劉志海

1 準入制度概念

準入制度是指允許進入某領域、組織或地方的規(guī)定規(guī)范或法律法規(guī)。有些組織如WTO或者地方為其他法定代表加入或者進入該組織或地區(qū)而制定的門檻條件，當具備這些條件是就可以加入享受應有的權利負擔應有的義務。

準入制度涉及范圍非常廣泛，就制造業(yè)行業(yè)而言，主要包括市場準入制度、行業(yè)準入制度和從業(yè)準入制度等等。針對平板玻璃行業(yè)主要為前兩種，即市場準入制度和行業(yè)準入制度。

2 平板玻璃市場準入制度

所謂平板玻璃市場準入制度，是指（有關）國家和政府準許公民和法人進入平板玻璃市場，從事平板玻璃商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的條件和程序規(guī)則的各種制度和規(guī)范。

2001年12月3日，我國為兌現(xiàn)入世承諾，國家監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家認證認可監(jiān)督管理委員會共同對外發(fā)布了《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》，對2000年12月10日其發(fā)布的《第一批實施強制性產(chǎn)品認證的產(chǎn)品目錄》（國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家認證認可監(jiān)督管理委員會2001年公告第33號）所列19類132種產(chǎn)品，從2002年5月1日起（后調延至2003年5月1日）實行“統(tǒng)一目錄、統(tǒng)一標準與評定程序、統(tǒng)一標志和統(tǒng)一收費”的強制性認證管理。

在《第一批實施強制性產(chǎn)品認證的產(chǎn)品目錄》中，列有安全玻璃。即“十四、安全玻璃（共3種）：汽車安全玻璃（A類夾層玻璃、B類夾層玻璃、區(qū)域鋼化玻璃、鋼化玻璃）、建筑安全玻璃（夾層玻璃、鋼化玻璃）、鐵道車輛用安全玻璃（夾層玻璃 、鋼化玻璃、安全中空玻璃）?！?/p>

2002年7月1日國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家認證認可監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《<第一批實施強制性產(chǎn)品認證的產(chǎn)品目錄>中產(chǎn)品的適用范圍》（國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家認證認可監(jiān)督管理委員會公告2002年第60號），規(guī)范了各個產(chǎn)品的范圍，見表1。

在《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》中的第二條就明確了“國家規(guī)定的相關產(chǎn)品必須經(jīng)過認證（以下簡稱強制性產(chǎn)品認證），并標注認證標志后，方可出廠、銷售、進口或者在其他經(jīng)營活動中使用。”這標志著我國平板玻璃制品部分產(chǎn)品市場準入自2003年5月1日以3C認證方式正式實施。

表1 產(chǎn)品的適用范圍（2002年第60號公告）

3 平板玻璃行業(yè)準入制度

3.1 制造業(yè)行業(yè)準入制度概念

所謂制造業(yè)行業(yè)準入制度，一般來說，是政府或其授權機構規(guī)定公民和法人進入制造業(yè)行業(yè)從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營活動所必須滿足的條件和必須遵守的制度與規(guī)范的總稱。其目的是指為了防止資源配置低效或過度競爭，確保規(guī)模經(jīng)濟效益、范圍經(jīng)濟效益和提高經(jīng)濟效率，政府職能部門通過批準和注冊，對制造業(yè)企業(yè)的行業(yè)進入進行管理。

從世界上看，準入制度的實施，是一個國家市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度以后，國家為了保證產(chǎn)業(yè)安全、加快產(chǎn)業(yè)升級、提高產(chǎn)業(yè)競爭力的宏觀管理行為，在競爭性強的行業(yè)中普遍采用。從實踐看，準入制度也是實現(xiàn)競爭性產(chǎn)業(yè)由小變大、由弱變強的必由之路。制造業(yè)行業(yè)準入遵循的一般原則是：鼓勵技術進步、規(guī)范競爭行為、促進節(jié)能減排和安全生產(chǎn)。

3.2 我國制造業(yè)行業(yè)準入制度的實施

筆者認為，我國制造業(yè)行業(yè)準入制度的實施始于2004年前后，其主要標志是2004年12月16日國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《電石行業(yè)準入條件》、《鐵合金行業(yè)準入條件》、《焦化行業(yè)準入條件》（國家發(fā)展和改革委員會公告2004年第76號）。其目的是“為遏制電石、鐵合金、焦化行業(yè)低水平重復建設和盲目擴張趨勢，促進產(chǎn)業(yè)結構升級，規(guī)范行業(yè)發(fā)展，維護市場競爭秩序”。三個準入條件于2005年1月1日，并要求“各有關部門在對電石、鐵合金、焦化生產(chǎn)建設項目進行投資管理、土地供應、環(huán)境評估、信貸融資、電力供給等工作中要以行業(yè)準入條件為依據(jù)”。

之后，國家發(fā)展和改革委員會陸續(xù)發(fā)布了其他（相關高能耗、過剩等）行業(yè)的“行業(yè)準入條件”。2007年9月3日《平板玻璃行業(yè)準入條件》發(fā)布（國家發(fā)展和改革委員會公告2007年第52號）。

3.3 我國平板玻璃行業(yè)準入制度的實施

3.3.1 實施平板玻璃行業(yè)準入制度的前期政策

（1）背景政策分析

所謂背景政策是指那些未直接指明平板玻璃行業(yè)，但具有一定暗指性的政策文件。比如高能耗、產(chǎn)能過剩行業(yè)等，平板玻璃行業(yè)當屬其中。

2005年12月2日國務院《關于發(fā)布實施<促進產(chǎn)業(yè)結構調整暫行規(guī)定>的決定》（國發(fā)[2005]40號），明確《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》中所謂“限制類主要是工藝技術落后，不符合行業(yè)準入條件和有關規(guī)定，不利于產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，需要督促改造和禁止新建的生產(chǎn)能力、工藝技術、裝備及產(chǎn)品?！?/p>

2006年3月12日國務院《關于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結構調整的通知》（國發(fā)[2006]11號）：“嚴格控制新上項目。根據(jù)有關法律法規(guī)，制定更加嚴格的環(huán)境、安全、能耗、水耗、資源綜合利用和質量、技術、規(guī)模等標準，提高準入門檻。對在建和擬建項目區(qū)別情況，繼續(xù)進行清理整頓；對不符合國家有關規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、供地政策、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等市場準入條件的項目，依法停止建設；對拒不執(zhí)行的，要采取經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，并追究有關人員責任?！?/p>

2006年7月5日國家發(fā)展改革委《關于防止高耗能行業(yè)重新盲目擴張的通知》（發(fā)改運行[2006]1332號）：“嚴禁投資新建或改擴建違反國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準和缺乏能源、環(huán)境支撐條件的高耗能生產(chǎn)項目，從源頭上把住高耗能行業(yè)準入關。”

（2）前期政策

2006年11月30日國家發(fā)展改革委等六部委《印發(fā)關于促進平板玻璃工業(yè)結構調整的若干意見的通知》（發(fā)改運行[2006]2691號）中，不僅進一步明確了“十一五”期間玻璃工業(yè)結構調整的指導思想和目標措施。并且首次提出準入的概念：“對新建項目要嚴格控制，新上浮法線項目要經(jīng)省級投資管理部門核準并由國家發(fā)展改革委組織中國建筑玻璃與工業(yè)玻璃協(xié)會等有關方面認定為符合產(chǎn)業(yè)政策和市場準入條件之后才能實施?！?/p>

2007年8月14日國家發(fā)展改革委辦公廳下發(fā)了《關于做好淘汰落后平板玻璃生產(chǎn)能力有關工作的通知》（發(fā)改辦運行[2007]1959號），對淘汰落后玻璃產(chǎn)能工作做出全面部署。文中強調“目前我委正在會同有關部門抓緊制定《平板玻璃行業(yè)準入條件》，在該條件頒布之前，各地投資主管部門一律暫停普通浮法平板玻璃新建項目核準、備案工作”。

3.3.2 平板玻璃行業(yè)準入制度的實施情況

（1）平板玻璃行業(yè)準入條件

2007年9月3日，為規(guī)范平板玻璃行業(yè)投資行為，防止盲目投資和重復建設，促進結構調整，實現(xiàn)協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展，國家發(fā)改委發(fā)布了《平板玻璃行業(yè)準入條件》（國家發(fā)展和改革委員會公告2007年第52號）。

根據(jù)準入條件，凡是符合國家產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，符合土地總體規(guī)劃、土地供應政策和土地使用標準的平板玻璃行業(yè)優(yōu)勢企業(yè)、大型企業(yè)和產(chǎn)品差異化的企業(yè)都將會獲得逐漸寬松的發(fā)展環(huán)境；不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)將會受到更多的制約；而那些規(guī)模小、能耗高、排放多的企業(yè)將會被依法清理出局。新建生產(chǎn)線的布局將會更加合理，全行業(yè)的集約程度也會大幅度提高。

《平板玻璃行業(yè)準入條件》對全行業(yè)能耗和排放提出了更嚴格的標準，明確要求“嚴格限制新建普通浮法玻璃項目，淘汰落后的平拉生產(chǎn)工藝”?！镀桨宀Ａ袠I(yè)準入條件》還比照國際平板玻璃行業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，為國內(nèi)平板玻璃行業(yè)發(fā)展量身定制的“門檻”，為各部門在對平板玻璃建設項目核準、備案管理、土地審批、環(huán)境影響評價、信貸融資、產(chǎn)品質量認證、工商注冊登記等工作中更好地把握“有保有壓、區(qū)別對待”政策提供了重要依據(jù)。

（2）平板玻璃行業(yè)規(guī)范條件

2014年12月31日為落實《國務院關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)[2013]41號），強化環(huán)保、能耗、安全等標準約束，更好地發(fā)揮行業(yè)規(guī)范條件在化解過剩產(chǎn)能、調整產(chǎn)業(yè)結構中的作用，工信部對《平板玻璃行業(yè)準入條件》進行了修訂，并發(fā)布了《平板玻璃行業(yè)規(guī)范條件》（國家工信部公告2014年第90號）。

《平板玻璃行業(yè)規(guī)范條件》對新增產(chǎn)能提出了嚴格要求。2017年底前，嚴禁建設新增平板玻璃產(chǎn)能的項目。新建、擴建平板玻璃項目應當堅持等量或減量置換；同時，要配套建設處理能力不低于自產(chǎn)玻璃原片（工業(yè)玻璃項目除外）50%的玻璃深加工項目；限制新建普通浮法玻璃生產(chǎn)線。不得以發(fā)展工業(yè)玻璃或在線鍍膜玻璃的名義變相新增普通浮法玻璃生產(chǎn)能力。

《平板玻璃行業(yè)規(guī)范條件》不僅從新項目準入標準方面進行要求，還鼓勵和支持現(xiàn)有平板玻璃企業(yè)通過異地搬遷“退城入園”，采用新工藝、新技術延伸產(chǎn)業(yè)鏈。同時鼓勵和支持現(xiàn)有普通浮法玻璃生產(chǎn)企業(yè)通過技術改造和技術進步，轉產(chǎn)工業(yè)玻璃、在線鍍膜玻璃等高技術含量、高附加值產(chǎn)品，發(fā)展玻璃精深加工，加速產(chǎn)業(yè)結構調整。在生產(chǎn)技術改造方面，意見強調加強清潔生產(chǎn)技術改造，從源頭上減少粉塵、氮氧化物、二氧化硫、二氧化碳的產(chǎn)生，提高能源利用效率、質量保證能力和本質安全水平。表2為平板玻璃行業(yè)準入文件演變情況。

表2 平板玻璃行業(yè)準入文件演變情況

4 我國平板玻璃行業(yè)準入公告制度

4.1 平板玻璃行業(yè)準入公告制度前期政策

（1）《平板玻璃行業(yè)準入條件》的規(guī)定

《平板玻璃行業(yè)準入條件》（國家發(fā)展改革委公告2007年第52號）在“監(jiān)督管理”中要求：“國家發(fā)展改革委定期公告符合準入條件的平板玻璃生產(chǎn)企業(yè)名單，實行社會監(jiān)督、動態(tài)管理”。

（2）《關于抑制產(chǎn)能過剩和重復建設引導平板玻璃行業(yè)健康發(fā)展的意見》的要求

2009年11月27日，《工業(yè)和信息化部印發(fā)關于抑制產(chǎn)能過剩和重復建設引導平板玻璃行業(yè)健康發(fā)展的意見》（工信部原[2009]591號）：“一是嚴格市場準入。凡是不符合《平板玻璃行業(yè)準入條件》的違規(guī)違法項目一律停止建設。按照《平板玻璃行業(yè)準入公告管理暫行辦法》規(guī)定，組織好企業(yè)申請、資料核實和上報工作。我部將盡快公告第一批符合準入條件的企業(yè)名單。二是各地工業(yè)主管部門配合有關部門抓緊對現(xiàn)有在建和未開工項目進行一次全面清理（具體要求見附件），并將清理結果報我部。堅決停止違法違規(guī)項目建設，清理期間一律不得核準（備案）新的擴能建設項目。”

4.2 平板玻璃行業(yè)準入公告制度的實施情況

4.2.1 平板玻璃行業(yè)準入公告管理暫行辦法

2009年12月22日國家工業(yè)和信息化部發(fā)布了《平板玻璃行業(yè)準入公告管理暫行辦法》（工信部原[2009]718號）?！稌盒修k法》規(guī)定“具備基本條件的平板玻璃企業(yè)（含符合條件的現(xiàn)有生產(chǎn)線和新建線），可按照程序向本地區(qū)負責此項工作的工業(yè)主管部門提出企業(yè)公告申請”，“工業(yè)和信息化部負責組織行業(yè)協(xié)會和有關專家對各地主管部門上報的符合準入條件的平板玻璃企業(yè)申請材料進行復核、現(xiàn)場抽查驗收和公示、公告”。

并要求“2007年9月10日《平板玻璃行業(yè)準入條件》發(fā)布實施后新建投產(chǎn)和在建項目必須達到準入條件，達不到標準限期整改，逾期仍不達標的，新建項目不得投產(chǎn)，已投產(chǎn)的應當停產(chǎn)整改；在建項目未按《關于促進平板玻璃工業(yè)結構調整的若干意見的通知》（發(fā)改運行[2006]2691號）文件要求履行相關程序的應當停止建設”。

4.2.2 建材行業(yè)規(guī)范公告管理辦法

2017年11月10日國家工信部發(fā)布《建材行業(yè)規(guī)范公告管理辦法》（工信部原[2017]278號），本辦法自2018年1月1日起施行。《建材行業(yè)規(guī)范公告管理辦法》涵蓋了水泥、平板玻璃、建筑衛(wèi)生陶瓷、耐火材料、石墨、螢石、石棉、巖棉、防水卷材、玻璃纖維等10個行業(yè)。對此前發(fā)布的《平板玻璃行業(yè)準入公告管理暫行辦法》（工信部原〔2009〕718號）等8個行業(yè)準入公告管理暫行辦法宣布同時作廢。

《建材行業(yè)規(guī)范公告管理辦法》是首次提出，這意味著原有“單一領域單一公告”的模式將徹底改變。企業(yè)的申報路徑有重大創(chuàng)新舉措，除傳統(tǒng)申報方式外，首次通過大數(shù)據(jù)創(chuàng)新模式的融入，開發(fā)建設全新的第三方網(wǎng)絡平臺，開通“網(wǎng)上自我聲明”的申報方式。企業(yè)可以直接通過《企業(yè)和生產(chǎn)線符合規(guī)范條件自我聲明平臺》在網(wǎng)上提交申報材料并自我聲明，從而簡化了企業(yè)的申報程序，節(jié)省了企業(yè)申報所花費的時間，使申報審核的過程更為公開透明，為申報企業(yè)提供了更好的展示平臺，增強了行業(yè)誠信體系的建設。平板玻璃行業(yè)準入公告文件演變情況見表3。

表3 平板玻璃行業(yè)準入公告文件演變情況

4.2.3 平板玻璃行業(yè)準入公告的主要內(nèi)容

《建材行業(yè)規(guī)范公告管理辦法》中非常清晰地規(guī)定了每條平板玻璃生產(chǎn)線需要行業(yè)準入公告的內(nèi)容。主要準入條件包括“企業(yè)和生產(chǎn)線的建設條件、生產(chǎn)布局、生產(chǎn)規(guī)模、工藝與裝備、環(huán)境保護、質量管理、節(jié)能降耗、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生以及社會責任等方面”，詳細內(nèi)容見表4。

表4 《建材行業(yè)規(guī)范公告管理辦法》中生產(chǎn)線執(zhí)行規(guī)范條件情況

續(xù)表4

4.3 平板玻璃行業(yè)準入公告情況

自2009年12月《平板玻璃行業(yè)準入公告管理暫行辦法》發(fā)布實施以來，我國先后發(fā)布了6批符合《平板玻璃行業(yè)準入條件》和2批（第七批和第八批）《平板玻璃行業(yè)準入規(guī)范條件》的生產(chǎn)線，見表5。

表5 符合平板玻璃行業(yè)準入條件生產(chǎn)線公布情況

從表5可以看出，我國8年以來公告符合《平板玻璃行業(yè)準入條件》或《平板玻璃行業(yè)準入規(guī)范條件》的生產(chǎn)線僅為174條，不到現(xiàn)有浮法玻璃生產(chǎn)線的50%。

由于公告時間間隔較長，一些生產(chǎn)線或有停產(chǎn)或有易主，甚有拆除之現(xiàn)象。也就是說，目前運行的浮法玻璃生產(chǎn)線大部分尚未取得行業(yè)準入。

5 對平板玻璃行業(yè)準入公告的幾點思考

5.1 國家一直重視行業(yè)準入制度

我國自行業(yè)準入制度實施以來，一直重視行業(yè)準入制度建設和完善，除前述政策外，還出臺了一系列政策。

2013年10月15日國務院發(fā)布《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）中多處提到行業(yè)準入，其中：“各級政府要加強對建成違規(guī)產(chǎn)能的規(guī)范管理，工業(yè)主管部門加強行業(yè)規(guī)范和準入管理，國土、環(huán)保部門嚴格監(jiān)督檢查，質檢部門進行質量保障能力綜合評價，依法頒發(fā)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。對工藝裝備落后、產(chǎn)品質量不合格、能耗及排放不達標的項目，列入淘汰落后年度任務加快淘汰?！?/p>

2016年4月4日國務院辦公廳日前印發(fā)《貫徹實施質量發(fā)展綱要2016年行動計劃》（國辦發(fā)〔2016〕18號）?！缎袆佑媱潯访鞔_了2016年工作重點，包括加強質量整治淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能，在煤炭、鋼鐵、電解鋁、石油化工等高能耗、高污染行業(yè)嚴格執(zhí)行生產(chǎn)許可及其他行業(yè)準入制度，按標準淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能。

5.2 實施平板玻璃行業(yè)準入制度的意義

實施行業(yè)準入制度，在統(tǒng)一的標準下將低水平項目和企業(yè)擋在門外，在趨向嚴重過剩的情況下適時提高入行門檻，實現(xiàn)供給側改革，目的就是要盡快改變落后現(xiàn)狀、優(yōu)化結構、創(chuàng)造良性競爭的行業(yè)環(huán)境，保持上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展。

實施行業(yè)準入制度，強調的是政府通過制定規(guī)范合理的市場競爭規(guī)則，促進企業(yè)的有效競爭。同時，實施行業(yè)準入制度，在政策手段上強調打“組合拳”，即通過綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，引導企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，創(chuàng)造一個健康的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。對于資源消耗和環(huán)境污染嚴重的落后生產(chǎn)能力，以及地方政府直接干預企業(yè)活動，助長重復建設的行為，既運用經(jīng)濟和法律手段，又運用行政手段來約束和糾正，確保政府調控的有力有效。

實施行業(yè)準入制度，建立行業(yè)退出補償制度，能夠在引導增量投資、扶持先進生產(chǎn)技術的同時，有效調整存量資產(chǎn)、淘汰落后的生產(chǎn)能力，進而促進產(chǎn)業(yè)結構的升級。在存量調整方面，通過準入管理將現(xiàn)有企業(yè)與準入條件掛鉤，鼓勵企業(yè)按照行業(yè)準入條件進行改造，并通過專家審核的方式，由政府部門對符合準入條件的企業(yè)予以公告，引導金融、出口等公共資源向公告企業(yè)傾斜。

5.3 實施平板玻璃行業(yè)準入制度是標準

實施平板玻璃行業(yè)準入制度的目的是保證整個行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，提升行業(yè)在國際中的競爭力，其終極手段不是國家政策而是國家標準。所以，制定每個行業(yè)的準入標準是當務之急。