿足體育項目的發(fā)展，也使體育保險陷入“囚徒困境”之中。實際上，這些都是政策立法試驗可以關注的方面，在現(xiàn)有政策允許的范疇內(nèi)進行試點。

要破解這樣的困境，必然是基于法制化為前提，法律優(yōu)先，中央層面要加強頂層設計，加快研究和制定體育相關法律法規(guī)，推進政策在財政、稅收、金融等環(huán)節(jié)的突破。通過各級人大及其常委會的授權，給予地方政府暫時性改變法律法規(guī)的權利，鼓勵和允許地方進行試點，變“法治為試驗讓路”為“法治為試驗保駕”，從而有效破解地方體育政策試驗與相關法規(guī)間的矛盾沖突。與此同時，積極推動地方立法，鼓勵和支持地方立法機關根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行立法試驗，制定出臺相關法規(guī)，以此來增強地方體育政策試驗的合規(guī)性和有效性，保障和推進當?shù)毓卜障蚩v深發(fā)展。

4.2 政策試驗內(nèi)外統(tǒng)一協(xié)作之困與破解

體育政策試驗表面上來看是體育部門內(nèi)的“事”，但事實并不然，它不僅僅是體育一家之事，政策試驗需要財政、人力、司法等其他領域的多部門協(xié)作。雖然在以往體育政策試驗中，央地習慣于以會商、討論等模式間接督促和激勵地方政府進行體育政策與創(chuàng)新，有時也為了更好地指揮、溝通與協(xié)作，中央層面也會成立相應機構或機制，如2008年1月20日，為統(tǒng)籌協(xié)調青少年體育工作，國務院建立了由教育部、中央文明辦、發(fā)展改革委、財政部、衛(wèi)生部、體育總局、共青團中央7部委組成的青少年體育部際聯(lián)席會議制度；2015年4月30日，為搞好足球改革，國務院成立了由副總理劉延東擔任組長的足球改革領導小組。政策試驗需要頂層的認可和支持，但完全依賴中央，而缺少地方的主動性，試驗也寸步難行，事實上，很多試驗更需要發(fā)揮地方協(xié)調區(qū)域內(nèi)各部門職能。近年來，常州市政府購買體育服務、江蘇體育消費券、天津市體育惠民卡等地方體育政策試驗新舉措的頻頻亮相，無不與地方積極探索體育改革試點密切相關。但就我國“條塊結合，以塊為主”為特征的體育行政體制來看，中央上述措施也并不能完全達到理想效果，地方體育政策試驗的部門間配合最終還要靠地方政府自己進行協(xié)調。現(xiàn)實情況也是這樣，地方政府會成立由多部門組成的臨時性協(xié)調機構或者是領導小組，對體育內(nèi)外部制度改革進行統(tǒng)籌與磋商。如為有效促進北京體育產(chǎn)業(yè)引導資金利用，北京市體育局、宣傳部、發(fā)改委、財政局、規(guī)劃委、文化局、審計局、地稅局、統(tǒng)計局和旅游局10部門建立了部門聯(lián)席會議制度。這種為解決各部門協(xié)調問題而習慣式成立的臨時性議事機構，過繁過濫設置，不僅難以有效發(fā)揮其應有的作為組織載體的價值，而且就機構內(nèi)部本身來看，眾多機構誰來主導，誰來協(xié)調，都會有形或無形增加體育內(nèi)外部制度改革的成本和難度。當然，體育政策之間本身也存在著明顯的關聯(lián)協(xié)同效應。任何一項體育政策的變化都會對其他政策產(chǎn)生連鎖反映，這就需要與之相關聯(lián)的其他體育政策適時適度調整。作為一種“零敲碎打”式的地方自發(fā)性政策試驗改革策略，往往局限于特定的體育類型、層次或環(huán)節(jié)，難以有效應對復雜環(huán)境、復雜過程和復雜要素間的變化。正是由于地方政府試驗的碎片化，以及政績情結、利益偏差的影響，其或多或少地延遲了國家體育改革及相應政策變遷的步驟，而這恰恰也說明了政策試驗需要上下左右的協(xié)同與配合。

要想體育政策試驗有效推進，就必須打破這種僵局，既要理順央地的關系，又要搭建各部委與地方的橋梁；既要發(fā)揮地方的主動性，又要構建地方各主體的無縫對接。中央要著眼于全局性、戰(zhàn)略性、整體性政策試驗；作為具有相對獨立的理性行為主體，地方政府則兼具自主選擇確定本地區(qū)試驗項目和擔負國家層面試點兩項任務，但不管是何種任務都不能排斥地方政府參與政策試驗就是為自身發(fā)展的獲得資源的目的。當政策預期目標與區(qū)域發(fā)展訴求耦合時，往往會極大激發(fā)地方政府的改革創(chuàng)新動力。與此同時，積極構建試點評價及推廣機制，加大典型案例及經(jīng)驗的宣傳、學習與交流，健全容錯糾錯機制，為敢于嘗試和創(chuàng)新的地區(qū)撐腰鼓勁。

4.3 試驗事權與地方財權保障之困及破解

所謂體育事權，就是指政府在公共體育事務和服務中擔負的任務和職責，即“政府在體育方面應該干什么”；財權，是指政府占有、支配和使用財政資金的權力，即“政府可以干什么”。體育政策試驗能否成功，地方財力至關重要。雖然，政策試驗的核心在制度層面，但在具體操作運行中無不與經(jīng)費掛鉤，軟硬件的建設、目標群體和其他利益群體的支付和補償（如政府購買服務、退役運動員職業(yè)轉型政策）無不需要政府財力的支持。自1994年分稅制改革以來，財事不匹配是主要問題，地方拿著大致55%的收入，卻承擔了85%的財政總支出，不足部分則由中央轉移予以補足，這必然的結果就是具體使用方面彈性較大，“跑部錢進”和“跑冒滴漏”成為常態(tài)[21]。雖然《2016年總局辦公廳關于中央集中彩票公益金轉移支付地方支持全民健身設施建設有關事宜的通知》中明確指出，縣級全民健身活動中心、農(nóng)民體育健身工程、社區(qū)多功能運動場3大類項目均由中央資金全額投入，不要求地方配套，但各地方為發(fā)展體育也會有所表示。隨著我國社會經(jīng)濟文化的發(fā)展，這種財政支付和支持體系的問題也越發(fā)凸顯，尤其是對于惠及全國城鄉(xiāng)的基本公共服務，央地各應承擔多少？研究發(fā)現(xiàn)，對于中央試點項目，試點經(jīng)費如果主要由地方試點單位承擔，不僅使地方試點意愿受到影響，而且也不利于試點實施，因為缺乏中央補貼和激勵會直接增加地方政府財政負擔[22]。地方政府財力與其體育政策試驗事權的失衡，實際上就是我國體育領域財政轉移支付制度不完善在政策試驗層面的具體反映，要破解中央財政在保障試驗事權與地方財力合理匹配上的兩難困境，必須立足于改革體育財政轉移支付制度，想辦法、謀出路。事實上，正是因為當前中央主導的改革試點較多，而地方財政資金不足，必然會謀求上級部門的資金扶持。眾所周知，財政作為最為稀缺的資源，歷來是中央和地方政府關注的重點。作為優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的有力武器，科學合理的財稅體制一直是國家所追求的，但如何真正有效解決央地財權和事權，仍將是我國財稅體制改革的一塊“硬骨頭”，這需要有大智慧、大規(guī)劃和大氣魄。雖然，國辦發(fā)[2018]6號文件《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確已將義務教育、學生資助和基本就業(yè)服務等8大類18個基本公共服務事項首先納入央地共管范疇，但后續(xù)面臨的難題還很多。

為破解事權與財權間的矛盾，要在合理劃分央地事權的基礎上，合理配置財權，形成規(guī)范的財政轉移支付制度。對于政策試驗地方政府應明確試點的前置條件，如試點目標、試點主體和試點保障，找準特色、有的放矢，有效促進試點項目可實行、能推進和有效果；要構建科學合理的財政體制，改革和完善轉移支付方式，既要放權也要放錢，既要真松綁，也要統(tǒng)籌協(xié)調，真正明確哪些必須由中央決定，哪些可由地方?jīng)Q策，進一步規(guī)范和理順收入分配關系，使各個層面的財權與事權有效匹配；建立政策試驗的財政預決算制度，積極有效評估政策試驗效果和資金使用效率。

5 結論

本文通過對體育政策試驗概念的界定、類型的劃分和路徑的確定，探討分析我國體育政策試驗運行的內(nèi)在機理，挖掘影響政策試驗的因素，以期為體育政策的制定、推行和完善提供保障。體育作為一個特殊領域，改革的整體步伐雖然不及經(jīng)濟體制改革那么迅猛，2008、2013和2018年的國家機構改革也都沒受太多影響，但這并不意味著體育體制不需要改革，而是體育改革正進入深水區(qū)。2017年，國家體育總局就出臺各類改革性文件23份，改革成為主旋律，創(chuàng)新成為最強音。作為中國體育之變的重點，管理體制改革必然會面臨諸多阻礙和困難，而政策試驗恰恰是順利推進改革、有效改革的潤滑劑。也正因為深處大發(fā)展、大變革的時代，體育與改革同頻共振的呼聲與愿景越發(fā)強烈。體育政策試點作為中國模式的有力探索，是中國特有的一種政策檢驗工具和治理之道，必將促進我國體育事業(yè)的蓬勃發(fā)展和偉大振興。