吳啟超

立法法修改一個(gè)引人關(guān)注的重要內(nèi)容就是賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，將立法權(quán)擴(kuò)展到全國(guó)284個(gè)設(shè)區(qū)的市，并明確了立法的權(quán)限和范圍。“權(quán)”有了，但“有權(quán)”卻不能“任性”。權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵循既定的制度，受到應(yīng)有的約束，這樣才能保證權(quán)力有效運(yùn)行。地方立法權(quán)，特別是對(duì)新增加享有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市而言，是一項(xiàng)新生事物，這就要求初行使立法權(quán)的市要堅(jiān)持立法原則，守住維護(hù)法制統(tǒng)一的底線。

地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不越權(quán)。立法法第七十二條第二款明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。可以說，立法法以具體條款對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限作了明確、清晰的限定，地方在行使立法權(quán)的過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵守，避免越界。當(dāng)然，對(duì)于三個(gè)方面事項(xiàng)的界定，無論是學(xué)術(shù)界還是具體實(shí)踐中，都傾向于作擴(kuò)大解釋。如全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)“城鄉(xiāng)管理”解釋為，除了包括對(duì)市容、市政事項(xiàng)的管理，也包括對(duì)城鄉(xiāng)人員、組織提供服務(wù)和社會(huì)保障以及行政管理等，這也正符合地方立法迫切需求的現(xiàn)實(shí)。

地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不抵觸。首先，地方性法規(guī)不能與憲法、法律和行政法規(guī)的具體規(guī)定相抵觸。對(duì)于上位法已有明確規(guī)定的，地方立法不能隨意變更，減損權(quán)利或是增加義務(wù)，或者違法突破幅度、改變范圍等。其次，地方性法規(guī)不能與上位法的立法原則、立法精神相抵觸。立法原則和立法精神不一定會(huì)出現(xiàn)在具體條文中，但它卻貫穿于立法的全過程，體現(xiàn)了立法的引領(lǐng)和促進(jìn)作用。可能是對(duì)好方面的鼓勵(lì)、支持，也可能是對(duì)不好方面的禁止、反對(duì)，帶有較濃的傾向性。地方在立法時(shí)應(yīng)該仔細(xì)研究、嚴(yán)格遵循，違反立法原則和精神，同樣視為與上位法相抵觸。

地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有特色。要做到有特色，就要從本地實(shí)際出發(fā)，做到順應(yīng)群眾期盼、聚焦社會(huì)關(guān)注，精確找準(zhǔn)立法項(xiàng)目;要做到有特色，就要從細(xì)微處著手，聚焦具體問題，選擇法律關(guān)系相對(duì)單一的事項(xiàng)進(jìn)行立法，不追求綜合性立法，著力通過立法解決本地區(qū)的具體問題;要做到有特色，就要落實(shí)民主立法、開門立法，廣泛征求意見建議，聽取民意、凝聚民智，奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，立本地急需的善法、良法。

地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持可操作。法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，而可操作性是法律順利實(shí)施的重要保障。怎樣才能增強(qiáng)所立之法的操作性？一是要吃透上位法。地方立法要嚴(yán)格依據(jù)上位法，準(zhǔn)確把握上位法，結(jié)合本地實(shí)際和現(xiàn)實(shí)中的工作經(jīng)驗(yàn)，依法對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，增強(qiáng)立法的可操作性、可執(zhí)行性。二是要避免大而全。設(shè)區(qū)的市已經(jīng)是最基層的立法主體，因此地方立法應(yīng)當(dāng)避免追求所謂的大而全，避免大量口號(hào)式、原則性的規(guī)定，避免對(duì)上位法大量的摘抄和引用，更不要指望一部地方性法規(guī)解決本地區(qū)的所有問題。而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，需要什么寫什么、需要多少寫多少，力爭(zhēng)做到明確清晰、準(zhǔn)確管用、切實(shí)可行。

地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持重效果。立法之初，應(yīng)該強(qiáng)化調(diào)查研究，做足、做實(shí)準(zhǔn)備工作，打下良好基礎(chǔ);要堅(jiān)持協(xié)調(diào)溝通。立法過程也是與相關(guān)部門和廣大群眾交流、溝通的過程，應(yīng)該廣泛尋求意見建議，關(guān)注焦點(diǎn)、難點(diǎn)，著力解決矛盾;要開展執(zhí)法檢查和立法后評(píng)估。執(zhí)法檢查和立法后評(píng)估，都是了解法律法規(guī)實(shí)施情況的方式，執(zhí)法檢查是相對(duì)成熟的手段，但對(duì)初行使立法權(quán)的市來說，也應(yīng)當(dāng)重視建立健全立法后評(píng)估制度，一方面有利于促進(jìn)法規(guī)的貫徹和落實(shí)，另一方面也有利于發(fā)現(xiàn)自身在立法過程中存在的問題，積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷提升地方立法質(zhì)量。

（作者單位：安徽省淮北市人大常委會(huì)）